广东省民办高校分类管理政策发展历程与优化策略

余中根

(惠州学院 教育科学学院,广东 惠州 516007)

近年来,我国民办教育政策与法律法规都将民办高校分类管理作为重点规范和关注对象,如:2016年修订的《民办教育促进法》及之后的《国务院关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》(以下简称“国务院三十条”),2017年教育部等十四部门印发的《中央有关部门贯彻实施〈国务院关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见〉任务分工方案》,2021年修订的《民办教育促进法实施条例》。2022年,党的二十大报告也明确指出,要“加快建设高质量教育体系”。国家层面的教育政策和法律法规均需要得到地方政府的响应与落实,需要地方政府积极出台地方配套实施政策,以推进民办高校分类管理进程。“国务院三十条”明确要求,地方各级人民政府要抓紧制定和出台地方性的实施意见及配套措施。

学界有关民办高校分类管理的研究成果不断涌现,主要聚焦五个方面。一是民办高校分类管理政策的一般性研究,包括政策出台背景、存在问题及完善建议等,如徐绪卿(2011)(1)徐绪卿:《关于民办高校分类管理的思考》,《教育发展研究》2011年第12期,第1-5页。、王诺斯(2017)(2)王诺斯:《营利性与非营利性民办高校分类管理研究》,大连理工大学2017年博士学位论文。、陈文联等(2018)(3)陈文联、黄夏雨:《民办高校分类管理的非正式制度障碍及解决路径》,《浙江树人大学学报》2018年第2期,第1-5页。、别敦荣等(2020)(4)靳晓光:《基于“国务院三十条”省级配套政策的民办高校分类管理研究》,《黄河科技学院学报》2019年第1期,第6-12页。的研究。二是民办高校分类管理的地方政策研究,如:巩丽霞(2015)对地方政策进行比较分析(5)别敦荣、石猛:《民办高校实施分类管理政策面临的困境及其完善策略》,《高等教育研究》2020年第3期,第68-76页。,李维民等(2018)(6)巩丽霞:《民办高校分类管理的地方政策比较分析与建议》,《高校教育管理》2015年第3期,第98-104页。、杨莉(2018)(7)李维民、银冰冰:《新修订的〈民办教育促进法〉视角下的陕西民办高校分类管理研究》,《法学教育研究》2018年第2期,第380-388页。、刘爽等(2018)(8)杨莉:《浅议分类管理后四川省民办高校的扶持政策构建》,《四川行政学院学报》2018年第1期,第41-45页。分别对陕西、四川、吉林等省份的政策进行分析,靳晓光(2019)对基于“国务院三十条”的省级配套政策进行分析(9)刘爽、杜亚丽:《吉林省民办高校法人治理政策构建研究——以后分类管理改革为视角》,《现代教育科学》2018年第12期,第112-115页。。三是分类管理背景下民办高校的法人治理研究,如:鞠光宇(2017)对分类管理制度下民办高校的法人治理结构进行建构(10)鞠光宇:《分类管理制度下民办高校的法人治理结构建构研究》,《高教探索》2017年第1期,第88-93页。,余中根(2019)对《民法总则》法人制度视野下民办高校的分类管理进行建构(11)余中根:《〈民法总则〉法人制度视野下民办高校分类管理存在的问题与解决机制研究》,《高教探索》2019年第1期,第91-96页。。四是个案研究,如:黄洪兰等(2018)(12)黄洪兰、柳海民:《探索营利性与非营利性民办高校分类管理——以吉林华桥外国语学院为例》,《高校教育管理》2018年第4期,第81-87页。对吉林省某民办高校进行个案研究。五是民办学校分类管理政策的相关研究,如周海涛(2019)对分类管理政策进行实时跟踪与评估研究(13)周海涛:《民办教育分类管理政策实施跟踪与评估研究》,经济科学出版社2019年版。。已有研究基本涵括了民办高校分类管理政策的多数主题,但在具体省份的地方政策研究方面尚不全面,如缺少政策发展历程的梳理与分析。广东省一直以来非常重视民办高校分类管理工作,本文就该省民办高校分类管理政策的发展历程、成就、存在问题作出阐述,进而提出优化策略,希冀为地方政府完善民办高校分类管理政策提供参考。

一、广东省民办高校分类管理政策的变迁

广东是全国民办高校发展较早的地区之一。私立华联学院于1990年创立,1994年经广东省政府批准、教育部备案,成为全国第一批、广东第一家具有学历教育招生资格的民办普通高校。截至2022年5月,广东省共有民办高校55所,其中民办本科高校29所,民办专科院校26所,是民办高校数量较多的省份(14)教育部:《全国高等学校名单》,2022-06-17,http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/s5743/s5744/A03/202206t/20220617_638352.html。。因此,研究该省民办高校分类管理政策变迁具有一定的典型性和代表性。广东省民办高校分类管理政策的发展历程与全国政策基本步调一致,从不成熟到成熟,从注重管控到注重促进。总体来看,政策制定者对民办高等教育的认识越来越趋于理性。

(一)广东省民办高校分类管理政策变迁概况

改革开放后,广东省民办高校分类管理政策经历了三个阶段,即起步阶段(1978—2008年)、规范阶段(2009—2017年)和深化阶段(2018年至今)。在民办高校发展过程中,由于政府出台的相关政策具有权威性、限制性、原则性,民办高校发展始终处于国家权力掌控之中(15)徐绪卿:《民办院校办学体制与发展政策研究》,中国社会科学出版社2018年版,第340页。。广东省民办高校分类管理政策起步早、发展快、勇于创新、敢于改革,为加快我国民办高校分类管理政策出台积累了宝贵经验。通过解读广东省民办高校分类管理各发展阶段的政策文本,笔者归纳出改革开放以来民办高校分类管理政策演变具有如下特征。第一,民办高校发展的合法性不断强化。民办高等教育从几近绝迹到被默许存在,进而成为社会主义教育事业的有益补充和组成部分,再到成为广东省教育事业的重要组成部分,政府对民办高校的价值认同不断提高,民办高校的合法地位不断增强。第二,民办高校分类管理的各种政策工具得以综合运用。政府从最初主要采用限制性手段,到逐渐采用一些鼓励性手段;从早期采用比较单一的鼓励性手段,到逐渐采用各种组合形式的鼓励性手段。第三,民办高校分类管理政策关注的焦点逐渐从宏观转向微观。从最初关注民办高校分类管理的宏观问题,如分类管理的法制环境、法律地位等,到逐渐关注民办高校分类管理的微观问题,如产权归属、师生权益、法人治理结构等。尽管有些问题尚未得到有效解决,但在政策层面上已为政府所关注,并为后续的解决积累了经验。

(二)起步阶段:1978—2008年

该阶段代表性政策文本有:1983年中共广东省委、广东省人民政府印发的《关于努力开创我省教育事业新局面的决定》(以下简称《开创新局面决定》),2007年广东省教育厅印发的《关于加强民办教育规范管理 促进民办教育健康发展的若干意见》。该阶段的政策着眼于对民办高校进行引导和规范,鲜有涉及民办高校分类管理的内容。如:《开创新局面决定》规定“鼓励社会团体办学,允许私人办学”,在政策上赋予民办教育合法地位。2007年广东省教育厅等三部门颁布的《广东省民办教育专项资金管理暂行办法》提出,要连续六年每年设立省民办教育发展专项资金,用于资助和奖励民办教育,从政策上表明了对民办教育的支持。该暂行办法对于专项资金资助和奖励的项目、原则、使用范围、民办学校申报基本条件、资金申报及审定程序等作了较为详细的规定。值得注意的是,该暂行办法第五条第一款对民办普通高校申报奖励和资助资金的基本条件提出了明确要求,如民办高校全日制在校生规模应当达到4 000人以上。这些规定有助于推进民办高校的规范化办学。《关于加强民办教育规范管理 促进民办教育健康发展的若干意见》规定“加强民办教育规范管理,促进民办教育事业健康发展”,要从完善准入制度、建立健全内部管理体制、建立和完善财务资产监管制度、建立和完善招生制度、加强师资队伍建设、建立和完善年度检查制度六个方面,加强对民办学校的规范管理。这些政策文本虽然没有直接涉及民办高校分类管理,但为分类管理政策的出台奠定了坚实基础。

(三)规范阶段:2009—2017年

该阶段代表性政策文本有:2009年广东省人大常委会颁布的《广东省实施〈民办教育促进法〉办法》(以下简称《广东省实施办法》),2013年广东省教育厅印发的《关于促进民办教育规范特色发展的意见》(以下简称《特色发展意见》),2016年广东省人民政府颁布的《广东省教育发展“十三五”规划》。该阶段的政策已经对不要求取得合理回报和要求取得合理回报这两类民办高校作了不同规定。《广东省实施办法》在“扶持与奖励”部分,对两类民办学校在用地政策、税收优惠政策、办学结余的处理方法等方面作出了不同规定。《特色发展意见》着眼于分类管理政策的具体化,明确提出要“探索分类管理机制”,推行民办学校的分类管理,鼓励各地开展民办学校分类管理试点;明确规定对两类民办学校实行差别化的扶持政策,积极鼓励、重点扶持不要求取得合理回报的民办高校;要以提高质量为核心,积极鼓励,依法管理,推动广东省民办教育又快又好发展;要加大民办教育扶持力度。《特色发展意见》第五条规定,对不要求取得合理回报的民办学校,在土地使用、资金扶持、人才引进等方面实行优惠政策;第六条规定,从2013年起,适当增加省级民办教育专项资金规模,县级以上人民政府设立专项资金用于扶持非营利性民办学校发展,鼓励各地对不要求取得合理回报的民办学校给予经费奖补;第二十二条规定,有条件的地方应为不要求取得合理回报的民办学校给予贷款贴息。相较《特色发展意见》,《广东省教育发展“十三五”规划》进一步明确提出实施民办学校分类管理,并旗帜鲜明地要求加大对非营利性民办学校的扶持力度。

(四)深化阶段:2018年至今

该阶段代表性政策文本有:2018年广东省人民政府印发的《关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的实施意见》(以下简称《广东省实施意见》),2018年广东省教育厅等五部门印发的《关于民办学校分类登记的实施办法》(以下简称《分类登记实施办法》),2018年广东省教育厅等三部门印发的《关于营利性民办学校监督管理实施办法》(以下简称《监督管理实施办法》),2021年广东省人民政府颁布的《广东省教育发展“十四五”规划》。该阶段的政策对营利性和非营利性民办高校建立了以分类管理、分类发展为主线的支持与监管体系,即建立起两类民办高校的分类登记制度,构建了差别化的政策支持体系和分类监管机制。《广东省实施意见》提出,要以实行分类管理为突破口,促进广东民办高等教育健康持续发展。《分类登记实施办法》对广东省营利性和非营利性民办学校的登记管理作了不同的制度设计,如:第四条对两类民办学校的登记管理机关作了规定;第九条规定了登记管理机关对非营利性民办学校不予登记的五种情形,如学校在申请登记时弄虚作假、法人治理结构不完善等;第十三条明确了非营利性民办学校申请注销登记的五种情形,如被吊销办学许可证、因资不抵债无法继续办学等;第二十至二十二条规定了现有民办学校的分类登记及类型变更事宜。《监督管理实施办法》提出,加强营利性民办学校监管,规范营利性民办学校办学行为。《广东省教育发展“十四五”规划》提出,积极稳妥推进民办教育分类管理改革,规范民办教育发展,并从健全民办学校分类管理制度体系、加大民办学校分类发展支持力度等方面作了具体规定。

二、广东省民办高校分类管理政策的成就

自1983年《开创新局面决定》颁布以来,分类管理的相关政策有力地推动了广东省民办高等教育的健康发展,在注重依法依规管理的同时,也体现出促进的政策导向。已有的分类管理政策也为后续政策的完善奠定了基础。

(一)初步建立起广东省民办高校分类管理的政策体系

自改革开放以来,广东省委省政府高度重视民办教育的发展,出台了一系列具有开创意义的民办教育政策法规。经过40多年的建设,广东省已经初步建立起民办高校分类管理的政策体系。一方面,现有政策已覆盖到广东民办高校分类管理的主要方面,从规范不要求取得合理回报和要求取得合理回报民办高校的分别对待,转向规范营利性和非营利性民办高校的分类管理。另一方面,同步构建起营利性和非营利性民办高校分类监管体系。对于营利性民办高校,政府在设立程序和条件上严格限制其进入教育领域的条件与要求。《监督管理实施办法》要求批准设立营利性民办学校参照国家同级同类学校设置标准,在办理营业执照后方可招生;在学校内部治理上,要求营利性民办学校建立健全以学校章程为核心的校内规章制度体系,建立现代学校制度。对于非营利性民办高校,《广东省教育发展“十四五”规划》提出,要建立非营利性民办学校监管办法,形成强有力的奖惩机制。例如,在省级教育发展专项资金(民办教育发展方向)上,广东省财政厅不断加大支持力度,2021年为37所民办高校安排专项资金9 510万元,分为420万元、300万元、150万元三个等级;2022年为34所民办高校安排专项资金9 600万元,分为501万元、350万元、200万元三个等级;2023年为36所民办高校安排专项资金9 600万元,分为461万元、285万元、150万元三个等级。《分类登记实施办法》对非营利性民办学校的设立登记、变更登记、注销登记作了详细规定,要求在办理注销登记前,依法成立清算组织,按规定完成清算工作。

(二)政策内容赋予和加强了广东民办高校分类管理的合法性

改革开放40多年来,广东民办高等教育的发展经历了从杂乱无序到规范化、法治化的发展之路(16)卢晓中:《广东教育改革发展40年》,中山大学出版社2018年版,第227页。。民办高校分类管理也经历了从合法性缺失到合法性获得乃至加强的过程。《开创新局面决定》规定“鼓励社会团体办学,允许私人办学”,从政策上赋予民办教育合法性。《特色发展意见》着眼于分类管理政策的具体化,提出要“探索分类管理机制”,推行民办学校分类管理,鼓励各地开展试点。《广东省教育发展“十三五”规划》提出,要制定两类民办学校在税收优惠、用地、财政、收费等方面的差别化扶持政策,在政策上赋予民办学校分类管理的合法性。《分类登记实施办法》等政策文本的颁布,则加强了民办学校分类管理的合法性。例如,在规范化办学和发展方面,广东省教育厅于2019年制定了《广东省民办学校规范达标计划和品牌提升计划(2019—2022年)》,要求“依法开展对各级各类民办学校的资产财务审计监督。2019年完成‘民办高校财务监督与分析系统’软件研发,2020年选择民办高校试点安装运行,2021年在全省民办高校中安装运行……各地各高校要完善学校办学风险申报、排查、清单制度,推动民办学校加强办学风险评估、研判及预案建设”。该计划还规定,要推进民办高校高质量发展,“各民办高校应科学选择人才培养特色定位,以学生为中心,以服务区域经济社会发展为目标,积极融入粤港澳大湾区建设,不断提升人才培养质量和科技应用创新水平”。政策从赋予民办高校合法性到不断巩固分类管理合法性的过程,正是民办高等教育在广东省高等教育事业发展中地位不断增强的过程。

(三)初步回答了广东民办高校分类管理中的若干重大政策问题

从广东民办高等教育发展历程来看,民办高校分类管理过程遭遇了一些重大政策问题。民办高校分类管理政策体系的初步建立,在一定程度上对这些重大政策问题作出了原则性的回答,主要表现在如下七个方面。一是民办高校分类管理的合法性得到认可。二是两类民办高校的登记管理有章可循。《分类登记实施办法》明确了营利性和非营利性民办学校分类登记的具体事项,分别对两类民办学校的设立、变更、注销登记等具体问题作了规定;进一步细化了教育部的相关规定,对其要求省级层面另行规定的内容,结合广东省民办教育的实际情况,作了进一步细化。如:第四条和第五条明确了民办学校的登记机关、审批机关以及各有关部门的相应职责;第九条明确了不予登记的若干情形,是对第十条规定的进一步细化。三是营利性民办高校的监管得到重视。《监督管理实施办法》回应了社会关切,对营利性民办学校的收费、教师权益保障、财务与资产管理、信息公开等焦点作了规范,尤其是营利性民办学校的收费管理(第四十六条)、教师权益保障(第三十九条、第四十条)方面的规定充分考虑了广东省实际,体现了政策创新,有助于该省民办高等教育的有序发展。四是两类民办高校的扶持政策有所区分。五是两类民办高校的退出机制在逐步健全。六是两类民办高校的办学规范性受到关注。七是两类民办高校的内部治理结构问题受到重视。对这些重大政策问题的初步回答,为民办高校分类管理的健康发展创造了良好的政策环境,有利于促进广东省民办高校的可持续发展。

(四)政策实施引导和规范了广东民办高校分类管理实践

民办高等教育政策为民办高等教育的发展提供了行动标准,引导和规范着民办高校的办学行为(17)罗腊梅:《民办高等教育政策变迁研究》,西南大学2015年博士学位论文,第108页。。广东省民办教育政策包含若干项涉及民办高等教育的办学政策,对民办高校分类管理作了具体的规定,分别是《广东省实施办法》《特色发展意见》《广东省实施意见》《分类登记实施办法》《监督管理实施办法》。《广东省实施办法》对出资人不要求取得合理回报的民办学校和出资人要求取得合理回报的民办学校,在教育用地政策和税收优惠政策等方面进行了不同的规定,如:第二十九条规定,出资人不要求取得合理回报的民办学校,其建校用地和校舍建设享受与公办学校同等的优惠政策。《特色发展意见》明确提出“实行差别化的扶持政策”,积极鼓励、重点扶持出资举办不要求取得合理回报的民办学校发展,并在土地使用、规划建设、金融信贷、设置审批、奖励评定、资金扶持、项目安排、人才引进和师资建设等方面实行优惠政策。《广东省实施意见》提出对民办学校实行营利性和非营利性分类管理。《监督管理实施办法》更是从学校的设立、学校内部治理、教育教学、教职工和受教育者、财务与资产管理、信息公开、变更与终止、监督与处理等方面,对营利性民办学校的监管进行了规定。值得一提的是,其在第三章“学校内部管理机构与治理”中对学校内部治理作了详细规定,有利于完善民办高校内部治理机制。如:广东省教育厅会对民办高校进行年度检查并公布检查结果,2020年度1所优秀、44所合格、5所基本合格,2021年度2所优秀、40所合格、8所基本合格。年度检查是促进民办高校健康发展的重要手段,能有效推动民办高校完善内部治理结构、提升办学水平。

三、广东省民办高校分类管理政策存在的问题

完整的政策过程包括制定、执行、评估、监控、终结,并要考虑到政策变化。当前,广东省民办高校分类管理政策仍存在一些问题,离有效实现分类管理的目标还有很长的路要走。

(一)政策组织不完备

政策组织本身也意味着一种政策。政策组织包括决策组织、执行组织、评估组织、监控组织等。当政府试图推行一套新的教育政策时,有时要设置相应的教育政策管理和推行机构,这时组织设计就成为一个重要课题。教育政策组织是教育政策活动的组织支援。一个理想的教育政策要想取得良好的效果,教育政策组织的有效性起着重要作用(18)段淑芬、杨红娟、王一涛:《民办高校分类管理政策执行制约因素及其破解路径——基于政策执行综合模型的分析》,《高教探索》2022年第2期,第97-106页。。决策组织管理包括组织的人员结构和管理结构两方面(19)袁振国:《教育政策学》,江苏教育出版社2001年版,第50页。。组织的人员结构包括知识结构、年龄结构、性格结构等(20)蔡保田:《教育组织与行政》,台湾五南图书出版公司1987年版,第178页。。民办高校分类管理政策的制定是一项复杂的工作,需要决策人员掌握多学科和多领域的知识,显然单个政策制定者无法掌控,只能通过决策人员之间的知识互补来实现整体知识的完善。组织的管理结构包括组织程序、管理幅度和层级、组织结构的设置等(21)顾卫东:《管理组织结构理论与实践的新发展》,《经济学动态》1999年第12期,第53-57页。。组织机构的设置与民办高校分类管理政策的制定关系密切。机构设置不合理会造成决策组织的层级与幅度不适宜、各级部门责任不明,不能建立起有效的协调、沟通机制,阻碍分类管理政策的制定和落实。

广东省教育厅未设置专门的民办教育管理机构,其政策法规处承担“民办教育统筹管理、综合协调”的责任。而政策法规处除管理民办教育外还有其他多项职能,包括研究教育改革与发展战略并就重大问题进行政策调研、组织起草有关地方性法规和规章、开展教育系统法制建设和依法行政工作、承办有关行政复议和行政应诉等工作,专职负责民办教育工作的人员极少。如此一来,该处无法很好地统筹管理和综合协调民办教育有关工作,包括民办高校分类管理工作。民办高校分类管理问题复杂、工作量大,对统筹能力要求很高,而政策组织的不完备意味着这项工作无法顺利推进(22)易鹏、伍锦昌:《省级教育行政部门强化民办教育统筹的优势、难点与策略——分类管理改革的视角》,《国家教育行政学院学报》2018年第11期,第35-40页。。

(二)政策目标不明确

政策目标是决策者凭借决策手段所要取得的成果、实现的状态,它是政策的出发点和归宿,制约着公共决策及政策分析的全过程。目标涉及“是什么”“应该是什么”的问题。在多数场合,决策者并不完全了解所要达到的目标或目的,往往以一般的方式(如抽象的语言)来陈述目标(23)陈振明:《公共政策学:政策分析的理论、方法和技术》,中国人民大学出版社2004年版,第115页。。政策目标以特定的价值判断作为先决条件,这种对价值因素的蕴涵使得目标的认定相当困难(24)戴维·L.韦默、艾丹·R.瓦伊宁著,刘伟译校:《公共政策分析:理论与实践》,中国人民大学出版社2013年版,第20页。。通过上文的政策变迁分析可知,广东省民办高校分类管理政策的目标是不明确的,因为目标是抽象的、概括的、多元的。

广东省相关政策早前未提及民办高校分类管理,直到2009年《广东省实施办法》的出台,才改变了这种状况。此时距离《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》的出台已有多年。《广东省实施办法》在第五章“扶持与奖励”中,首次对“出资人不要求取得合理回报的民办学校”与“出资人要求取得合理回报的民办学校”在用地优惠、税收优惠、办学结余等方面作了区别对待。然而,该办法只是重复《民办教育促进法》及其实施条例的规定,缺乏新意和地方针对性。之后的各项政策要么未涉及民办教育分类管理,如《广东省教育发展“十二五”规划》,要么缺乏针对性,如《广东省中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》《特色发展意见》《广东省教育发展“十三五”规划》《广东省实施意见》《广东省教育发展“十四五”规划》。即使是直接针对民办学校分类管理的《分类登记实施办法》《监督管理实施办法》,其政策目标也是笼统的,如:《分类登记实施办法》的政策目标是推进广东省民办学校分类登记、规范管理,《监督管理实施办法》的政策目标是加强营利性民办学校监管和规范营利性民办学校办学行为。

(三)政策工具的选择不尽合理

政策工具是政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制(25)张成福、党秀云:《公共管理学》,中国人民大学出版社2001年版,第62页。。政策工具的选择对于政策能否取得成效非常关键。无论政府对政策工具的选择范围有多大,都必须关注“为什么选择某种政策工具”这个基本问题,因为它涉及政策工具的选择依据问题。政府必须从有效治理的角度来审视和选择政策工具(26)唐贤兴:《政策工具的选择与政府的社会动员能力——对“运动式治理”的一个解释》,《学习与探索》2009年第3期,第59-65页。。Rothwell等(1985)将政策工具分为需求型工具、环境型工具和供给型工具(27)Rothwell R,Zegveld W,Reindusdalization and Technology,Logman Group Limited,1985,p.5.。需求型政策工具是指政府通过采购、服务外包、人才引进等措施,促进民办高等教育市场的健康发展(28)吴薇、刘璐璐:《政策工具视角下我国民办教育政策研究——基于〈国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见〉的分析》,《教育与经济》2018年第3期,第31-37页。。环境型政策工具是指政府通过财务金融、税收制度、法规管制等政策,间接地促进民办高等教育的健康发展(29)黄忠敬:《教育政策工具的分类与选择策略》,《国家教育行政学院学报》2008年第8期,第47-51页。。供给型政策工具是指政府通过对人才、信息、资金等要素的支持,扩大民办高等教育的供给,推动民办高等教育健康发展(30)李津石:《教育政策工具研究的发展趋势与展望》,《国家教育行政学院学报》2013年第5期,第45-49页。。

广东省民办高校分类管理政策工具选择存在三个问题。第一,需求型政策工具相对短缺。以人才引进政策为例,广东省非营利性民办高校的性质是民办非企业单位,而公办高校的性质为事业单位,如此一来,两类高校引进的人才在身份上有很大区别,极大地妨碍了非营利性民办高校的人才引进。第二,环境型政策工具运用居多。环境型政策工具在所有民办高校分类管理政策工具中占比最高,且内部结构处于失衡状态。广东省在税收制度、法规管制、财务金融等方面制定了与民办高校分类管理相关的诸多政策,但以税收和政策居多,财务金融方面的政策偏少。第三,供给型政策工具相对不足。供给型政策工具在所有政策工具中的占比较低,且内部结构呈现非均衡状态。广东省在民办高等教育发展的人才、信息、资金等要素供给方面存在不足,无法有力推动民办高校分类管理。

(四)缺乏规范非营利性民办高校的专门政策

广东省民办高校分类管理政策特别注重对非营利性民办高校的支持。例如,《广东省教育发展“十四五”规划》规定,鼓励捐资举办高水平非营利性民办学校,多渠道加大对非营利性民办学校的扶持力度。《广东省教育发展“十三五”规划》也规定,加大对非营利性民办学校的扶持力度,确保民办学校分类管理改革平稳有序推进。

从现实看,非营利性民办高校体量大、问题复杂,理应受到高度重视。因此,应建立健全非营利性民办学校监督管理机制,防范可能出现的潜在风险,提高扶持政策的正向效应和财政资金的使用效益,确保民办学校分类管理的效率和公平(31)周海涛:《民办教育分类管理政策实施跟踪与评估研究》,经济科学出版社2019年版,第25页。。这方面可借鉴其他省份的做法,出台非营利性民办学校的专门政策。如:重庆市教育委员会等五部门于2018年印发了《重庆市非营利性民办学校监督管理实施细则》,从立法宗旨、学校设立、组织机构、教师队伍、教育教学、财务资产、信息公开、变更与终止、监督与处罚等方面,对非营利性民办学校予以规范。其第七条和第八条规定了举办非营利性民办学校的社会组织与个人应具备的条件,第十条和第十一条规定了申请筹设与申请正式设立非营利性民办学校应当提交的材料,第四十三条第二款规定了非营利性民办学校举办者及相关责任人纳入“黑名单”的五种情形。新疆维吾尔自治区教育厅等五部门于2019颁布了《自治区非营利性民办学校监督管理办法》,从立法宗旨、设立审批登记、变更与终止、学校内部管理、监督管理等方面进行了规定;2021年印发了《自治区非营利性民办高等学校财务监督管理办法》,对非营利性民办高校的财务管理体制、预算管理、收入管理、费用管理、结余管理、资产管理、负债管理、财务会计报告、财务监督、财务清算等方面进行了规定,有利于更好地实现对非营利性民办高校的财务监督管理。

四、广东省民办高校分类管理政策优化策略

经过40多年的发展,广东省民办高校分类管理政策取得了较大成就,但在政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终结等方面仍存在一些问题。针对这些问题,笔者提出以下优化策略。

(一)设置民办教育处

决策机构要能经常地组织社会调查,了解教育各方面的情况,要能掌握全面而准确的信息,及时发现教育政策问题,进行超前预测,以助于制定科学的教育政策(32)孙绵涛:《教育政策学》,中国人民大学出版社2010年版,第88页。。从机构设置来看,广东省教育厅下设机构涉及基础教育、高等教育、职业教育、终身教育、教育信息化、校外教育培训等领域,但没有专门管理民办教育(包括民办高等教育)的机构。由于民办高校分类管理属于长期性和经常性的工作,需要设置常设性的管理机构,以保持民办高等教育政策的连续性。基于此,可在省教育厅设置专门的民办教育管理处室,以贯彻落实民办学校分类管理政策。民办教育管理处室的职责可以包括:承担全省各级各类民办学校统筹管理和综合协调工作;拟订鼓励和规范民办教育发展的政策措施并协调组织实施工作,负责民办高等教育机构和民办高校办学方向、办学行为的监督检查;参与民办高等学历教育院校的设置、调整和招生计划审核等工作;承担民办高校办学管理;承担民办高等教育机构、民办高校招生简章和广告发布的审核备案工作。另外,可由省教育厅牵头,建立省民办教育工作部门联席会议制度,联席会议由省教育厅、省编办、省财政厅、省人社厅、省民政厅、省市场监管局、省国税局、省地税局等部门组成。联席会议办公室设在省教育厅,联席会议设联络员,由各成员单位有关处室负责同志担任。

(二)明确政策目标

第一,要把民办高校分类管理的政策目标用简明的语言定性或定量地加以规定。第二,要明确民办高校分类管理政策目标的价值标准,进行价值分析,以确认某种目标或目的是否值得争取、争取的手段能否被接受以及取得的结果是否良好(33)托马斯·R.戴伊著,谢明译:《理解公共政策》,中国人民大学出版社2009年版,第39页。。广东省民办高校分类管理政策要回答的问题是:为什么,为了什么目的,为谁,许诺什么,有多大风险,应优先考虑什么,等等。无论是针对民办高校分类管理的政策,还是单独针对营利性或非营利性民办高校的政策,都需要在政策文本中明确为什么要制定该政策、主要受益者是谁、相关利益主体会在哪些方面受益、需要承担多大风险。例如,民办高校选择登记为非营利性民办学校,举办者的前期付出(包括经济利益)如何保障?民办高校选择登记为营利性民办学校,差别化扶持政策是否会阻碍学校的后续发展?第三,要规定实现民办高校分类管理目标的时限和步骤,必须在规定的时限内有步骤地实现目标。广东省民办高校分类管理政策可细化为若干个目标,每个政策目标所要达到的水平要尽量量化。第四,要规定实现民办高校分类管理政策目标的人力、物力、财力等物质条件和其他有关的政治、文化等社会条件,确保政策目标的实现(34)谢明:《公共政策导论》,中国人民大学出版社2020年版,第142页。。《分类登记实施办法》第二十九条规定:“本办法自2018年12月30日起实施,有效期五年。”这意味着广东省现有民办高校选择登记为营利性或非营利性民办学校的截止时间为2023年底,但相关的政策文本都没有明确规定完成分类管理所需的物质条件和社会条件,导致大多数民办高校出于趋利避害的本能,选择登记为非营利性民办学校。

(三)加强科际整合

科际整合是指在教育政策制定过程中,加强各学科人才的协同合作和共同参与。由于教育问题与教育政策涉及社会系统的方方面面,制定教育政策仅依靠一两位高层政策制定者或个别人物的智慧是不现实的。民办高校分类管理政策的制定涉及教育学、政治学、经济学、法学、管理学等学科,仅依靠单个学科的专家学者是无法有效制定政策的。为了有效地制定教育政策,需要群策群力,尽可能地把不同经验和不同知识结构的专家调动起来,使他们发挥自己的学科和其他特长,保证教育政策的科学性、民主性(35)顾建光:《公共政策分析学》,上海人民出版社2004年版,第155页。。以《广东省教育发展“十四五”规划》为例,其第五章“深化民办教育管理改革”提出“积极稳妥推进民办教育分类管理改革”,并从健全民办学校分类管理制度体系、加大民办学校分类发展支持力度和完善民办学校分类监督管理机制等方面进行了规定。《广东省教育发展“十四五”规划》规定的“加强民办教育地方立法及配套制度建设和政策引导”,至少需要教育学、法学、公共政策学等学科专家的参与。教育学专家需要熟悉广东省民办教育实践,掌握该省民办高校发展的规律,了解相关利益者的诉求;法学专家要掌握地方立法的相关知识,通盘考虑地方立法对民办高校可能带来的影响;政策学专家要掌握政策制定、政策执行、政策评价和政策监控等方面的理论,并熟悉广东省相关政策。同时,各领域专家还需要互相配合、通力合作,才能够制定出科学合理的民办教育地方性法规和政策。

(四)优化政策工具

第一,优化民办高校分类管理政策工具之间的组合配置。不同的民办高校分类管理政策工具没有绝对的优劣之分,并且不同的政策工具相互之间也没有排斥性(36)褚宏启:《教育政策学》,北京师范大学出版社2011年版,第81页。。基于政策工具的这种特征,政府在选择政策工具时应当高度重视政策工具的科学组合,尽力实现政策工具实施效果的最大化,以期达到解决民办高校分类管理问题、促进民办高等教育健康发展的政策目标。第二,提高政策工具与民办高校分类管理的契合性。政策工具只是实现民办高校分类管理的手段,重点是要提高政策工具与广东省民办高校分类管理的契合性。如,两类民办高校的登记时间节点要根据不同省份的具体情况,作出不同的政策安排。又如,营利性与非营利性民办高校的登记申请能否多次变动?现有民办高校选择登记为非营利性民办学校后,举办者能否再次申请选择登记为营利性民办学校?当举办者选择登记为营利性民办学校后,能否再次申请登记为非营利性民办学校?这些问题的回答,都需要提高政策工具与民办高校分类管理的契合性。第三,政策工具使用要兼顾民办高校分类管理的短期效益和长期目标。虽然分类管理是为了解决当下民办高校发展中的迫切问题,但也需要考虑到教育发展的长期性。教育发展要以人才培养为中心,民办高校分类管理政策应聚焦于人才培养这个中心任务。因此,营利性和非营利性民办高校的制度设计都要从人才培养的角度出发,考虑相关制度设计是否有利于将学生培养成德智体美劳全面发展的社会主义事业的建设者和接班人。总之,民办高校分类管理政策要科学选择政策工具并做好相关的政策规划。

五、结 语

省级民办高校分类管理政策的制定是一项系统性工程,涉及的问题错综复杂,需要考虑的因素众多。广东省民办高校分类管理政策经历了40多年的发展,积极回应了民办高校发展中的若干重要问题,规范和引导了民办高等教育的发展,并为今后政策的继续完善奠定了坚实的基础。与此同时,广东省民办高校分类管理政策还存在一些问题,需要妥善解决,以更好地促进民办高等教育健康发展。本文主要对广东省民办高校分类管理政策的发展历程作了梳理,尚未涉及分类管理政策实施的具体情况。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视调查研究工作。习近平总书记强调指出:“调查研究是谋事之基、成事之道,没有调查就没有发言权,没有调查就没有决策权;正确的决策离不开调查研究,正确的贯彻落实同样也离不开调查研究;调查研究是获得真知灼见的源头活水,是做好工作的基本功;要在全党大兴调查研究之风。”(37)《中共中央办公厅印发〈关于在全党大兴调查研究的工作方案〉》,2023-03-19,http://www.gov.cn/zhengce/2023-03/19/content_5747463.htm。今后要加强对民办高校分类管理政策执行情况的调查研究,了解政策制定者、执行者、评价者等主体的想法,深入分析分类管理政策实施过程中存在的问题,并提出切实可行的解决对策。