基于“TOD-站城融合”的关中城际铁路发展模式与路径选择

习江鹏 孙启鹏 梁亚萍

摘 要：近年来，城际铁路的发展引起社会各界的广泛关注，已成为解决城市区域间快速出行的重要交通方式。本文根据陕西关中城际铁路发展实际情况，分析了关中城市群经济需求特征和城际铁路推进缓慢的问题根源，借鉴国内外高铁枢纽和轨道交通建设的成功经验，探索运用基于“TOD-站城融合”的立体综合开发理念，通过资产证券化创新融资模式，推动城际铁路投资建设运营和属地旅游、消费、商贸等一体化融合发展，以综合开发收益反哺城际铁路运营亏损，文章以关中城际铁路为例，探索城际铁路发展的新模式和新路径，以期为城际铁路的发展提供一定借鉴。

关键词：TOD；城际铁路；站城融合；城市建设；城市群

本文索引：习江鹏，孙启鹏，梁亚萍.基于“TOD-站城融合”的关中城际铁路发展模式与路径选择[J].中国商论，2023（15）：-129.

中图分类号：F124 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2023）08（a）--04

“十三五”以来，陕西经济和综合交通持续快速发展，随着关中5市1区（西安、宝鸡、咸阳、铜川、渭南和杨凌示范区）的快速融合发展和人民生活水平的不断提升，关中城际铁路的规划建设成为陕西高度重视的公益性基础设施，是陕西全面建设交通强省和促进经济高质量发展的重大举措。在此背景下，关中城际铁路能否顺利建成通车，如何实现助力关中区域经济快速持续发展，已成为近几年陕西社会各界关注的焦点。

1 关中城际铁路规划发展现状和问题

关中城市群是国家为推动西部大开发，重点支持以大西安（含咸阳）为中心、宝鸡为副中心，辐射渭南、铜川、平凉、庆阳、临汾、运城等的城市群。国家发改委于2014年批复了《关中城市群城际铁路网规划》，同意建设关中城际铁路网，以带动丝绸之路经济带建设[1]。

然而，关中城际铁路规划的13条线路，截至目前只有西安北-西安咸阳国际机场城际铁路于2019年建成通车，西安-韩城、西安-法门寺-机场、阎良-机场等其他城际铁路项目因建设模式、资金来源渠道、投资效益分析等诸多困难处于停滞状态。究其原因，主要问题如下。

1.1 项目建设资金筹措困难

城际铁路投资额较大，收益來源有限导致投资回报率普遍低，投资回收期长，还款来源有限，银行等金融机构对该类基础设施建设项目的债务融资条件非常苛刻，吸引社会资本金投资和金融机构项目贷款难度较大。

1.2 政府财政承担能力有限

城际铁路属于准公益性的交通基础设施建设项目，各级政府本应承担主要的投资责任，但目前陕西省级及以下地方政府财政承担能力有限，导致项目资金筹措难度大，资本金无法及时到位，影响了项目投资的进度。

1.3 运营管理模式亟待创新

当前国有体制下铁路以票务为主导的运营管理模式，短期内难以改变新建城际铁路长期运营亏损的现状，引入更多的市场主体参与到铁路运营管理过程中，采取“城际+”的多元经营模式提升城际铁路综合收入是一种新的尝试。

1.4 土地综合开发难以实现

受目前铁路建设和运营管理体制、铁路项目投资收益模式、铁路沿线土地开发政策、铁路运营特征等因素影响，地方政府普遍存在一定的地区保护，对城际铁路沿线土地开发的支持力度不够，土地综合开发的推进难度非常大。

2 “TOD-站城融合”的理论内涵和需求动力

2.1 TOD的背景和内涵

TOD（Transit Oriented Development）理论源于美国，是为解决第二次世界大战后美国城市无限制蔓延，由美国著名设计师彼得·卡尔索普提出的。TOD最初是指以公共交通为导向的城市空间开发模式，最早用于城市公共交通领域，后来国内将其逐步延伸到高铁和城际铁路领域，核心是基于土地收益反哺交通项目开发的一种全新系统的思路[2-3]。

随着交通运输业从最早的公路汽车运输、地下轨道运输发展到今天的高铁时代，车站与城市的关系已不再是单一的临界关系，城市化进程的日益加快已经让高铁或城际铁路车站逐渐渗入到城市之中，深度影响着城市生活，但同时也给城市发展带来了城市空间割裂、交通拥堵等诸多现实困境。基于此，国内学术界和铁路行业管理部门提出“TOD-站城融合”的发展理念和模式，主要是破解矛盾困境，重构站城秩序，释放城市活力，谋求站城共生，在交通组织、城市空间、土地开发等方面使站城关系迈向更高层次。

2.2 “站城融合”的需求动力

随着我国经济的不断快速发展，高铁、城际铁路、城市轨道等交通基础设施加快布局规划，城际轨道交通与区域经济发展的关系密不可分，“站城融合”的需求也日益迫切。

（1）城市人群特征变化的必然诉求。随着城市化进程的加快，人们生活品质和需求大幅提升，工作节奏加快，跨城际间“高频率、中短途、高时间价值”的商务客流以及中产阶级“双城居住”的城际间通勤客流持续增加，这类人群更希望“出门即可进站、到站即达目的地”。

（2）多层次融合铁路网的必然支撑。长期以来，铁路系统为城际出行、城镇联系等提供了更高层次的支撑，越来越多的群体对时间成本的敏感程度远高于对费用成本的敏感程度，速度更快的铁路网更有利于实现车站接近城市功能中心以及居民出行的中心[4]。

（3）区域城市功能发展的必然期待。随着城镇密集地区迈进高质量和一体化，城市需要更紧密的城镇空间结构，越来越多的城市板块迫切希望通过铁路实现区域直联和能级提升。

2.3 “TOD-站城融合”的作用机理

（1）改变城市发展格局。“TOD-站城融合”将改变过去城市发展“摊大饼”的单一集中型城市结构，通过在城市近郊区实施TOD一体化综合开发，形成新的交通枢纽、商业中心和生活中心，构建多中心的城市发展新格局，有效缓解中心城区的人口负荷和资源环境承载压力。

（2）优化城市空间形态。“TOD-站城融合”坚持城市综合运营的理念，通过整体规划、统筹连片实施，对站点核心区进行集约开发，让出更多绿地和开敞空间，形成疏密有致、大开大合的城市形态，有效避免过去城市发展因强调功能划分导致的城市景观千篇一律的问题[5]。

（3）提升城市消费能级。“TOD-站城融合”开发的项目，主要依托轨道交通站点的人流聚集效应，围绕站点打造高密度的商业空间，植入新经济业态，营造新消费场景，将轨道交通“客流”转化为“人留”，提升城市生活品质和消费能级。

（4）缓解“大城市病”。“TOD-站城融合”开发的项目有助于通过适当调配容积率，优化提升项目沿线土地资源的综合利用效率；有助于营造舒适宜居、交通便捷的生活环境，引导人们选择绿色出行，减少空气、噪声污染；有助于通过构建地上地下立体交通网络，串联多种交通方式，有效提高城市运转效率，缓解交通拥堵。

2.4 “TOD-站城融合”的实现路径

（1）站城融合要因城而异、因势利导。我国正处在城镇化进程的转型期，经济洼地与产业高地并存，不同城市发展环境悬殊，同一城市不同地段建设条件迥异。构建开放、共享、平衡的站城关系及良好的站城秩序，必须量体裁衣、对症下药，才能创造出乘数效应。

（2）站城融合要强化协同，发挥规划的引领作用。城市要将铁路规划纳入城市总体发展规划中，将铁路枢纽总图规划作为城市空间布局、土地利用等规划的关键要素，要促进站城在历史传承、环境结构和城市区域实现交通融合、空间融合、多元融合。

（3）站城融合要坚持一体化设计，统筹建设实施。城市要结合铁路客站技术经济属性、城市承受能力和发展潜力，一体化规划设计，合理确定建设规模，分期分块分层实施项目建设，量力而行实施综合开发，力求保持站城融合可持续发展。

（4）站城融合要破除体制障碍，不断激发市场活力。交通运输行业特别是铁路系统，要进一步深化体制机制改革，开放管理理念，提升治理效能，以市场为导向激发多元主体活力，以共商共建为基础平衡站城利益，推动站城关系逐步走向协同共生、实现多变共赢。

3 关中城际铁路未来发展的模式和路径选择

本文认为，城际铁路的发展不能简单停留在传统地旨在解决城镇居民基本出行的思维模式，實施“TOD-站城融合”的综合开发模式才是根本出路。

3.1 以投资收益为导向，确保城际铁路建设与沿线综合开发主体统一

城际铁路实施“TOD-站城融合”综合开发的根本目的是解决铁路建设的投资收益问题，即最大程度地通过沿线综合开发获得的收益直接反哺于城际铁路建设投资。基于此，实施“TOD-站城融合”综合开发应由一个主体同时承担城际铁路建设和沿线土地开发，确保两个站城开发建设的主体相统一，至少两者的投资受益方是同一单位或利益关联体，这样才能确保综合开发的收益直接反哺给城际铁路建设本身，实现真正意义上的收益共享。

3.2 以站城融合为目标，确保铁路建设施工和沿线综合开发要同步实施

时效性是实施“TOD-站城融合”综合开发的重要决定因素，站城一体化则是城际铁路和沿线土地综合开发成功的关键。实施基础设施综合开发必然涉及土地、环境、消防等行业审批手续，加之项目本身的投资建设周期比较长，建设过程中各类政策风险变化较多，要想在城际铁路建成通车时达到预期客流和综合收益，就必须同步设计、同步实施、同步使用，只有这样才能最终达到“TOD-站城融合”综合开发的效益[6]。

3.3 以推动经济为根本，确保城际铁路建设按照站点区位功能分类开发

城际铁路是典型的线性交通设施，项目建设涉及不同的站点，途径不同的城市，每个站点的客流需求和带动经济效应不尽相同，有必要针对不同站点设施，根据所在城镇产业结构、经济发展水平、地形地貌等，确定差异化开发理念[7]。本文以西法城际铁路为例：西安南、西安北都属于城市枢纽车站，应注重开发建设交通综合体，强化客流输送及换乘功能，配套提供中转旅客餐饮、购物、休息等消费需求；楼观台、太白山、红河谷、法门寺都属于典型的旅游集散车站，应当注重以站点为中心，配套开发旅游休闲庄园、温泉假日酒店、娱乐竞技场馆等生活设施；眉县、乾县、礼泉都属于带动沿线经济发展的小城镇中途车站，应注重当地特色体验、综合购物、参观展览、居民住宅、商务洽谈、新城开发等配套设施，让城际铁路游客到达后，不需要二次换乘交通工具，就能迅速融入当地工作和生活圈。

3.4 以服务民生为宗旨，确保站城综合开发与沿线生态环境和谐共生

城际铁路主要功能是带动区域经济和城镇化发展、服务沿线居民交通出行、提升周边居民生活品质，其服务的核心是人。因此，关中城际铁路在实施“TOD-站城融合”综合开发时不能简单的追求经济效益和投资收益，必须充分考虑沿线所经区域的自然生态和经济形态，让综合开发在满足功能需求和投资收益的情况下，尽最大可能减少对沿线和周边生态破坏，特别是在途径秦岭沿线时严格执行《秦岭保护条例》，让城际铁路与自然生态和谐共生，让关中沿线居民在优美自然风光中享受城际铁路带来的交通发展成果。

4 关中城际铁路实施“TOD-站城融合”的对策建议

关中城际铁路要选择实施“TOD-站城融合”综合开发的模式，必须由省级政府统筹部署并明确政策，重点从政策、资金、机制三个方面做好保障。

4.1 统筹做好城际铁路站城综合开发的政策规划

城际铁路沿线各市县（区）人民政府必须将沿线土地统筹纳入当地土地利用总体规划和重点项目用地范畴，与铁路建设单位共同进行土地开发，并确保站城开发的一体化高度融合[8]。省市发改、国土、环保等部门应按照国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的政策要求，加大对关中城际铁路土地开发相关手续报批的支持力度，积极争取国家层面的政策支持，同时主动研究出台省级层面的土地和财税等支持政策。省政府应将TOD-站城综合开发作为城际铁路建设的新模式、新趋势给予高度重视和支持，并将其纳入未来推动陕西乃至关中铁路可持续发展的政策保障体系。

4.2 多元化寻求城际铁路站城综合开发的建设资金

城际铁路项目建设单位应加大与银行，尤其是政策性银行和金融机构的洽谈合作，发挥交通基础设施的属性特点和社会效用，积极争取银行的信贷支持解决部分资金难题。深入研究国家有关基金发行政策，在政策框架允许的前提下，积极与金融机构合作，探索建立陕西城际铁路发展专项基金，通过市场化手段筹集铁路建设资金。统筹交通行业和沿线地方政府的优质资源和资产，系统研究国家有关证券和融资政策，通过资产证券化的方式在证券市场融资，并出台城际铁路建设资金贴息政策，稳步吸引社会资金投入城际铁路建设。

4.3 健全完善推动城际铁路站城综合开发的运营机制

按照国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的政策要求，由陕西铁路集团组建相应的铁路土地综合开发单位，统筹实施关中城际铁路沿线土地综合开发，实现城际铁路建设主体和综合开发主体高度统一。城际铁路建设单位要主动学习借鉴日本、香港、成都等国内外TOD站城综合开发的成功经验，邀请世界知名的TOD规划咨询机构，对关中城际铁路沿线站点按照TOD综合开发理念进行全面设计。省级有关部门、各市县政府要联合建立保障城际铁路土地综合开发的体制机制，定期会商研判城际铁路TOD综合开发过程中的重大问题，确保及时研究解决。

5 结语

综上分析，在当今城市化和城际铁路加快发展的新时期，城际铁路建设的主要目的不是单纯地解决沿线居民的基本交通出行问题，而是优化改善沿线区域的交通环境，带动沿线城镇的经济高质量、高层次发展，助推沿线城镇化水平得到飞跃式提升。目前，破解关中城际铁路建设瓶颈的根本举措，只有按照“以资源换资本、以时间换空间、以建设促发展、以开发补投资”的思路，对城际铁路实行“TOD-站城融合”的一体化综合开发模式，推动交通基础设施和用地的一体化发展[9]，才能以交通基础设施的建设带动土地的增值，进而以土地的增值反哺城市的发展，从而确保城市土地的经济效益、社会效益、生态效益最大化，既能解决城际铁路投资收益平衡的问题，又能带动沿线城镇化和经济快速增长。

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