村务监督委员会的权力逻辑及其应用对策研究

□ 孟轶琛

2017 年，中共中央办公厅、国务院下发了《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》（下文简称《指导意见》），其中对于村务监督委员会的定位、意义、总体要求、人员组成等方面作出全面总体部署。历经6 年，村务监督委员会在组织、机构、制度等方面得到初步的发展，影响力也逐渐在扩大。在推进全面从严治党向基层延伸、加强党的基层组织建设、保障村民合法权益、促进乡村社会经济发展、提升乡村治理水平等方面已经发挥了一定的作用。但是经过走访发现，在山西省的某些乡村中，由于种种缘由，村务监督委员会还存在一些问题，据此提出一些对策建议，以期在乡村振兴的背景下，村务监督委员会能更好发挥自身作用，推动乡村经济社会发展，增强农民群众的幸福感。

一、村务监督委员会的权力来源和权力内容

在村级事务的监督中，村委会一方面受到村支部的领导和监督，一方面作为基层群众性自治组织又受到人民群众的监督。但是，随着乡村振兴战略的开展和实施，村“两委”管理的事务和资金要比之前更多，所拥有的权力也要更大，这就意味着必须成立村一级的专门监督机构。但是经过笔者走访发现，一些村务监督委员会成员对自身权力来源不清楚，在权力行使过程中对监督权的内容和边界不明晰，这样势必会带来监督效能的下降，因此必须首先对村务监督委员会的权力来源和内容进行说明。

（一）村务监督委员会的权力来源

关于村务委员会的定位，在《指导意见》中明确提道：“村务监督委员会是村民对村务进行民主监督的机构。”村务监督委员会的成员由村民大会或者村民代表大会选出，对村民大会或者村民代表大会负责。因此，村务监督委员会的权力来自基层人民群众。

在村级基层事务监督中，存在三种类型的监督形式。从总体上看，这三种监督形式基本上构成了村级监督的监督体系。一是自上而下的监督，也可称作外部监督。这具体表现在：上级党委对村党支部的监督，乡镇党委领导村党支部，这是属于党内监督的范畴；乡镇政府对于村务委员会的日常工作进行指导，这是行政监督。二是同级监督，即村务监督委员会对于村党委和村务委员会的监督。村务监督委员在村党支部（支委）的领导下开展自身工作。三是村民的监督，这种监督可称为自下而上的监督。虽然村务监督委员会开展对村“两委”的监督工作，但是追根溯源，这种权力的合法性却是来自村民大会或者村民代表大会。从整个基层监督体系中可以看到，这个体系的最末端在于村民大会或者村民代表大会，可见监督权力不是外部赋予的，而是来自人民群众。村务监督委员会成员的最终罢免决定权也在人民群众手中。

（二）村务监督委员会的权力内容

《指导意见》明确了村务监督委员会的五大职责权限和六大监督内容。结合走访调研实践，这些权限和内容主要可以分为五大类，涉及乡村中的方方面面。

1.政治类

在乡村建立村务监督委员会，有利于打通监督的“最后一公里”。习近平总书记指出：“全面从严治党首先要从政治上看，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力。”因此村务监督委员会必须首先在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致。如果村务监督工作只讲业务，不讲政治，那么业务工作就很有可能变成为私人谋取利益的工具，终归监督责任会落空。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，这也是中国特色社会主义制度的最大优势。村党支部和村务委员会都是在党的领导下开展工作的，因此监督涉及村干部对大政方针的贯彻和落实、党员干部的尽忠职守等方面。

2.经济类

习近平总书记在《摆脱贫困》一书中指出：“经济建设就是最大的政治。”因此，村务监督委员会在当前和今后的一个主要时期，必须紧盯住这个中心任务，结合乡村振兴战略，推动乡村社会经济更好的发展。

3.文化类

对乡村精神文明建设的监督，包含方方面面，例如坚持移风易俗、设立文明乡规民约、建设美丽乡村等等。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出：“提升农民精神风貌，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，不断提高乡村社会文明程度。”加强乡村精神文明建设，有利于丰富农民的精神文化生活，凝聚起建设美丽乡村的强大精神动力。

4.社会类

监督的目的不是为了监督本身，而是要促进农村社会治理水平的提升，从而促进农村社会发展。在乡村振兴和脱贫攻坚的有效衔接中，将会有更多的资金流入基层。在脱贫攻坚时期，资金主要流向个人，而在乡村振兴中，资金主要流入集体和产业，用来振兴乡村集体经济和促进乡村经济结构的转型升级。随着资金数量和流向结构的变化，这就更需要加强基层的监督。

5.生态类

乡村的生态建设是我国生态文明建设的重要组成部分。一些地区的生态环境治理工作仍存在一定的问题。鉴于现实的发展情况，村务监督委员会要加强对本村环境违法行为的监管，明确自身的主体责任。

二、对策建议

在明确了村务监督委员会的权力来源和权力内容之后，为了能更好地推动乡村的发展振兴，就必须在组织、人员和规则这三大方面进行整体规划部署。

（一）组织

从整体性而言，新成立的村务监督委员会要注意和原有监督组织的联系和整个监督系统的有效衔接。

以广东省佛山市某村为例，其村务监督委员会就是在原有的财务监督小组的基础上成立的，人员未变。这样做的好处是：一是这些原有工作人员熟悉乡村业务，更容易发挥其监督作用；二是节约了一定的监督成本。

新成立的村务监督委员会要想真正发挥作用，单靠这一个组织是不够的，必须发挥整个监督系统的合力，建立复合型的监督体系。借鉴先行试点浙江省武义县后陈村的经验可以得知，问题的关键不在于是否新设立一定的监督组织，而在于新设立的监督组织有没有与原有的监督系统形成合力。后陈村原先由于农村经济社会发展，资金激增但是缺乏有力的监管，使得大量群众上访，干群矛盾激化。基于此，后陈村成立了村财务监督小组，但是这个组织未有效融入原有监督系统而依附于村“两委”，其依旧难以发挥作用。于是后陈村变危机为挑战，建立了全国首个村务监督委员会。山西省某县市规定，村务监督委员会除了有《指导意见》中规定的知情权、质询权、审核权、建议权和民主评议权，还有问题线索直报权。乡镇纪委监察办公室聘请村务监督委员会主任为乡镇纪检监察联络员，村务监督委员会委员可将发现的问题直接向乡镇纪委、监察办公室报告，必要时可直接向县纪委监委报告，主动发挥其“探头”和“触角”的作用。对于村委会无正当理由拒绝采纳的建议，村务监督委员会还可向乡镇党委、政府报告。

（二）人员

村务监督委员会在人员方面存在的现实问题有：成员选拔困难。在村务监督委员会的构成原则上，理应由非村委会的党组成员或者党员担任，但是村中人数本来就少，党员人数更是不多。工作环境不佳，农村乡土社会人情味重，不少村庄都是乡里乡亲，村务监督委员会的工作难免被看作是违反伦理道德的。内生动力缺失，由于其工资和待遇明显低于村“两委”，现今也未形成良好的激励机制，因此村务监督委员会成员缺乏一定的内生动力。培训课程不足，上级乡镇纪委监察对于村务监督委员会成员的培训不仅课程数量少，而且这些课程也难以形成体系。权责定位不明，一些村务监督委员会的成员对于自身的角色定位不明晰，对于工作的性质、自己的职责和义务等内容缺乏明确的认识。当前，村务监督委员会成员存在不愿作为、不能作为和不敢作为的现象。

在未来人员的管理上，要在人员选拔、人员培训、人员管理等方面下功夫。在人员选拔方面，首先要求村务监督委员会成员旗帜鲜明讲政治，把政治原则作为衡量干部的第一标准；在人员培训方面，形式上要灵活多样。针对疫情防控、农忙时节、乡村路程较远等现实特点，采取线上课程和线下课程相结合的模式。在课程的设置上也要结合当前以及今后一个时期的乡村振兴这个主要任务。由于某些地区的村务监督委员会还处于起步阶段，在这个时期村务监督委员成员一定要了解自身定位、职权配置、职能范围和整个组织体系，这些内容是其之后行使监督权的基石，如果在这个方面出现了差错，以后的工作将寸步难行。为此，探索建立适应地方特色的、长效的、长期的培训机制是极其必要的；在人员管理方面，人员的管理要趋于专职化。例如可以规定村务监督委员会成员的工作时间，实现其工作的标准化，同时也要给予这些人员一定的物质和精神奖励。山西省某村为了实现工作保障的标准化，做到“八有”，即有场所、有设施、有人员、有制度、有簿册、有待遇、有牌匾、有印章。

（三）规则

基于本次走访调研的经验，笔者认为在规则的制定上应该着重坚持以下几个原则：

1.明确权责界限

随着乡村振兴的深入推进，村务监督委员会承担的职责将会更多更重，很有可能出现权责划分不明晰的问题。后陈村的发展就是一个前车之鉴，村务监督委员会可能会随着乡村社会的发展出现“监督”和“决策”二者职能混淆的问题。因此，要明确村务监督委员会的权责界限。

2.注重因地制宜

在规则的制定上，要坚持普遍性和特殊性相结合。在制定一般规则的同时，也可根据地方特色来制定一些具有本乡村特色的制度和方案。一般规则涉及组织名称、组织权力来源、功能定位、权力行使、权力边界、人员构成等方面，上级应该统一制定这些标准，使村务监督委员会成员在行使权力的过程中有定位，有方向。这些一般性的规则还可以根据功能的不同分为常规性制度（工作例会制度、工作台账制度、履职报告制度）、激励性制度（学习培训制度、薪酬保障制度、调处救助制度）和约束性制度。同时在这些一般性规则的指导下，各地可以积极探索具有本乡村特色的规则。以山西省某村为例，围绕村民关心的热点问题，村务监督委员会利用互联网等新兴科学技术手段，建立微信群广泛收集民意。同时针对村民大多数外出务工看不到公示栏的情况，村务监督委员会及时将村中的重大事项公示在微信群里，实现了符合本村特色的工作制度的创新。

3.实施精准监督

随着未来乡村振兴战略的开展和乡村承担的任务逐渐加重，提升村务监督的精准性是村务监督委员会发展的主要趋势，为此应提前做好顶层设计。在规则的设定上，除了设定一般规则和各具村特色的规则外，还应根据具体的时间、地点和条件，设置一定的分事监督规则和分时监督规则。村务监督委员会的工作涉及乡村建设的方方面面，基于现在村务监督委员会存在的人员普遍素质文化不高、监督任务多的状况，建立分事分时监督规则，一方面可以给村务监督委员会减轻基层监督负担，另一方面又可以提升监督的针对性和准确性。在脱贫攻坚和乡村振兴的背景下，二者基层监督的特点也不尽相同。村务监督委员会的一项重要的监督职责就是对村集体资产的使用、村基础设施的建设、公共服务的开展、各项支农和扶贫资金的发放等事宜进行监督。这些领域监督的专业性比较强，因此可以设定一些规则，规定村务监督委员会可以自己单独对哪些事务进行监督，哪些事务需要聘请专业人士进行共同监督。这些专业性比较强的监督事务，在具备财力条件的基础上，可以学习先进村的经验，逐渐委托给市场。

4.坚持公开制度

习近平总书记强调：“要以制度安排把政务公开贯穿到政务运行全过程，权力运行到哪里，公开和监督就延伸到哪里。”只有真正落实村务公开制度，才可能构筑村干部不敢腐的围墙。在公开这一事务上，必须花大力气解决。就公开的内容而言，必须具有全面性、真实性，稍有不慎便可能滋生“微腐败”；就公开的流程而言，事前、事中和事后都必须公开。对于一些公开事项流程不全的情况，村务监督委员会必须开展追踪；就公开的形式而言，公开必须合乎规范。阳光是最好的“防腐剂”，公开是最好的监督。

总而言之，有权必有监督。随着乡村振兴战略的实施，村务监督委员会监管的复杂程度逐渐加深。村务监督委员会需要从组织、人员、规则这三个方面不断提升监督效能，以推动乡村的全面发展。