独立学院转设现状、问题及破解路径选择

张 远 王浩林

（南京传媒学院,江苏 南京 211172）

独立学院是我国在高等教育特殊阶段创立的一种特殊的办学模式，无论是师资队伍，还是制度体系、办学性质均与公立大学、传统民办高校有所不同，是高等教育重要构成部分[1]。20世纪末，国内独立学院兴起，历经了探索、规范、转型三个时期，目前在政府的引导和指挥下，大部分独立学院完成了转设，但依然有少部分独立学院处于转设博弈中。

《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》（教发厅〔2020〕2号，以下简称“2号文”）是教育部办公厅于2020年印发的文件，其对独立学院转设工作做出统筹规划，提出转为民办、转为公办、终止办学三条转设路径，并确立“能转尽转、能转快转，统筹兼顾、协调推进，分类指导、因校施策”的工作方针，为独立学院转设发展指明方向。从根本上来看，独立学院转设是一项系统复杂的工作，不仅面临来自产权归属、内部治理等方面的挑战，还面临高等教育办学体制改革和层次类型结构调整的难题，且转设后如何实现可持续发展等也是需要考虑的问题，仍需要进行深入探索。

1 独立学院转设背景及现状分析

1.1 独立学院转设背景

独立学院作为一种特殊的办学模式，以公办高校良好声誉为依托，利用民间资本开办高等教育院校，打破了传统以政府为主的公办教育模式，促进了高等教育结构的优化与改革。但是随着独立学院的不断发展，其所面临的“不独立”“校中校”“治理混乱”等问题也暴露出来，影响了高等教育行业的规范化发展，对此，利用转设方法规范办学行为，推动高等教育健康发展显得尤为迫切[2]。

独立学院首次被纳入政策议题，是在2006年教育部发布的《教育部关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》中，其要求独立学院需结合现实转设为独立建制的民办普通高等学校。2008年，教育部发布《独立学院设置与管理办法》，要求独立学院在5年内完成独立设置。此政策实施5年后，成功转设为民办本科高校的独立学院有25所。从2008年开始教育部一直在推动独立学院转设，但由于该项工作涉及独立学院内部管理、高等教育办学体制改革等多方面问题，无论是艰巨性还是复杂性都超出了预期，因此转设进度较为缓慢。2015年，教育部印发《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》，强调引导部分独立学院向应用型技术高校转型，构建一批专业性较强的本科类职业教育院校。2020年《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》的出台，为独立学院转设提供了清晰准确的方向，明确规定了三条道路，即转为民办、转为公办、终止办学，大大加快了独立学院转设的脚步。

1.2 独立学院转设现状

教育部官网公布的数据显示，国内独立学院在2008年达到322所，在全国普通高校和民办高校中占据的比例分别为14.2%、50.3%。到2022年年底，我国独立学院数量为164所，在全国普通高校和民办高校中占据的比例下降至6.4%、22.0%。根据这一组数据，2008年以来，我国独立学院数量持续减少，在高等教育中的占比不断下降，其中158所独立学院完成转设，转设学校涉及全国21个省份。根据相关统计，尚未完成转设的独立学院中，有112所为国有民办型学校，52所为民有民办型学校。

独立学院在国内分布较为集中，主要分布在江浙、湘鄂地区。其中江苏省拥有18所独立学院，位居全国之首。此外，浙江省14所、湖北省12所、湖南省11所、河北省9所，在全国独立学院总数中的占比分别为8.5%、7.3%、6.7%、5.5%。这五个省份独立学院的总数在全国范围内所占的比例为39.0%。

从转设路径来看，独立学院转设主要有3种路径，即转为民办、转为公办、终止办学。根据教育部统计信息，目前转设为独立民办本科高校的独立学院有100余所，转设为公办本科高校的独立学院有20余所，停止办学的独立学院有10余所。转设为独立民办本科高校的独立学院，通常社会力量举办方较为明确，且院校清晰划分了主体权属，办学条件符合国家规定的转设要求。转设为公办本科高校的独立学院，往往办学特色显著，且对地方经济发展做出了较大的贡献，得到了政府的支持。停止办学有两种具体实施方式：第一，撤销建制，直接停办；第二，减少招生，停止办学，并入母校。例如，北京师范大学珠海分校为响应国家政策，完成转设任务，从2019年开始在各院系减少招生人数，并于2021年完全停止招生。

2 独立学院转设的瓶颈

独立学院转设有利于规范高等教育发展、健全高等教育制度体系，是实现高等教育工作标准化、规范化的重要途径。尽管政府制定了一系列政策方案，发布了各项文件条例，独立学院转设进程也明显加快，但是因为我国独立学院办学形态纷繁复杂、利益相关方众多，各主体各执一词，所以在推进转设中也面临很多痛点和瓶颈。

2.1 转设路径不畅通

虽然2020年教育部办公厅发布的“2号文”提出了转为民办、转为公办、终止办学3种独立学院转设路径，同时强调独立学院若无社会主体参与，举办权不允许转让给其他社会组织或个人，简言之，国有民办独立学院禁止转设为纯民办高校。对于地方教育，若直接终止独立学院办学，会影响地方教育发展，使得教育资源匮乏，而且终止独立学院办学会损害师生权益，从而会在社会中引起负面舆论。因此从这里来看，对于民办独立学院而言，转设为公办高校是最合适的路径。但实际情况并非如此。公办高校教育资源主要来自地方财政，转设为公办高校势必受财政因素影响，且部分地区高等教育体系完善，达到均衡，并不希望增加公办普通高校，更希望将财力和资金放在有特色的教育项目中。还有一些城市本身存在很多国有民办独立学院，要使之全部转设为公办高校，往往不太现实。而那些经济欠发达地区的城市，近年来由于突发公共事件及社会整体形势的影响，经济发展面临较大的下行压力，难以担负独立学院转设为公办高校后的资金需求。

从另一个层面来看，独立学院无论是在生源、声誉上还是在实际发展中，很多优势都得益于母体高校的溢出效应，因为母体高校本身拥有较高的市场知名度，且形成了系统规范的运行体系，也得到了很多人的认可，所以其下属独立学院也顺理成章得到了社会的认可。但如果独立学院转设为民办本科高校，那么就会褪去母体高校的光环，从而导致其在招生就业、师资力量、声誉等方面受到影响，也正是如此很多独立学院不愿意转设为民办本科高校。比如，中国海洋大学青岛学院转设为民办本科高校之后，当年招生出现了大幅度的滑落，尽管招生分数较低，但仍有一些招生计划未得到完成。

此外，独立学院的诞生推动了中国高等教育的转型发展，让高等教育逐渐从经营化教育模式向大众化教育模式演变，有效缓解了高等教育资源匮乏问题。尽管发展当中存在不足之处，但是独立学院在推动我国高等教育改革、促进应用型人才培养上发挥了有效作用，且很多独立学院在发展中积累了大量优秀的办学经验和人才培育资源，终止其办学显然是不合理的。因此，独立学院到底应当选择怎样的转设路径，如何在兼顾全局的基础上，引导其可持续发展，仍是值得探索的问题。

2.2 转设预期不明朗

独立学院顺利转设需要有完善的配套政策、明确的工作思路和目标导向，虽然教育部办公厅“2号文”中对独立学院转设的路径、举措、标准、条件等进行了规定，但转设过程中依然面临诸多问题，需要独立学院结合自身情况做出转设规划。毕竟转设内容复杂多元，涉及编制、土地、财政等诸多因素，牵扯不同部门。部门不同，利益侧重点不同，加之政策依据不统一，所以对待同一问题有不同的看法和想法，导致实际操作难上加难。

从独立学院本身来看，很多学院对转设工作还存在较大的困惑，有着转设思路不清晰、转设情况看不透、转设办法把不准的问题，影响了转设进程。部分独立学院社会举办方和母体高校设定的转设方案不清晰，尚未针对过渡安排、资产权属、债权债务、师生安置等问题制定明确的解决方案。不同主体对转设后的权益顾虑不同，母体高校的顾虑是国有资产流失，社会举办方的顾虑是营利性和非营利性法人登记选择问题，且担心举办方权益无法得到保障。由于在现有政策中难以寻找到合适的答案，加之对未来政策预期模糊，所以独立学院转设过程十分缓慢。

2.3 资产权属不清晰

在独立学院转设中，资产权属是否清晰，直接影响转设的结果。从本质上来看，独立学院产权是其与举办者、政府、投资合作者之间社会关系的权属分配。通常情况下，独立学院资产包括有形资产、无形资产两部分，依据资产权属则可以划分为占有权、管理权、处分权等[3]。在长期发展过程中，因为我国产权法律制度和政策并不是十分健全，很多独立学院对资产权属保护并没有强烈的意识，加之不注重内部资产管理，导致学院在处理资产权属关系的过程中不够清晰、规范。此外，很多独立学院面对资产性质不清、类型要素多样、投入主体复杂的客观状况，未能构建清晰的权属关系脉络结构，特别是对那些合作期满后的办学积累、校舍、土地等权属，没有构建完善的处置规范和核算办法，导致转设工作面临很多“路障”。

虽然《中华人民共和国民办教育促进法》中对民办学校资产权属进行了规定，但是从独立学院发展历程来看，多数学校并未真正落实法人财产权，部分社会举办方并未对所投资产进行验资过户，导致学院难以对不同类型的资产进行分类别、分层次登记建账。另外，独立学院验资过户要对增值部分的税额及承担主体进行明确，而这涉及多个部门，包括财政、税务、国土等，各部门之间无法达成一致意见，也影响了转设工作的开展。

2.4 转设成本高昂

独立学院作为一种特殊的组织形态，其显著特征是“先发展后规范”，也就是学校创办在先，政策在后，由此导致相关政策存在滞后性，使得独立学院转设面临较高成本。从政策文件方面来看，独立学院转设为的依据文件是《普通本科学校设置暂行规定》，是否能够转设成功关键在于基本办学条件是否能够达标，特别是建筑面积、占地面积、教学仪器设备、师资队伍等，这些方面都需要向新建本科高校看齐。例如，首先必须要具备独立的校园，且校园占地面积必须高于500亩，并过户至独立学院名下。还要确保生均建筑面积不能低于30 m2、生均占地面积不能低于60 m2、生均纸质图书不能低于80册。这些硬性条件导致独立学院转设面临较大的难度，很多独立学院因为成本高昂而陷入转设博弈中。

3 独立学院转设瓶颈及可持续发展问题的破解路径

独立学院转设已经成为一种大趋势，目前国内尚未完成转设的独立学院也在加快脚步探索转设路径，以求尽快完成转设，响应政府号召。为推动独立学院转设，并促进其可持续发展，本文提出如下的路径。

3.1 政府设立基金会举办大学

19世纪初基金会大学诞生于美国、意大利等国家，后来随着时代的发展，越来越多的国家开始探索构建基金会大学，目前全球基金会大学的数量达到了100余所，其中知名学校有杜克大学、斯坦福大学[4]。不过发达国家基金会大学的举办主体通常是民间非公募基金会，而非政府基金会。根据我国的国情，为促进独立学院转设，解决转设路径不通畅的问题，可以在借鉴国外基金会大学的基础上，由政府设立基金会举办大学。

3.1.1 地方政府成立教育基金会

各地方政府结合自身地区的实际情况成立教育基金会，引导独立学院转设，省级教育行政部门将成为独立学院转设后的主管部门，从宏观层面对其进行监管、指导；学校举办方为地方政府设立的教育基金会，基金会保障学校办学条件，承担投资风险和经济责任，并与学校管理人员一同解决发展中的问题。校长负责制是独立学院转设后所实施的主要管理模式，董事会为决策机构，法定代表为校长。同时地方和高校在内部建立相互挂职制度，推动校地合作。

3.1.2 构建经费筹措机制

“2号文”明确规定国有民办独立学院转设为民办高校必须明确非营利性质，但政府可以为非营利民办高校提供一定的补助和支持。独立学院转设后的非营利民办高校，理应得到地方财政支持。在综合这些分析的基础上，学校可以根据发展需求构建以自身筹措为主、地方政府财政辅助为辅的经费筹措机制。现实当中，学校结合教育费用设立收费标准，并将学费作为主要收入来源，政府则采用“专项拨款＋经常性投入”的形式提供支持和补贴。在专项拨款上，可以设立地方特色重点项目、竞争性项目等，并通过实施绩效评价确定拨款金额；在经常性投入上，可参考级别相同的其他公办学校的经费标准。

3.2 加强政策支持及统筹管理

3.2.1 省级政府构建统筹协调管理机制

为解决独立学院转设问题，消除各利益方的顾虑，实现独立学院快速转设和可持续发展，应当促进政府部门间各项资源的统筹，构建协调机制，在地区间形成多部门有机合作、各主体共同参与的工作体制。推动各方力量整合，实现权责的清晰划分，促进地方政府与中央政府的交融，职业教育行政部门、高等教育行政部门以及民办教育行政部门之间的统筹，更大限度地释放政策红利。例如，独立学院转设当中若有高职高专院校参与，合并院校属性多元，院校主管部门存在差异，这种情况下必须要对其转设之后的经费拨款、机构设置、人员编制、管理机制、领导体制等进行系统研究，从整体上进行条块化解决。

3.2.2 建立配套支持政策

分析发现，转设为独立民办本科高校的独立学院，在后续发展中会存在较大压力，因此需要政府部门相互之间进行统筹研究，从专业设置、学科发展、项目申报、招生指标、师资队伍等多方面构建支持政策，特别应当在土地供应、人才引进、贷款贴息、财政奖补等方面进行扶持[5]。而转设为公办本科高校的独立学院，面临的压力相对较小，不过应当进一步对其法人属性进行明确，确定隶属关系，优化教师编制，重视人才培养质量。

3.2.3 创新资助方式

独立学院转设后可由私营企业、地方政府、其他机构等进行共同投资，形成多形式的资助方式，以解决经费不充足、预期不明朗的问题[6]。例如，香港中文大学在办学经费上就形成了多样化的资助模式，其中政府专项经费支持仅占据了较小部分，大部分经费由学校自筹，自筹方式为学费，奖学金则采用了社会筹款的方式，学校在运行中自负盈亏。

3.3 明确转设方向，实现差异化发展

独立学院作为转设主体，在具体运行中应当做好自我规划，选好转设方向，明确转设路径。在转设前，要详细分析自身的权属性质、未来发展方向和优势点，在职能部门部署当中应严格按照转设任务清单予以确立，做好校园教学设备、教师资源、建设规划的合理整合，优化数据资源，明确转设职责，确保转设工作的稳步、有序开展，为转设提供坚实保障；在转设中，要充分把握转设契机，对现阶段教学条件、教学资源等进行充分认识，因地制宜对学校资源优势和办学特色进行整合，同时加强师资队伍建设，不断提升行政管理水平；在转设后，要始终坚持正确的办学方向，在学校全过程教学中坚持立德树人，保障师生利益，争取得到校友会及社会各界的支持[7]。母体高校作为看着独立学院长大的“大家长”，要参与独立学院未来发展规划，维系与独立学院之间的良好情感，与其一起加强学校建设，凝聚全校师生力量，确保独立学院可持续发展，并理清自身与独立学院之间的债权债务关系。

在具体发展过程中，独立学院应当始终坚持办学特色，实现差异化发展。要明确办学理念，构建具有自身办学特色的专业学科群，加快建设与先进制造业、现代农业、战略性新兴产业以及现代服务业等相关的专业，将有限的教学资源和教学力量运用到重点部位，打造优势学科专业；始终坚持绿色化发展，避免同质化、盲目化发展，构建个性化、创新化、探索化的新型办学体系；坚持人才培养模式改革，打造高水平师资队伍；依据企业需求和地方产业结构细化人才培养规格，推动学生素质结构和知识能力的优化；促进创新链、产业链、人才链、教育链等深度衔接，积极吸纳高素质人才，聚焦优质社会办学资源，打造跨学科、跨领域的高端复合型人才培育体系。

4 结语

独立学院转设是教育资源的整合与创新，具有复杂性的特点，要想推动科学转设，达到预期转设目标，既需要政府做好顶层设计，也需要独立学院自身做好未来规划，还需要母体高校和社会举办方等主体的积极配合与支持。只有各主体统一认识、加强交流，才能突破独立学院转设中的困境，取得更理想的转设成果。独立学院转设顺应了国家高等教育发展需求，是推动教育现代化的重要举措，对国家人才强国战略及教育强国建设的实现意义重大。