“非粮化”管控下耕地利用优先序与调整分区研究

李程秀,王秀丽*,赵晓明

(1.河南农业大学资源与环境学院,河南郑州 450002;2.河南省土地整治与生态重建工程技术研究中心,河南郑州 450002;3.栾川县自然资源局,河南栾川 471500)

耕地是农业生产的基础,严格的耕地保护制度和相关政策法规的实施实现了我国粮食产量“十七连丰”,有力保障了国家的粮食安全。然而,随着经济的快速发展,城乡收入差距逐渐增大,农民从事粮食生产收益过低对多样化农产品需求的不断增加,我国耕地保护又面临一个新的问题与挑战,称为耕地“非粮化”现象。耕地的“非粮化”行为是指一般情况下耕地不再种植粮食作物,而是进行一些蔬菜瓜果、药材花卉等经济作物的生产乃至种植绿化林草或者发展畜牧水产养殖等行为,其根本动因在于经济利益,事实上无论是农民放弃粮食种植还是工商资本下乡逐利都严重威胁我国的粮食安全。然而,随着居民生活消费结构和水平的提升,各地区资源禀赋条件不尽相同,对待现阶段“非粮化”现象不能搞“一刀切”,即全面禁止耕地“非粮化”耕种,要正确认识到耕地“非粮化”产生的必然性,辩证看待耕地“非粮化”问题。因此,2021年中央一号文件指出要明确耕地利用优先序,对耕地实行特殊保护和用途管制,在保障粮食安全的基础上适度进行“非粮化”生产,防止过度“非粮化”,特别是“非食物化”,确保在一定技术水平条件下耕地能够短时间内恢复“良田粮用”,保障我国粮食安全。

关于耕地“非粮化”的研究,国内主要集中在成因[1]、影响[2]、对策[3-4]等方面。在“非粮化”成因上,孔祥斌[1]分析了“非粮化”问题产生的原因,指出种粮效益低是导致“非粮化”的根本原因,并提出了相关对策;李超等[5]研究了“非粮化”利用对耕地质量的影响,分析了不同“非粮化”利用类型对耕地质量的不同影响;杨朝磊等[6]指出耕地过度“非粮化”对土壤环境、水生态环境、大气环境等都会产生严重影响。在研究区域上,宋卫庆等[7]、白玉祥等[8]、薛选登等[9]分析了山东、河北、河南粮食大省耕地“非粮化”的成因及现状,并提出了对策。在研究方法上,蔡瑞林等[10]通过成本收益法分析“非粮化”的成因和破解关键;闫建伟[11]通过格兰杰检验和斯皮尔曼系数分析了“非粮化”与经济增长之间的关系,指出“非粮化”与经济增长之间是单向的正向显著关系;张华泉等[12]通过三方动态博弈模型研究“非粮化”的产生与抑制。现有研究多集中于省域层面上的“非粮化”成因与影响,较少涉及具体市域尤其是粮食主产区非粮化管控下耕地地块利用的优先序研究。因此,该研究以安阳市为例,构建耕地利用优先序评价指标体系,确定耕地利用优先级,同时叠加基本农田保护区范围,针对不同区域内的耕地制定不同的利用方案,对于耕地“非粮化”利用行为进行适当的引导,合理安排耕地粮食生产和“非粮化”生产,保障粮食安全,促进耕地资源的合理化与差别化利用。

1 研究区概况与数据来源

1.1 研究区概况安阳市位于河南省最北部(图1),地理坐标为35°41′～36°21′N,113°38′～114°59′E,属大陆性季风气候,地势西高东低,呈阶梯状,西部为太行山中、东部为平原,地势平坦,土壤肥沃,并且南水北调中线主干渠从市域穿过,建有各类水库119座,总容量4.77亿m3,“万亩”以上大中型灌区10处,为安阳市生产生活提供了重要的水资源保障。全市辖9个县(区、市),89个乡镇,46个街道办事处。截至2019年,安阳市共有耕地408 373.62 hm2,占土地总面积的55.09%,其中粮食作物播种面积占总耕地面积的76.12%,经济作物播种面积占总耕地面积的6.13%,蔬菜、瓜果种植面积占总耕地面积的17.75%。

图1 安阳市空间位置分布

1.2 数据来源

(1)统计类数据。耕地面积、从事农业劳动人员数量、农村人均收入等数据来源于《安阳市统计年鉴》(2019年),投入产出比来源于实际调查。

(2)空间数据。土地利用数据来源于安阳市2019年土地利用变更数据库,土壤有机质含量、有效土层厚度、灌溉保证率、地形坡度数据来源于耕地质量等级调查数据库,地下水开采数据来源于河南省水利部门。

2 研究思路与研究方法

2.1 研究思路耕地“非粮化”利用的动因在于经济效益,若一味追求经济效益,势必威胁到粮食安全与国家的社会稳定,因此必须在优先保障粮食生产的前提下再进行耕地“非粮化”利用。在耕地资源紧缺地区,要优先保障粮食生产,现有耕地必须全部进行粮食生产以维护我国粮食安全战略。对于耕地资源富裕且耕地综合质量较差地区,耕地指标充足,但由于自然、经济、社会等多方面因素的限制,耕地进行粮食生产效益不高,与其撂荒、闲置耕地,不如合理引导农民进行适度进行“非粮化”生产,既促进耕地资源的有效利用,又增加农民的经济效益。基于此,该研究从耕地资源状况、综合质量入手,以耕地地块为评价单元,综合考虑自然、经济、社会、生态因素,进行耕地利用优先序评价,根据评价结果进行耕地利用优先级分区,分析各区域的特点;在此基础上,叠加现有基本农田保护区范围,进行耕地利用调整分区,依据基本农田数量不减少、质量不下降、产量不降低的原则对各区域内耕地利用方式进行适当调整,在保障粮食生产的前提下最大限度地提高农民的经济效益。

2.2 研究方法

2.2.1耕地利用优先序评价指标体系构建。从自然、经济、社会、生态4个方面选取12个指标[13-19]构建耕地利用优先序评价指标体系,采用层次分析法确定各个指标的权重(表1)。

表1 安阳市耕地利用优先序评价指标及权重

土壤有机质含量、有效土层厚度、灌溉保证率、地形坡度代表自然因素。地块自然因素越好,越适合进行粮食生产,要禁止“非粮化”行为。其中土壤有机质含量是判断地块土壤肥力的重要指标,土壤有机质含量越高,土壤越肥沃;有效土层厚度代表作物生存空间,土层越厚,土壤的保水保肥效果越好;灌溉保证率表示田间供水保证能力;地形坡度是耕地地块的平坦程度,是农用地质量评价的重要指标。

投入产出比、距居民点距离、田间道路通达度代表经济因素。投入产出比反映该地区的经济效益状况,值越大代表相同的投入产出越少,则该地块进行粮食生产效益不高,可以适当进行一些“非粮化”生产行为;距居民点的距离反映耕作的便利程度,值越小代表距离越近,该地块位置条件越好,应优先进行粮食生产;田间道路通达度反映机械化作业的可达性,田间道路越丰富代表越方便进行机械化生产,同样应优先进行粮食生产。

地均收入差、劳动力配置比、耕地保护压力代表社会因素。地均收入差反映城乡居民收入差距,值越大代表耕地面临“非粮化”的风险趋势越大,条件允许的话可以适当引导耕地进行有限的“非粮化”生产。耕地保护压力为规划耕地保有量与实际耕地面积的比值,比值>1,表示实际耕地面积小于规划耕地保有量,现有耕地必须全部进行粮食生产;比值<1,代表实际耕地面积大于规划耕地保有量,可以进行适当“非粮化”生产,比值越小,代表耕地保护压力越小。

地下水利用情况、距工厂距离代表生态因素。地下水利用状况反映该地区的水资源状况,当耕地地块处于浅层地下水超采区时则不宜再进行大面积的粮食种植;距工厂距离反映地块受污染的风险程度,距离越近,受污染的风险越大,可以适当进行一些“非粮化”生产,如确定耕地土壤重金属超标可以短时间内及时进行一些超富集植物的种植。

2.2.2耕地利用优先序评价指标处理。

(1)距居民点的距离。耕地地块距居民点的距离,通过ArcGIS中的Near分析工具获取,距离居民点越近,农业耕作越便利。

(2)田间道路通达度。耕地内部道路复杂程度,道路通达度越高,交通越便利。计算公式为:

K=n/N

(1)

式中:K为田间道路通达度;n为村域范围内可通机耕道的田块数;N为村域范围内的田块总数。

(3)距工厂的距离。耕地地块距离工矿企业的距离,通过ArcGIS中的Near分析工具获取。

2.2.3耕地利用优先序评价指标分级及赋值。通过借鉴相关学者的学术研究及分级结果[13, 20-21],结合安阳市实际情况,采用分级赋值法对耕地利用优先序评价指标进行赋值,分值20～100,分值越高代表该区域耕地进行粮食生产的优先级越高,越不能进行“非粮化”生产(表2)。

表2 安阳市耕地利用优先序评价指标分级

2.2.4耕地利用优先序评价计算。采用加权综合评价法计算各评价单元的总分值。计算方法为:

(2)

式中:Q为评价单元总分值;Qi、Wi为第i个指标的分值、权重;n为评价单元数量。

3 结果与分析

3.1 耕地利用优先序评价结果与分析依据评价单元总分值,采用断点法将耕地利用优先等级划分成3个等级,即一级粮作区(0,51.16],二级粮作区(51.16,59.24],三级粮作区(59.24,100],各分区空间分布如图2所示。

图2 安阳市耕地利用优先序等级空间分布

3.1.1一级粮作区。面积91 789.03 hm2,占总耕地面积的22.48%。从空间分布来看,一级粮作区主要集中在安阳县西部、滑县南部和东部、汤阴县南部、北关区等区域。该地区土壤有机质含量高,地下水资源丰富,农田基础设施完善,能够有效保证田间灌溉。田间道路通达度较高,交通便利,并且劳动力资源丰富,农业生产条件优越。因此该区域非常适合进行粮食种植,要优先、重点用于粮食生产,特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积,同时要加大监管力度,杜绝耕地“非粮化”的行为与趋势,确保良田粮用。

3.1.2二级粮作区。面积216 329.50 hm2,占总耕地面积的52.97%。从空间分布来看,二级粮作区主要分布在林州市中部、滑县中部和安阳县、汤阴县、内黄县区域。该地区耕地有机质含量一般,耕地保护压力相对较小,可适度灵活调整种植结构,至少生产一季粮食,对于一些自然条件不佳、粮食产量过低的地块可以适度种植一些经济作物,在保证粮食安全的前提下增加农民的经济效益。

3.1.3三级粮作区。面积100 255.10 hm2,占总耕地面积的24.55%。从空间分布来看,非粮农作区主要分布在内黄县中部、林州市中北部、殷都区等区域。该地区土壤有机质含量不高、处于地下水开采超采区,灌溉不能得到有效保证,并且林州市由于地形原因导致粮作等级不高,可主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产,种植非粮作物的要在一季后能够恢复粮食生产,实行严格的用途管制,禁止挖塘养鱼、非法取土、地表硬化等破坏耕作层的行为,保证耕地质量,提高农民收入。

3.2 耕地利用调整分区叠加组合耕地利用优先等级结果和基本农田保护区范围,将安阳市耕地利用调整分区分为重点保护区、补划潜力区、质量提升区、可调整区4种类型(表3、图3)。

表3 耕地利用调整分区

图3 安阳市耕地利用改善分区空间分布

3.2.1重点保护区。面积86 609.00 hm2,占耕地总面积的21.21%。该区域内耕地质量较高,土壤肥沃,属于一级粮作区,且在基本农田保护区范围内,应当作为粮食生产核心区域,严格保护该区域耕地,建立重点耕地保护区,完善耕地资源监管体系,坚决制止耕地用途转变,全面保证“良田粮用”,防止耕地“非粮化”倾向。对于已经开展“非粮化”生产的地块要严令限期恢复,同时对于种植粮食作物的农户进行一定补贴,对于种粮大户进行生态耕种的技术指导和政策扶持,提升耕地的生态价值,增加农民收入,提高农户种植积极性,稳固国家粮食安全战略。

3.2.2补划潜力区。面积23 286.34 hm2,占耕地总面积的5.70%。该区域内水土资源丰富,交通便利,离城镇、农村居民点较近,粮食生产优先级较高,包括一级粮作区和二级粮作区,结合基本农田保护区范围来看该区域不在基本农田保护区范围内,因此该区域应当作为基本农田补划潜力区,加大保护和监管力度,增强风险应变能力,在进行新一轮国土空间规划时适当将该区域内耕地调入基本农田保护区范围,提高基本农田保护区内耕地质量,保障粮食产量,减轻粮食安全压力。

3.2.3质量提升区。面积198 223.20 hm2,占耕地总面积的48.54%。该区域内耕地质量一般,粮食生产力不高,但目前在基本农田保护区范围,可以通过规划建设高标准农田,完善农田水利设施,实施土地综合整治,以工程措施为核心手段提升耕地质量,增加基本农田保护区内优质、高等耕地比重,促进基本农田整体质量的提升,增加粮食供给,保障粮食安全。

3.2.4可调整区。面积100 255.10 hm2,占耕地总面积的24.55%。该区域耕地质量不高,属于三级粮作区,对于基本农田保护区范围内的耕地,可灵活进行耕地利用结构转变,在粮食产量不足时用于进行粮食种植,增加粮食产量;粮食产量充裕时可以适当发展蔬菜等农产品种植,但是要严格限制地类用途,严格遵守《基本农田保护条例》,禁止建设蔬菜大棚、温室、看护房等建筑物,切实保护基本农田;对于基本农田保护区范围外的耕地,在优先满足粮食和食用农产品生产基础上,可以适度用于非食用农产品生产,对市场明显过剩的非食用农产品,要加以引导,防止无序发展,同时要进行严格管控,加大监察力度,严禁地表硬化和违规搭建建筑物,保护耕地表层土壤结构不被破坏,确保在一季后能够恢复粮食生产,保障粮食安全。

4 结论与讨论

(1)从自然、经济、社会和生态4方面构建耕地利用优先序评价指标体系,结果表明:安阳市耕地利用优先等级以一级粮作区、二级粮作区为主,三级粮作区主要集中分布在林州市、殷都区、内黄县区域。对于一级粮作区要注重耕地保护,实行严格的用途管制,保障粮食生产;对于二级粮作区要保证至少生产一季粮食,一些条件不佳的耕地可以进行适当的“非粮化”生产;对于三级粮作区可以进行适度“非粮化”生产,但是禁止一切破坏地表耕作层的行为,保证一季后能够恢复粮食生产。

(2)结合基本农田保护区范围,划分出重点保护区、补划潜力区、质量提升区、可调整区4个分区,对于重点保护区应当严格进行耕地保护,保证粮食产量;对于补划潜力区应当在新一轮国土空间规划下进行耕地的调入,保证基本农田数量不减少,质量不下降;对于质量提升区,应当采取工程技术措施提高耕地质量,增加基本农田范围内优质耕地比重;对于可调整区,可在粮食安全保证的前提下,适度进行“非粮化”生产,增加农民经济效益。

耕地的“非粮化”生产行为不利于我国粮食安全战略的实施,但是针对耕地“非粮化”并不能搞一刀切。耕地“非粮化”行为是一把双刃剑,适当的引导与合理的利用反而可以促进耕地的保护和增加地区农民收入,对于乡村劳动力过剩、城乡收入差距大、种粮效益低的地区,农民不得不为了更高的收益进行耕地“非粮化”生产或者撂荒耕地进城务工,因此堵不如疏,疏不如引,地方政府可确定适合“非粮化”生产的区域与面积,制定严格的用途管制措施,对于种植粮食作物的农户给予补贴和奖励,对于种植非粮食作物的农户给予指导,避免滥用化肥农药对耕地生态环境的污染,在增加农户收入的同时方便管理,确保如有需要可以第一时间投入粮食生产,使有限的耕地利用最优化,在保障粮食安全的情况下使农民种地收益最大化。

合理调整耕地利用分区,针对不同分区制定不同利用方案,不仅能方便有效地对耕地“非粮化”生产行为进行管理,还能保证粮食播种面积不下降,种粮土壤质量有提升,促进良田粮用,在保障粮食生产的前提下尽可能增加农民经济效益。该研究以安阳市为例,基于“非粮化”视角对耕地利用优先序进行评价,并结合基本农田保护区范围划分不同耕地利用调整区,对于基本农田保护区范围外耕地粮作次序不高的耕地建议进行适当“非粮化”生产,但是具体进行“非粮化”的耕地数量阈值并未做出精确计算,未来可以结合城市发展、人口增长、粮食产量等因素,进一步计算粮食安全战略下进行“非粮化”生产的耕地阈值,使结果更有参考价值。