以系统性思维化解农村矛盾纠纷探析

赵梦阳

（中共北京市延庆区委党校）

2020年，中央全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》提出，走出一条符合中国国情、体现新时代特征的中国特色社会主义法治乡村之路，为全面依法治国奠定坚实基础。党的二十大报告指出，要完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。直面农村矛盾纠纷，研究矛盾、解决矛盾，一方面站位要高，坚持依法行政，自上而下减少矛盾源；另一方面要系统治理，多管齐下，完善多元矛盾化解机制，实现乡村自治、法治、德治“三治”融合。

一、农村矛盾纠纷的类型与化解方向

（一）农村矛盾纠纷的类型

按照矛盾内容来看，当前常见的农村矛盾纠纷包括：一是征地拆迁过程中产生的经济利益矛盾。例如，没有按照国家规定的法律法规执行，随意占用农民的土地；土地补偿款发放不到位，没有按照国家规定的补偿标准执行；拆迁农民住房安置、失地农民再就业等问题；拆迁土地涉及的流转、承包、继承等问题引起的矛盾。二是乡村治理方面的矛盾，尤其是村民自治方面的矛盾。具体包括村干部不按照程序或者伪造程序文件随意决策、村务不公开或公开不到位、村干部利用集体土地流转等机会寻租贪腐等。三是宗族抱团与其他村民产生矛盾。一些农村是以不同的姓氏家族组成的，村民存在浓厚的家族意识，当宗族利益与其他村民的利益出现分歧时，容易产生矛盾纠纷。四是邻里之间的矛盾，主要涉及宅基地纠纷、耕地纠纷、相邻权等问题。五是村民的美好生活需要与公共服务供给不足之间的矛盾。如在教育、文化、医疗等方面，村民享受到的公共服务与市民相比相对不足，有的村民产生了不平衡心理。同时，随着村民民主、公平意识的觉醒，对村委会的民主管理要求也会相应地提高。

（二）农村矛盾纠纷的变化趋势

一是矛盾纠纷主体外向化。由传统型的熟人之间、村庄内部成员之间的矛盾纠纷为主，逐步转化为现代型的村民与外部公民或法人的矛盾纠纷、村民与基层政权之间的矛盾纠纷为主。 二是矛盾纠纷类型扩大化。由传统型的婚姻纠纷、家庭纠纷、邻里纠纷为主的简单民事纠纷，逐步转化为现代型的经济纠纷、干群关系纠纷、宅基地纠纷、农地征收纠纷为主，而且群体性矛盾纠纷有所上升，甚至出现了民事纠纷、行政纠纷、轻微刑事纠纷相互结合的复杂情况。 三是矛盾纠纷动因利益化。由传统型的出于“咽不下这口气”“讨个说法”的动因，逐步转化为现代型的经济利益纠纷，纠纷动因的利益化趋势越来越明显。四是矛盾纠纷因果复杂化。现代型的农村矛盾纠纷很多不再是“一个原因对应一个结果”的关系，而是“一个原因多种结果”“多个原因一个结果”“多个原因多个结果”等复杂的关系。矛盾纠纷的后果也不仅仅涉及一两个人的利益，而是演变为关系着一些群体的利益。五是矛盾纠纷处理多元化。随着经济社会发展，农民的心态有了巨大变化，维权意识越来越强，“多一事不如少一事”“厌讼”“隐忍”等特征越来越淡化。出于自身利益的维护，农民会采取多种办法维权，甚至出现群体上访等较极端手段。

（三）农村矛盾纠纷的化解方向

从矛盾纠纷化解方式上看，武力压服方式、权力压制方式、道德伦理方式、法律规则方式在历史的不同阶段都曾扮演重要角色。随着法治社会建设进程的日益加快，以诉讼为主的方式越来越受到村民的重视。具体来说，村民在遇到矛盾纠纷时，选择的解决方式一般有双方和解、民间调解、人民调解、行政调解、司法调解、仲裁和诉讼、诉诸暴力、网上曝光、信访等。大部分较小的矛盾纠纷主要通过双方和解、民间调解、人民调解等解决，确实无法解决的，一般会选择向法院提起诉讼。主动选择行政调解和司法调解的村民较少，而极少数村民会选择诉诸暴力、网上曝光、上访等较极端手段。

二、当前部分农村以系统性思维化解矛盾纠纷存在的问题

（一）以压制矛盾代替解决矛盾仍有发生

这种方式一般表现为用震慑方式使作为矛盾主体的一方偃旗息鼓。随着农村基层政权的净化、扫黑除恶专项工作的开展，目前这些情况已经比较少见，但并未完全根除，其原因是多方面的，既有法治政府建设、依法行政不到位等方面的原因，也有政策执行不能适应社会发展新变化的因素。一些基层政府无力解决少数历史遗留问题时，会希望村级组织能够适当强势压制，充当“隔离墙”“降压药”，暂时性地解决问题。另外，城镇化的发展使得农村社会发生了巨大的变化，劳动力人口流出普遍，“三留守”等成为当前农村较为突出的问题，儿童、老人、妇女、残疾人等弱势群体在农村占比较大，“发声”能力不足，他们的矛盾纠纷往往得不到重视，在一定程度上导致了以压制矛盾代替解决矛盾的发生。

（二）多元调解制度作用发挥不足

多元调解制度一般由人民调解、行政调解和司法调解构成。虽然相关制度体系已经比较完善，但在实际运行过程中还存在着一些问题。一是相关单位重视不够。虽然很多地区成立了三级调解委员会，村级调解室也都进行了基础性建设，但在一些农村地区存在名不副实现象，人民调解组织权威性发挥不足。二是调解制度宣传不够。部分地区农民在发生矛盾纠纷后，当事人不知道找谁调解，不知道调解失败后怎么办。三是调解人员素质良莠不齐。除公安、法院的调解人员外，基层调解人员大多是兼职，法律知识不够完备，学历偏低，政策理解能力水平较低。四是经费保障不足。部分地区公检法司等相关单位对农村矛盾纠纷化解的经费保障不足，制约了农村矛盾纠纷化解工作的正常开展，农村各级人民调解委员会经费不足削弱了基层调解人员的工作积极性。五是农村矛盾纠纷化解考核制度不够完善。部分单位没有建立农村矛盾纠纷化解专项考核机制，没有充分发挥多元调解制度的作用。六是调解过程忽略法治思想。一些农村的矛盾纠纷化解工作采用了民间传统、乡规民约等非法律性规范规则来开展，调解规则具有一定的不确定性，少数调解人员用哄、骗、吓等手段促使对方和解，导致纠纷主体在调解程序中参与性不足，调解结果的公正性没有得到保障。七是农村矛盾纠纷化解组织协同性不足。目前，部分农村矛盾纠纷化解是依靠司法行政单位、人民调解委员会以及基层政府分线作战，没有形成合力，制度衔接不足。

（三）诉讼手段解决农村矛盾纠纷仍待完善

虽然诉讼手段在农村矛盾纠纷化解中起到重要的作用，但在部分地区仍存在一些不容忽视的问题。从制度上看，一是基层的司法资源不足，城乡分配不均衡，法律服务体系不够完善；二是与其他解决方式相比，诉讼成本相对高昂、程序较为复杂、执行过程较长等因素使得农民有所顾虑；三是司法工作人员素质良莠不齐，不能在每个案件中都体现出公平正义。从内容上看，诉讼手段在农村矛盾纠纷化解中有时显得力不从心。一是目前我国法律体系仍不够成熟完善，当新型矛盾纠纷大量涌现，且呈现出复杂化的特征，一些矛盾纠纷没有相对应的法律规定和判例，使得法官也无所适从；二是法院处理的农村矛盾纠纷中，大量都是土地纠纷，由于农村土地的特殊性和历史原因，法院能够真正解决的只占一部分，例如，农村小产权房本身就是非法的，涉及小产权房的一房多卖、以小产权房抵押进行民间借贷、小产权房的继承等问题法院处理起来难度较大。

（四）信访制度并非是矛盾纠纷化解的“最后防线”

信访制度是一种由历史原因形成的制度，用信访来解决部分矛盾纠纷是一种非常态的方式。当农民用了很多方式在当地仍无法得到满意结果时，往往希望通过上访、“告御状”等方式实现问题的彻底解决。这需加强引导与甄别。一方面，有些问题并无万全解决之道，历史原因、证据缺乏、损害他人或公共利益，都可能成为当前问题解决的阻却事由；另一方面，信访如果成为难题解决的“灵丹妙药”，等于直接绕过了常规的法治体系和多元调解体系。从成本上说，信访耗时较长，上访者投入的人财物成本巨大，故而信访不应成为一种常态化的问题解决之道。另外，少数农民有意避开多元调解方式和诉讼程序，直接采用信访方式，试图通过上访来获取特殊权益，更需杜绝。

（五）依法行政落实有待提升

从近年来出现的小产权房纠纷、违章建设、违规拆迁等现象可以看出，部分基层政府落实监管责任仍有纰漏，不作为、乱作为现象仍有发生。对基层政府不满的农民，在发生矛盾纠纷时自然也不愿接受政府的调解，成为潜在的不稳定因素，甚至造成信访事件。在“稳定压倒一切”的政策导向下，一些基层领导干部法治思维缺失，为完成维稳任务，没有遵从法治理念、法律精神、法律规定来行使权力、作出决策，依法行政水平仍需提升。另外，由于行政执法具有很强的专业性，因此学习不够也是依法行政落地不实的重要因素。

（六）基层治理水平参差不齐

一般来说，治理体系比较完善、村民广泛参与村务管理的农村，矛盾纠纷比较少；反之，则矛盾纠纷比较多。少数村干部能力水平一般，没有得到村民的充分认可，调解矛盾纠纷的能力不足、经验匮乏，调解结果不能真正让矛盾主体满意；还有一些村干部存在以权谋私心理，喜欢“一言堂”，导致农村矛盾纠纷产生。随着乡村振兴战略的提出，农村善治之路开启，乡村治理在党组织建设、自治法治德治融合推进等方面取得了很大进步，但受制于历史原因和现实基础，乡村治理进度不一，治理水平呈现出参差不齐的情况，这种差异性有时也会引起村民对比，造成心理失衡，成为矛盾纠纷的一个次级来源。

三、以系统性思维化解农村矛盾纠纷的对策建议

（一）严格依法行政，加强普法宣传教育

一是依法行政，建设法治政府。积极推进法治政府建设，不断推进政府职能转变，切实加强组织领导，健全各项规章制度，依法有效化解纠纷，使依法行政成为政府决策的先决条件。强化执法保障，将更多优秀的执法人员安排到基层一线，不断加强执法人员的思想政治教育和法治能力教育。加强领导干部作风建设，要求领导干部严格按照法律规定办事，在行使权力的过程中始终做到有理、有据、有节，为广大人民群众办实事，切实满足法治乡村建设需求，保障社会健康有序发展。

二是加强普法宣传教育，提高农村居民的法治意识。选择一些与村民生产生活息息相关的法律知识，重点向村民宣传关于多元调解、依法诉讼、村民自治、预防诈骗等方面的法律知识，增强普法教育工作的针对性，加强对村民依法维权意识的培养，让村民更好地树立遵纪守法的意识。加强对村干部的法治教育，提高村“两委”班子成员的政治素养和法治能力，使其在调解矛盾纠纷中更好地发挥作用。

三是加强危机管理，完善应急处置机制。创新危机管理方式，加强危机预防体系建设。依托城市服务管理指挥平台，建立矛盾纠纷排查调处联动机制，做到统一受理、限时办理、督查反馈，提供“一站式”矛盾纠纷化解服务。发生群体性冲突时，要能够及时了解情况，积极应对，社会面防控与舆论引导同步进行，妥善化解矛盾纠纷，最大化减少负面影响。

（二）完善矛盾纠纷多元化解机制

一是建立矛盾纠纷排查机制，及时发现问题。对农村矛盾纠纷进行有效的排查预警，及时发现各类矛盾纠纷和不稳定因素等易引发群体性、突发性事件的隐患，并及时介入进行化解。坚持集中排查与经常性排查相结合，定期汇总各村矛盾纠纷情况和不稳定因素，召开矛盾纠纷排查形势研判会，分析矛盾原因及危害程度，商讨解决方案。明确排查重点，全面了解涉事人员的情况，有效落实纠纷化解责任。

二是做好接诉即办工作，畅通诉求表达渠道。接诉即办是指建立群众诉求快速响应机制，乡镇、街道、社区等应当对群众服务热线、媒体、互联网及第三方评估机构等反映的群众合理合法诉求及时受理，属于职责范围内的，接诉即办；对于跨地区、跨部门的事项，负责统筹调度市、区人民政府职能部门及公共服务企业办理。完善诉求表达机制，防止矛盾纠纷升级为暴力事件。畅通政府与村民之间沟通联系的渠道，加强情感交流，促进矛盾纠纷的化解。相关部门应集中商讨、共同研究、主动作为，解决好疑难问题和历史遗留问题，下大力气解决涉及农村土地纠纷等疑难杂症，增强村民的幸福感与获得感。

三是完善多元调解机制，及时化解矛盾纠纷。首先，加大投入力度，完善激励机制。加大多元调解工作人、财、物的投入，积极推行“以案定补”与“以职定补”，多方筹集资金，确保各项经费落到实处，改变一些调解组织只挂牌不运转的“空壳”现象。其次，加强制度建设，完善衔接机制。司法、法院、检察院、信访等部门规范各项对接程序，加强调解前、调解中、调解后三个阶段的衔接工作。最后，加强队伍建设，完善培训机制。坚持专业化、知识化、年轻化的原则，聘用专职调解员，吸纳法律工作者为兼职调解员参与调解，优化调解队伍结构；制订调解员培训计划，切实提高调解队伍的整体素质。

四是建立诉访分离机制。转变部分农民“信访不信法”思想，探索建立诉访分离机制，解决信访渠道入口过宽的问题，将涉法涉诉案件纳入法治轨道。进一步运用法治思维和法治方式来推进信访工作，依法分类处理信访诉求。

（三）加强乡村治理，发展壮大村集体经济

一是选优配强村“两委”班子，加强基层组织建设。在保证合法选举的前提下，提升村“两委”班子成员依法治村能力。引导村“两委”班子成员将农村矛盾纠纷化解作为重要工作来抓，并纳入村干部的政绩考核。利用网格化管理，将农村矛盾纠纷化解任务落实到人。积极吸纳优秀党员和热心群众加入村委会工作中，提升村级组织工作效能。

二是规范村务管理，保证村务公开透明。提高乡村治理能力，将“能人治村”模式逐步变革成制度管人、流程办事，建立一套完善的工作程序，将有争议的村务情况及时公示出来，保障村民的知情权，开诚布公地解决矛盾纠纷。

三是提升村民参与治理的积极性。农民参与到与自身利益相关的村务管理工作中，既能保障自身权益，监督基层组织工作，又能对村务管理工作有更多的了解，减少猜疑与防备，从而在很大程度上减少干群误会和矛盾纠纷。

四是开展新时代文明实践活动。首先，大力发展农村文化，建设农村文化室、文化屋、文化大礼堂等。其次，倡导村民学习科学文化知识，提高文化素质，形成尊老爱幼、和睦相处的良好风气。最后，有效发挥村规民约、家风家训在家庭建设、乡村治理等方面的作用，让村规民约不但“写到墙上”，还能走进村民心里。

五是发展壮大村集体经济，提高农民收入。调整农业产业结构，提高农业现代化水平，增加农产品的附加值；利用农村经济合作社壮大村集体经济，提高农民的收入；加强农民技能培训，拓宽农民就业渠道，“忙起来”“富起来”后，农村矛盾纠纷自然就会减少。

四、结语

如果将农村矛盾纠纷的解决出路仅仅限定在农村范围内，那么一些问题将无解；只有坚持依法治国，建设法治政府、建设民主法治示范村，推进乡村治理能力和水平现代化，坚持综合治理、系统治理，才能从根源上减少农村矛盾纠纷的发生。在此基础上，充分发挥多元调解机制的作用，必将促进乡风文明、农民安居乐业。