基于PEST-SWOT模型的老旧小区改造发展对策研究

文/李明柱 乔嫄媚

一、老旧小区改造现状

目前，我国城市建设已进入由大规模增量建设转变为存量提质改造建设的城市更新阶段。在城市规模有限的情况下，老旧小区作为城市核心的存量市场，逐渐成为改造重点和关注焦点。2019年是城镇老旧小区改造工作在全国推进的开局之年，各地实际改造城镇老旧小区1.9万个，涉及居民352万户。2020年7月，国务院办公厅印发了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，标志着老旧小区改造工作正式上升到国家层面，各地城镇老旧小区改造工作明显加速，同年新开工改造城镇老旧小区4.03万个，惠及居民约736万户。截至2022年底，我国累计开工改造城镇老旧小区16.74万个，惠及居民2929万户，具体见表1。这些小区由于建成年代较早，产权构成复杂，涉及公房、单位集资房、政策性保障住房等，建筑性能较差，基础设施落后，公共服务缺乏，小区环境杂乱，存在安全隐患，影响着小区居民的生活质量和城市形象。老旧小区改造不仅是新时期重要的民生工程和发展工程，也是实现城市可持续发展和提升城市竞争力的必然要求。然而，老旧小区改造涉及多方面的利益主体和复杂的社会经济因素，存在诸多困难和障碍。如何制定科学合理、可行有效的发展对策，是一个亟待解决的问题。

表1 老旧小区改造情况

二、基于PEST-SWOT模型的老旧小区改造分析

PEST分析从政治（political）、经济（economic）、社会（social）、技术（technological）四个层面对研究对象进行评估，了解其所面临的宏观环境；SWOT分析则通过对研究对象的内部和外部环境进行分析，更好地认识研究对象自身的优势（strength）和劣势（weakness），识别外部存在的机会（opportunity）与威胁（threat），从而达到发挥优势、克服劣势、抓住机会、防范威胁的目的。

本文通过将二者结合，围绕老旧小区改造现状，从PEST四个层面进行SWOT分析，并以矩阵的形式列出，以便更加直观地了解每一层面所处的态势，为下一步给出针对性对策提供理论依据。

（一）内在优势

1.政治。国家和地方政府高度重视并支持老旧小区改造工作，出台了一系列方针政策和指导意见，为老旧小区改造工作的顺利实施提供了有力保障。国家层面：2020年7月国务院办公厅发布的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号），对老旧小区改造工作的对象范围和内容都作了明确说明；2021年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要改造提升“三区一村”等存量片区功能，优化城市空间结构，成为我国新时期城市建设发展的行动纲领；2022年11月住建部印发《城镇老旧小区改造可复制政策机制清单》，通过汇总梳理北京市推进城镇老旧小区改造工作的成功经验，围绕统筹协调机制、项目生成机制等九个方面提出具体措施，为其他城市的改造工作提供参考；2023年3月，住建部部长倪虹在全国两会“部长通道”中表示，要持续推进老旧小区改造，将老旧小区改造重点概括为“楼道革命”“环境革命”“管理革命”。地方层面：北京、山东等省市结合地方实际，陆续出台有关老旧小区改造工作的地方性政策文件，具体见表2。

表2 地方层面老旧小区改造文件

2.经济。城镇老旧小区改造工作是“十四五”时期的惠民工程，政府在财政方面予以大力支持。2019年4月，住建部、发改委和财政部联合印发《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，将老旧小区改造纳入城镇保障性安居工程，首次将其列入中央财政补助支持项目。2021年和2022年中央财政分别安排了305亿元和307亿元补助资金，支持地方进行老旧小区改造，中央补助资金重点支持基础类改造项目。老旧小区改造已成为推动城市开发建设方式转型的重要途径，有助于实现从“增量扩张”向“存量更新”、从粗放型外延式发展向集约型内涵式发展的转变。同时，城镇老旧小区改造关联行业多、产业链条长，对扩大有效投资、刺激居民消费、增加社会就业都具有积极作用。

3.社会。老旧小区改造工作有利于提升居民的居住条件和生活质量，改善小区环境品质。例如：通过对老旧建筑的水电气消防等基础设施进行更换维修、对建筑公共部位进行结构加固等基础改造，可以保障居民的基本生活需求，消除安全隐患；通过对小区及周边绿化、照明等进行改善，增加适老设施、无障碍设施、停车场等配套设施，可以给居民生活提供便利，增加幸福感；通过增设养老、托育、便民市场等社区专项服务设施实施提升改造，可以丰富社区服务供给，满足不同年龄群体的需求。改造后的小区不仅“好看”，而且“好住”。

4.技术。利用先进的技术、材料、产品，提高小区建筑节能环保水平。例如：通过更换给水管材、设置防倒流装置等供水系统改造，保障给水水质，减少水资源的浪费和污染；适应海绵化改造需求，增加雨水收集入渗和净化回用设施，结合雨污分流改造，提升小区基础设施韧性和防涝排水能力；通过使用保温隔热材料进行外墙保温、安装节能门窗等建筑节能改造，降低能耗，提高建筑物的节能性、安全性和耐久性；增加小区地面复层绿化，充分发挥植物净化空气，防尘杀菌的作用，改善小区空气质量。

（二）内在劣势

1.政治。通过梳理发现，在老旧小区改造的政治方面，国家和地方政府发布的文件大多较为宏观，政策往往以“指导意见”“工作通知”的形式出现[1]，缺少强制性的政策法规及细化的标准规范。比如老旧小区建成时间较早，历史遗留问题较多，现行的标准规范体系难以适用，这给后续改造项目的推进增加了难度。同时，老旧小区改造是一项涉及多部门、多领域参与的复杂系统工程，但住建、发改、财政等部门之间缺乏统筹协调。比如改造前的立项审批环节，存在管理制度分散、衔接脱节的问题，导致改造项目审批周期长、效率低。在老旧小区改造的立法实践及操作环节上，政府方面还需要不断探索。

2.经济。推进老旧小区改造，痛点之一就是要解决资金问题。老旧小区改造是一项长期的工作，既要投入当期改造资金，也有长期管理维护的费用。仅靠各级财政支出难以满足全国范围内大量的老旧小区改造需求。同时，相比房地产项目，老旧小区改造项目利润率低、盈亏平衡周期长，导致社会资本缺乏参与动力。目前，老旧小区项目的赢利点主要有两个：一是通过出让部分小区公共空间或增加商业配套设施来获取收入，二是通过收取物业管理费或其他服务费来覆盖成本。但这两种方式都存在赢利能力有限的问题。[2]

3.社会。老旧小区改造工作面临着居民积极性弱和参与度低的问题。由于小区中老年人占比较大，许多居民对改造工作缺乏了解和认知，对改造普遍持观望态度，当改造涉及其切身利益时则更加抵触。同时，这些小区大多与计划经济时期实行的福利分房制度有关，尽管推进市场化改革，单位制社会已逐步瓦解，但依赖单位大包大揽的思想仍然存在，导致居民缺乏自治意识。这些居民不愿参与改造的规划、实施、管理等环节，也不愿分担改造的费用和风险，导致改造难以推进和落实。

4.技术。老旧小区建设时，很多技术方面的标准、规范还不完善或不严格，比如消防、绿化、日照、通风等方面，导致这些小区的建筑设计和功能布局已经不能适应现代化生活的要求。如果按照现行的标准、规范来改造小区，则存在很多障碍，如加装电梯、增设停车位、改善通风采光等，需要进行大幅度的结构调整和空间拓展。同时，老旧小区的建筑结构、管网设施、电力线路等都存在老化、损坏、不符合标准等问题，需要进行大量的检测、评估、修复、更换等工作，而这些工作又受到小区空间狭窄、影响居民生活、施工安全存在风险等因素的制约，改造难度大、成本高。

（三）外部机会

1.政治。随着我国城镇化进程的不断推进，城市更新的重要性与紧迫性日趋凸显。老旧小区改造作为城市更新的重要抓手，能够有效提升城市品质，改善人民群众生活环境，从而有效发挥以点带面促进城市开发建设方式转型的作用。国办发23号文中也明确指出：到“十四五”期末，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务的工作目标。[3]这为我国未来一段时间的城市建设发展指明了方向。各地积极响应国家号召，结合自身实际，科学制定本地区老旧小区改造任务规划，推动建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区。

2.经济。随着老旧小区改造项目的不断推进，各地积极探索融资渠道，解决资金缺口问题。2020年7月，在住建部的大力推动下，国家开发银行、中国建设银行与5省9市分别签署支持市场力量参与城镇老旧小区改造战略合作协议，为其提供4360亿元贷款。该协议的签订有助于金融机构加快开发适宜的金融产品，为老旧小区改造提供融资支持。同时，支持各类企业以政府和社会资本合作模式参与改造，参考“劲松模式”，积极探索EPC+O、PPP等模式推动老旧小区改造，实现从过去政府包揽、工程主导工作范式向市场化和可持续发展的新模式转变。借鉴地方成功经验，如山东“4+N”融资模式，通过大片区统筹、跨片区组合等改造方式实现资金平衡。

3.社会。加强对居民的宣传教育和动员引导，说明改造的必要性和可行性，提升居民对于老旧小区改造的认知，消除居民的疑问和顾虑，激发居民的改造意愿和积极性。做好群众的思想转变工作，帮助老旧小区居民建立起为服务买单的市场观念。把推进城镇老旧小区改造与加强基层党组织建设、社区治理体系建设有机结合。建立多元畅通的表达机制，搭建沟通议事平台，坚持改造前问需于民、改造中问计于民、改造后问效于民，实现决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享，充分发挥居民的主体作用。

4.技术。推动智慧城市建设与老旧小区改造相结合，利用物联网、大数据、云计算等信息技术为小区赋能。针对小区改造后治理不足的问题，可将改造完成小区的BIM模型和GIS模型相结合，融合老旧小区“一标三实”基础数据、社区管理数据、社区经济数据等，对接城市综合网格数据、智慧城市数据，依托CIM平台的数据底座，打造社区数字孪生体系，拓展老旧小区智慧物业、智慧养老和智慧市政基础设施应用，提升小区精细化、智慧化、现代化治理水平。[4]

（四）外部威胁

1.政治。在改造实践中，存在政策落实不到位、相关部门监管不严格等问题，影响老旧小区改造的效果和质量。比如改造实施前，街道、社区等基层组织作为实施主体，没有对改造小区开展全面的调查摸底，存在未充分发动群众、居民意见不统一等问题，影响了后续明确改造内容、获得居民支持、引导居民出资等工作；改造过程中，对老旧小区改造的规划设计、招投标、材料采购、施工监理等关键环节的监管不严格，存在违规违法、弄虚作假、偷工减料等问题，影响了工程质量和安全；改造完成后，对老旧小区改造的效果和质量缺乏考核评价，存在验收不严、数据造假、成果难以持续等问题，浪费工程投入，群众满意度低下。

2.经济。老旧小区改造需要大量的资金投入，当前基本靠政府兜底，存在财政压力大、资金拨付不及时的情况。与社会资本合作虽然可以平衡财政支出压力，但也应防范政府隐性债的风险。同时，由于老旧小区改造项目缺乏运营空间，企业需要通过长期运营才能收回成本、获得收益，在此期间还需考虑利率变化、通货膨胀等经济因素，存在企业进驻风险。

3.社会。老旧小区居民的利益诉求多种多样，由于小区居民在年龄、收入、文化、需求等方面存在差异，不可避免地会对改造内容产生分歧。这些不同甚至相互冲突的利益诉求，使老旧小区改造的协调和沟通面临很大的挑战。改造后的小区缺乏长效管理机制，导致改造成果难以保持。目前一些地方在老旧小区改造过程中存在“重工程、轻管理”的倾向，忽视了社区组织建设、居民自治培育、社会服务提供等软性环节。

4.技术。在运用物联网、区块链等新兴技术对数据进行收集、传输、存储和分析时，由于数据标准缺乏统一规范，存在不同平台或开发系统不兼容的问题，导致数据获取困难、难以整合共享，同时也存在信息泄露等安全隐患，给居民的隐私和财产带来风险。此外，当前从事老旧小区改造的人员能力还很单一，只擅长某一专业或某一阶段的工作，缺乏技术与管理的综合素养，欠缺掌握建筑设计、工程管理、信息技术等多种技能和知识的复合型人才提供全过程的老旧小区改造服务。

构建老旧小区改造的PEST-SWOT矩阵具体见表3。

表3 老旧小区改造的PEST-SWOT矩阵

三、我国老旧小区改造发展对策

（一）政治层面

加强国家层面的顶层设计，出台针对老旧小区改造的法律法规，健全适应改造需要的标准规范体系，避免政策多头适用或相互制约的情况。明晰参与各方的任务目标和权责边界，形成高效推进老旧小区改造工作的强大合力。结合工程建设项目审批制度改革，建立审批“绿色通道”，实行改造方案联合审查机制，精简审批流程，优化老旧小区改造立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可等手续，适度放宽各类技术指标，实行联合竣工验收，进一步提高项目审批效率。开展绩效评价，可将改造工作成效、资金筹措、项目效益、长效管理、群众满意度等方面情况作为考核内容，建立与中央省级奖补资金挂钩的考核机制，促进各地营造比学赶超、争先创优的氛围。

（二）经济层面

多渠道筹集老旧小区改造资金。政府加大财政支持力度，出台财税减免政策。发挥政策性金融支持城镇老旧小区改造的重要作用。引导水、电、气等专营单位履行社会责任，出资参与老旧小区相关管线设施的改造优化。按照谁受益、谁出资的原则，鼓励居民、原产权单位对老旧小区改造给予资金等支持。社会资本应明确老旧小区改造项目具有公益性和商业性的双重属性，秉持“微利可持续”的价值导向，发挥自身优势，挖掘参与老旧小区改造的潜在盈利点。比如鼓励物业企业以此为契机进行转型升级，拓宽服务范围，由过去单一的物业管理服务向多种服务提供商转变，提升服务水平；再比如通过改造可以收购具有区位优势的老旧小区房源进行租赁，用租金覆盖资金缺口。跳出以小区为基本改造单元的固有思维，以完整居住社区的建设标准谋篇布局，将改造范围拓展到片区、街区，统筹搭配、捆绑立项，实现资金平衡。

（三）社会层面

广泛开展“美好环境与幸福生活共同缔造”活动，激发居民参与改造的主动性、积极性，搭建沟通议事平台，利用线上线下等形式开展基层协商，建立有效的协调机制和居民同意机制，平衡不同利益群体的诉求，化解可能出现的矛盾和冲突，促进居民达成共识，避免发生因个别居民不同意而导致工作无法推进的情况，同时将社区治理能力建设融入改造过程中，发挥居民在改造中的主体作用，保障居民的知情权和监督权。鼓励引入专业力量和社会企业参与老旧小区改造，完善小区长效管理机制。如引进社区规划师、设计师进小区，引入物业管理企业等，扮演好“公共服务的协同提供者”和“居民利益代表者”的双重角色，解决政府在技术、运营和资源方面能力不足的问题，同时扎根社区，从居民角度去审视小区可持续发展，既搭建政府与基层群众沟通互动的桥梁，又为居民提供参与改造的机制和渠道，发挥其在推进老旧小区改造中的黏合作用。[5]

（四）技术层面

鼓励在老旧小区改造中采用相关新技术、新方法、新工艺，例如使用新型保温材料、推广装配式建筑等，将绿色低碳理念扎根于老旧小区改造，进一步提升改造的综合效果。注重数字技术在社区建设运营中的应用，建立社区服务网络，打造智慧化的小区管理和服务系统，提供便捷高效的物业管理、养老托育、医疗健康等公共服务，提升社区服务品质和水平。在采用新兴技术时，也应对其经济效益和技术风险进行充分考虑，拒绝过度改造，增加改造成本负担，加强对数据的安全保护。此外，鼓励设计师、工程师参与老旧小区改造，为老旧小区改造出谋划策，探索适合老旧小区特点的改造模式，提高小区改造质量和效率，加强人才队伍建设，培养专业人才。

四、结语

老旧小区改造是提高城市品质、改善居民生活、促进经济发展的重要举措。基于PEST-SWOT模型进行分析，构建PEST-SWOT矩阵，并根据矩阵的分析结果提出相应的发展对策，包括建立健全国家层面的顶层设计和标准规范体系，简化审批流程和手续，开展绩效考核，加强政府监管，引导社会资本参与和社会企业创新，做好群众工作，完善社区治理体系建设，探索信息技术应用，注重人才培养，以期为老旧小区改造提供有益参考，推动老旧小区可持续发展。