减税降费、转移支付与地方政府财政可持续性
——基于中部六省地市级政府财政空间的实证研究

常晓素，赵礼刚

（安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030）

我国经济发展迈入新时代，由高速发展阶段转向高质量发展阶段。然而，在严峻复杂的外部环境和国内有效需求不足等因素的共同作用下，经济发展面临着严重的下行压力。为应对这种内外交困的局面，中央政府出台并实施了一系列减税降费政策，在微观层面上，切实减轻了企业税负，增加了企业留存利润，提升了个人可支配收入，进而激发市场活力，增强经济发展的动力，为供给侧结构性改革提供助推力；但中宏观层面，虽然自全面“营改增”以来，减税降费政策的内涵不断扩大，但总体上看，绝大部分减税降费的税收支出负担是由地方政府承担的，这就导致地方财政收入大幅缩水。同时，地方政府又面临着财政支出刚性、公共财政支出惯性增长等问题，导致地方政府财政收支缺口的急剧增加。地方政府以有限的财力实施落实规模巨大、范围广泛且旷日持久的减税降费政策，致使地方政府财政可持续性面临着极大地挑战。

目前绝大多数关于财政可持续性研究都是以跨期预算约束的代理人模型为基础，采取直觉性衡量指标，研究政府跨期预算约束问题，通过多种方法对约束条件成立与否进行检验验证，从而对政府财政可持续性的问题进行判定。如果政府负债率对基础财政盈余率是正向促进的，那么政府跨期预算约束就得以满足，从而政府债务就是可持续的，进而财政是可持续的[1]。但是线性财政反应函数没有考虑社会经济承受能力对政府财政调整行为与能力的限制性，Ostry 等[2]利用非线性财政反应函数对基本财政盈余和政府负债率进行拟合，并以此为基础，创新性地将政府负债率的上限值与政府实际负债率之间的差值定义为“财政空间”，用以衡量政府财政可持续性。此外，也有学者使用赤字率、政府未来预期偿债能力等作为衡量指标。综合来看，将政府经济现实承受能力纳入分析体系的财政空间是当前主流的财政可持续性评价指标，这一指标理念的提出也是对基于政府跨期预算约束评价财政可持续性方法的进一步发展与改进[3]，为通过计量方法进行政府财政可持续性研究提供了较为可靠的基础。

关于转移支付效应的研究，一直以来都是学术界关注的热点。转移支付不仅弱化了地方政府的税收努力程度，使得地区人均财政收入差距进一步增加[4]，还会使得地方政府财政支出偏离基本公共服务均等化的目标[5]，加剧地方政府间的税收竞争行为[6]。虽然转移支付总体上加剧了垂直财政不平衡，但一般性转移支付与税收返还确实充分发挥了其“援助之手”的作用[7]，通过平抑地方政府财政缺口提升地方政府的财政可持续性[8]。而在减税降费对地方政府财政可持续性影响的研究上，有学者对2019 年前减税降费的成效进行全盘梳理，认为厘清地方政府收入中税、费、租、价四类收入，有利于增进地方政府财政的可持续性，保证减税降费效果[9]。同时，也有学者认为减税降费增加了地方政府的财政收支缺口，激励地方政府扩大举债规模，不利于地方政府的财政可持续性[10]，这一结论也被其他学者基于熵值法构建财政可持续性衡量指标进行研究进一步证实。

虽然学术界对于地方政府财政可持续从多角度进行了研究，但直接研究减税降费或转移支付对地方财政可持续性影响的文献还是比较少的，更未见对三者之间的关系进行研究。地方政府财政可持续、高质量的运行不仅是一个国家进行社会治理的基础与重要支柱，更是维护地区经济平稳发展和社会稳定的重要保障。因此，探究减税降费政策对地市级政府财政可持续性的影响具有现实意义。

一、理论分析与假设

（一）减税降费对地方政府财政可持续性的影响

贾康和苏京春在借鉴蒙代尔“不可能三角”概念基础上，开创性发展出的“财政不可能三角”，表明减少税收、增加公共福利和控制政府债务及赤字水平这三大目标，至多只能同时实现其中两项。因此，在当前财政支出刚性的背景下，实施大规模的减税降费政策，必然导致地方政府负债率的上升，从而影响地方政府财政可持续性。减税降费对地方政府财政可持续性的影响如图1 右半部分所示。

图1 减税降费、转移支付与地方政府财政可持续性之间的影响传导机制

宏观层面上，在财权与事权不相适应的背景下，实施减税降费政策将在短期内直接显著地减少地方政府的财政收入，使得地方政府财政缺口扩大。地方政府虽然也会鉴于有限的财力可预见的减少财政支出，但由于民生性支出具有刚性和惯性增长的特性，致使地方政府只能缩减由政府主导、依赖财政资金补贴的工程项目财政支出，这将对当地经济事业发展产生不利影响[11]，导致地方政府财政状况陷入恶性循环。在这种财政困局下，地方政府有动力去进行债务融资，导致地方政府负债规模的不断攀升，系统性财政金融风险不断累积，极大地降低了地方政府的财政可持续性[12]。微观层面上，减税降费切实降低了企业的生产成本，提升了其经济效益，因此一方面促进现有企业进行投资再生产，另一方面行业经济效益的提升也给尚未“入场”的投资者创造了恰当的“入场”机会和充足的“入场”动力，从而激发市场活力、促进经济发展、拓宽税收基础。同时，减税降费也能够缓解企业的融资约束，提升其创新动力与创新投入[13]，从而提升市场经济主体的全要素生产率，引导企业进行更高水平的专业化分工[14]，促进地区产业升级发展。因此，实施减税降费政策可以让市场经济主体在资源配置上发挥更重要的作用[15]，从而激发市场活力，刺激企业进行研发创新，提升企业的发展能力，推动地方经济增长，提升地方政府的财政收入，实现经济增长与财政收入提升的良性循环，增强地方政府财政可持续性。基于上述分析，提出如下假说:

假说1a：减税降费对地方政府财政可持续性具有促进作用。

假说1b：减税降费对地方政府财政可持续性具有抑制作用。

（二）转移支付对地方政府财政可持续性的影响

如图1 左半部分所示，转移支付最基本目的就是弥补地方政府因财权与事权不相适应所产生的天然财政缺口，促进地区间的财力均衡。上级政府的转移支付，尤其是一般性转移支付，可以通过收入效应很好地促进地区间财力均等化[16]，不仅能够缓解地方政府的财政收支压力，降低地方政府的举债动机，而且还能够通过促进地区经济增长和财政收入的提升，影响与矫正地方政府的财政行为[17]。有学者研究表明，转移支付能够最大限度保证地方税体系有效运转，促进地方政府税收收入的提升，而且科学合理的转移支付能够对地方政府财政行为进行激励与约束，矫正其扭曲的财政竞争行为[6]，在一定程度上保证财政资金的使用效率。然而在实践中，转移支付却引致地方政府出现了更大的财政支出缺口[17]。这与当前的财政转移支付仍然采用的是与地方政府财政支出责任及其自有财力挂钩的简单匹配机制不无关系，简单的匹配机制致使地方政府易滋生出“中央兜底”思想，对转移支付产生依赖，从而出现这种反常现象。此外，在具有非对称性特点的中国式财政分权及政府与纳税人之间信息不对称双重因素作用下，“财政幻觉”将伴随转移支付而产生，导致地方政府及纳税人错误地低估提供或获取公共服务的边际成本[18]，进而致使地方政府出现降低税收努力[4]和过度财政支出[19]等扭曲性的财政行为，而转移支付的“粘蝇纸效应”也将引致地方政府将其财政支出提升至其实际承受水平之上[17]。更有甚者，地方政府可能为争取转移支付而进行无效率的支出竞争，引发“公共池”等道德风险，导致政府负债规模的无效扩张，对财政可持续产生不利影响。基于上述分析，提出如下假说:

假说2a：转移支付对地方政府财政可持续性具有促进作用。

假说2b：转移支付对地方政府财政可持续性具有抑制作用。

（三）减税降费、转移支付对地方政府财政可持续性的综合影响

从上述分析可以发现，无论是减税降费还是转移支付对地方政府财政可持续性的影响都具有不确定性。宏观层面上，减税降费直接导致政府财政收入的减少及财政收支缺口的变大，地方政府为正常发挥职能势必需要寻求其他收入源；而转移支付则能够弥补地方政府的财政资金缺口[8]，可以在一定程度上缓解地方政府的“财政幻觉”。因此理论上来说，减税降费与转移支付的相互调节可能有助于促进地方政府的财政可持续性，但也有可能由于转移支付的“粘蝇纸效应”及“公共池”道德风险进一步扩大减税降费所引致的地方政府财政缺口。微观层面上，减税降费有利于促进企业投资再生产，带动地区经济增长，同时转移支付会促进地方政府以更大的比例提高本地区的基础设施建设[5]，提升地区的营商环境与竞争力。因此减税降费与转移支付相辅相成，共同促进地区经济增长，从而提升地方政府的财政收入和财政可持续性。基于上述分析，提出如下假说:

假说3a：减税降费和转移支付共同正向调节促进对地方政府财政可持续性。

假说3b：减税降费和转移支付共同逆向调节抑制对地方政府财政可持续性。

二、变量选取与数据来源

（一）变量选取

变量定义及说明如表1所示。

表1 变量定义及说明

（1）被解释变量。地方政府财政可持续性作为本文的研究主旨，是本文要解决的核心问题。采用“有效财政空间”作为代理变量。

（2）核心解释变量。①减税降费。目前学术界关于减税降费的衡量指标尚未有统一衡量指标，但现有研究结果较为一致地证实减税会影响地方财政收入的变化，而且在减税降费政策造成的减收中，税收收入减收所占比例较大[20]。因此采用马海涛[21]等的做法，将营业税与增值税之和的自然对数作为减税降费的代理变量；同时，考虑到在减税降费政策中，所得税的减免亦占有相当的份额，为进行稳健性检验，另将营业税、增值税及所得税之和的自然对数作为减税降费衡量指标之一。②转移支付。借鉴储德银和费冒盛[22]的处理方式，采取经GDP 平减指数（2012 年为基期）平减后的转移支付的自然对数进行衡量。同时为进行稳健性检验，参考吴柏钧和曹志伟[23]的经验研究，另用转移支付占该地区当年GDP 总量的比值进行衡量。

（3）控制变量。在借鉴学术界现有研究成果的基础上，从财政与经济角度选择8 个具有代表性的控制变量。

（二）数据来源

选取2012-2020 年中部六省82 个地市的面板数据进行实证检验，其中地方政府债务、转移支付数据主要来自各省及地区发布的财政预决算报告；财政盈余数据是借鉴杜彤伟等[8]及邓晓兰等[24]的研究，利用一般公共预算收支及转移支付数据计算所得；土地出让金数据来源于《中国国土资源年鉴》（2010-2018）及汇总整理中国土地市场网日频成交额；其他基础数据利用EPS数据库获取，并利用各省及地市统计年鉴（2012-2021）加以补充。

三、地方政府财政可持续性衡量指标测度

关于地方政府财政可持续性的衡量指标的选取，采用“财政空间”这一概念，并利用非线性财政反应函数测度各地市“财政空间”[2]。同时为更全面地反映和比较不同地市之间财政空间的差异，在“财政空间”的基础上引入财政支出效率指标，构造“有效财政空间”的概念[8]，计算公式如下：

其中，i和t分别代表个体与时间，Fs表示“有效财政空间”；Debt*表示根据模型估计的可持续负债的负债率上限值，Debt代表地方政府的实际负债率；Fe代表财政支出效率。

（一）地方政府财政支出效率指标的测度

学者们对财政支出效率的测度进行了大量研究，总体来说，测度方法主要有参数法与非参数法两类，其中以DEA 模型为主流。根据研究目标的不同，在投入产出指标的选取上主要分为两类：一是以财政总支出或人均财政支出衡量投入，以多种类型的目标衡量产出，对地方政府财政支出总效率进行测度。二是以分类财政支出作为投入，设立多级产出目标，求分类财政支出效率及财政支出总效率。但多阶段DEA 法进行效率评估时，过多的有效决策单元将影响结果的可信度[25]。因此，选取人均一般公共预算支出为投入指标；产出指标选取：经济效益指标人均GDP，社会效益指标千人中小学教师和年末人均道路面积，兼顾社会效益与经济效益的指标千人医疗机构床位数和千人医疗机构人员数。同时，鉴于DEA-Malmquist指数方法能基于面板数据比较好地反映不同地区相对生产率的变化[26]，采取DEA-Malmquist 指数衡量各地区财政支出效率，并进一步测算超效率DEA（SE-DEA）指数用以稳健性检验。

（二）地方政府“有效财政空间”指标测度

借鉴杜彤伟等[8]和邓晓兰等[24]经验研究，以地方财政基本盈余率作为被解释变量、地方政府负债率作为核心变量，对包含三次项的非线性财政反应函数进行估计，获取地方政府可持续的负债率上限，然后根据式（1）求得地方政府“有效财政空间”，以判断地方政府的财政可持续性。鉴于地方财政基本盈余率是具有一定惯性的，因此在原财政反应函数的基础上，将财政基本盈余率的一阶滞后项加入其中。同时，在财政收支矛盾日益激化背景下，财政支出效率成为一项极为重要的影响因素。将财政支出效率引入财政反应函数之中，构造式（2）所示的非线性财政反应函数。如此一来，利用新的财政反应函数测算的财政空间，更能体现地方政府财政可持续性程度及质量。

其中，Debtit-1表示i市t年负债率的一阶滞后项；cz为地方政府财政盈余率，用地方政府财政盈余占GDP 的比值表示，其中czit-1表示i市t年地方政府财政盈余率的一阶滞后项；Y代表控制变量集合，选取产出缺口（Yvar）、财政缺口率、实际人均GDP增长率（Pgdpr）、产业结构、对外开放程度以及财政收入分权等指标。其中产出缺口是采用H滤波法测得；产业结构采取第三产业增加值与第二产业增加值的比值表示；实际人均GDP 增长率是经GDP 平减指数平减处理（2012 年为基期）后得到；财政收入分权指标采用地方人均财政收入与地方人均财政收入、省本级人均财政收入及中央人均财政收入之和的比值表示；其他变量意义同前文；λ代表个体效应，ε则为随机误差项。

表2 的回归结果中，结果（1）与结果（2）是利用负债率对被解释变量进行线性估计，可以发现无论基础财政盈余的统计口径是否包含了转移支付，负债率的系数均显著为负值，表明当前政府负债对财政盈余不存在正向反馈机制，地方政府采取的财政行为不具备可持续性。对于这一结果，可以说意料之外，但情理之中。2015 年新《中华人民共和国预算法》出台以前，地方政府为满足其“竞争型财力”的需求，往往作为“担保人”或“救助者”的角色，通过投融资平台在预算外进行大规模的举债融资，而由于这种举债融资行为缺乏有力监管，导致地方政府虽然明知可能面临财政兜底的风险，但仍缺乏对此类债务采取措施加以控制，积极建立正向财政反应激励的约束与动力。结果（3）和结果（4）反映了地方政府非线性财政反应函数的情况，可以发现，无论财政盈余采用哪种统计口径，负债率的一次项、二次项及三次项的系数均在1%显著性水平上显著，表明我国地市级政府的财政反应函数确实是非线性的。相对而言，包含转移支付的财政盈余更符合实际，因此本文以结果（4）的结果为准。采用Wind 数据库2012-2020 年城投债发行票面利率加权平均值代替各地市相关年度利率水平，将相关数据带入模型（4）即可计算出各地区的可持续最大负债率，再将其代入式（1）即可得出各地区“有效财政空间”。

四、模型设定与实证回归结果分析

（一）模型设定

转移支付、减税降费与地方政府财政可持续性三者之间存在着较为复杂交错的影响。为考察减税降费、转移支付对地方政府财政可持续性的影响效果及作用机制，本文建立3 个基本模型方程。其中，方程（3）和方程（4）分别考察转移支付及减税降费对地方政府财政可持续性的影响。考虑到转移支付与减税降费在对地方政府财政可持续性产生影响时可能存在的调节效应，本文在方程（5）中加入转移支付与减税降费的交乘项进行检验。此外，地方政府财政可持续性可能具有一定的惯性，故在实证分析时将加入被解释变量的一阶滞后项以进行验证。

其中，i和t分别表示个体与年份；Fs代表地方政府的财政可持续性；Tc代表地方政府减税降费变量，Tra地方政府对转移支付的依赖程度，Tc×Tra代表减税降费与转移支付的交乘项；X表示系列控制变量组成的行向量集合，β表示对应的控制变量的系数的列向量集合；λ代表个体效应，ε则为随机误差项。

（二）回归结果分析

基于上述研究分析，对方程（3）、方程（4）和方程（5）分别采取静态与动态面板回归方法进行估计，减税降费和转移支付对地方政府财政可持续性的估计结果如表3所示。

表3 基准回归结果

表3 列示的结果中，结果（1）至结果（3）为静态面板回归结果；结果（4）至结果（7）为加入被解释变量的一阶滞后项，并利用系统GMM估计方法进行估计的动态面板回归结果。在进行系统GMM 估计时，考虑到转移支付与减税降费和地方政府财政可持续性之间的影响关系也许并非是单向的，因此将两个核心解释变量转移支付与减税降费均设定为内生性变量，消除内生性带来的伪回归的问题。静态面板模型的Hausman 检验表明，采用固定效应面板模型回归是有效的；而动态面板的AR(2)检验和Sargan 的结果表明动态面板回归的结果是可信的，而且动态面板模型估计和静态面板模型估计的结果具有较高的一致性，在一定程度上说明估计结果是具有稳健性的。比较动态回归模型和静态回归模型可以发现，地方政府财政可持续性具有显著的路径依赖，静态面板回归结果将在一定程度上“失真”。因此后续分析将以动态面板模型估计结果为准，即以表3 中结果（4）至结果（6）的结果进行分析。

在结果（4）中，只考虑转移支付对地方政府财政可持续的影响，转移支付的系数在1%显著性水平上显著为负数，表明当前转移支付对地方政府财政可持续性的综合影响为抑制作用，而结果（6）中转移支付的系数也显著为负值，进一步验证了此结论。虽然实证结果与转移支付制度对于弥补地方政府财政资金缺口、强化对地方政府财政行为约束与引导的作用初衷相悖，但并非意料之外。因为：首先转移支付制度运行至今，一般性转移支付已成为地方政府的常规收入，其具有的“无偿”属性，不仅会导致地方政府低估公共服务提供成本，甚至还会引致地方政府进行无效的财政支出竞争；其次，近些年来专项转移支付规模不断地扩大，部分地区专项转移支付甚至占到当地接受的转移支付总额的一半以上，而专项转移支付多用于基础设施的建设且需要地方政府提供配套资金，这将极大地压缩地方政府可自由支配的资金量。基于上述分析，总体来说，转移支付虽然弥补了地方政府的财政资金缺口，但在“财政幻觉”及“粘蝇纸效应”等影响下，亦对地市级政府的财政可持续性产生抑制作用。

在结果（5）中，只考虑减税降费对地方政府财政可持续性的影响，可以看到，减税降费的系数在5%显著性水平上为正值，同时代表经济增长的变量GDP 增速的系数在1%显著性水平上也为正值，这表明2016 年以来实施的结构性减税所产生的经济增长效应开始发力，从而逐渐抵消了减税降费所引致的直接的减收效应。但我们不应该忽视的是，在结果（6）中，减税降费的系数在1%显著性水平上显著为负，这表明如果没有转移支付制度的存在，减税降费对地方政府财政可持续的间接正向促进效应并不能完全消弭其直接负向冲击。

在结果（6）中，比较关注的是减税降费与转移支付的交乘项的系数，而交乘项的系数在1%显著性水平上为正值，表明减税降费有助于缓解转移支付对地方政府财政可持续性的负面冲击，而转移支付又有助强化减税降费为地方政府所带来的长期经济增长效应，二者相辅相成，共同提升地方政府的财政可持续性。鉴于省会城市的特殊性，将结果（6）中省会城市剔除后回归得到结果（7），可以发现两者的估计结果是一致的，进一步证实了上述结论。

（三）稳健性检验

为验证基准回归中影响关系是稳定可靠的，增加基准回归结果的可信性，本文采取了替换被解释变量和替换解释变量两种方法进行稳健性检验。

（1）替换被解释变量。采用超效率模型所测的财政支出效率进行测度“有效财政空间”替换基准回归中DEA-Malmquit 指数作为财政支出效率测度的“有效财政空间”。结果如表4 左列所示，无论是核心解释变量还是其交乘项，其系数的显著性及其所表示的对地方政府财政可持续性影响意义与方向均与基准回归结果保持一致，验证了基准回归结果的稳健性。

表4 稳健性检验结果

（2）替换解释变量。在基准回归中，本文分别采取转移支付、营业税与增值税之和的自然对数作为转移支付、减税降费的代理变量。在替换解释变量的稳健性检验中，将采取转移支付占GDP的比重作为转移支付的代理变量，增值税、营业税及所得税之和的自然对数作为减税降费的代理变量。结果如表4 右列所示，核心解释变量及其交乘项对地方政府财政可持续性的影响意义及方向与基准回归保持一致，表明基准回归的结果是稳健的。

（四）异质性分析

我国幅员辽阔，各地区的资源禀赋存在较大的差异，地区间经济发展水平也不尽相同，因此各地政府财政自给能力与经济成长潜力均存在较大的差异。借鉴贾俊雪[27]的做法，利用人均GDP 均值将中部六省76 个地级市（不包含省会城市）划分为高经济水平地区（EDL= 1）和低经济水平地区（EDL= 0）进行分组回归，回归结果见表5。

表5 经济发展水平异质性

在结果（1）和结果（2）中，只考虑转移支付对地方政府财政可持续性的影响。结果显示，不管地区经济发展水平是高还是低，转移支付系数均在1%显著性水平上为负值，这表明转移支付的“财政幻觉”及“粘蝇纸效应”不仅存在于经济发展水平低的地区，经济发展水平高的地区也同样会受到影响。为研究转移支付对不同经济发展水平的地方政府财政可持续性的抑制作用是否存在差异，特在结果（3）引入地区发展水平与转移支付的交乘项。回归结果显示交乘项的系数显著为正，表明相对于经济发展水平低的地区，转移支付对经济发展水平高地区的财政可持续性的抑制作用更弱，这也与经济发展水平高的地区政府可用财力相对较高，对转移支付依赖程度较低事实相符。

在结果（4）和结果（5）中，只考虑减税降费对地方政府财政可持续的影响。结果显示，在经济发展水平低的地区，减税降费的系数在1%显著性水平上为正；而在经济发展水平高的地区，减税降费的系数在1%显著性水平上为负。这表明减税降费对经济发展水平低的地区政府财政可持续性具有促进作用，而对经济发展水平高的地区政府财政可持续性具有抑制作用。这主要与两者之间经济结构不同有关，经济发展水平较低的地区，其经济存量相对较低、增长空间较大；相对而言，经济发展水平高的地区，其经济存量较大、增长空间相对较小，减税降费虽然也有助于提升这类大企业的发展但比较有限，而财政收入损失水平反而更高。同时，无论是在结果（6）还是在结果（7）中，转移支付与减税降费的交乘项均显著为正，表明减税降费不管是在经济发展水平高还是经济发展水平低的地区都能够缓解转移支付对地方政府财政可持续性的抑制作用。

五、结论与启示

（一）研究结论

利用2012-2020 年中部六省82 个地级市税收、转移支付、政府债务等多维度数据，采取“有效财政空间”的概念对地方政府财政可持续进行量化，通过实证分析对减税降费、转移支付对地方政府财政可持续性的影响进行检验发现：

（1）地方政府财政风险总体可控，虽然当前地方政府采取的财政行为是不可持续的，且地方政府财政已处于“财政疲劳”阶段，但尚有充足的“有效财政空间”进行财政行为的调整。

（2）实践中转移支付抑制了地方政府的财政可持续性，而且对经济发展水平低、转移支付依赖程度高的地区抑制作用更大。

（3）减税降费对地方政府财政可持续性的影响总体表现为促进，但具有异质性，对经济发展水平低的地区表现为促进，而对经济发展水平较高则相反。

（4）转移支付通过对减税降费在低经济发展水平地区促进作用的强化和高经济发展水平地区抑制作用弱化，共同正向调节促进地方政府的财政可持续。

（二）政策建议

基于上述研究结果，提出如下建议：

1.深化财税体系改革，建立多元化考评体系

地方政府“财政疲劳”很大程度上是源于盲目的支出竞争结果。一方面是由于财政分权导致地方政府存在天然的财政收支缺口，需要争取上级政府的转移支付；另一方面也与地方政府官员政绩考评体系的指向性比较单一有关。为从根源上缓解或解决问题，需继续深化财税体系改革，采取科学的方法将各级政府的财权与事权进行合理界定并健全地方税体系，以建立财权与事权相适应的政府间财税体制；同时，在对地方官员的政绩考评上，应该将一些考量地方经济及财政等方面长远、可持续发展的指标加入考评体系中，改变以GDP 为主导的考核体系，防止地方政府官员为寻求一时的政绩而盲目进行财政支出竞争；此外，地方政府也应该根据当地特色，积极培育出具有当地特色的新产业、新业态，尤其是现代服务业和创新性新兴产业，培植高效支柱财源，涵养地方特色税源，促进地方财源建设格局的形成，推动地方政府财政收入的快速增长，从根源上缓解甚至解决地方政府的财政可持续性问题。

2.完善转移支付制度，优化转移支付结构

在中国式财政分权体制下，转移支付作为一项重要的制度安排，具有举足轻重的作用。然而研究发现，转移支付却对地方政府财政可持续性产生一定的抑制作用，这种反常现象的产生与当前转移支付制度安排尚不完善、资金的分配方法不甚科学以及对资金使用的后续激励问责体系不健全都有一定的关系。为缓解这种反常的现象，一方面上级政府在进行转移支付时要坚持因地制宜与循序渐进相结合，控制转移支付的规模，尤其是专项转移支付的规模。对于经济发展水平较高的地区，鉴于其财源相对充足，可以适当扩大专项转移支付的比例，以引导地方政府的财政资金的投资方向；对于经济发展水平低的地区，鉴于其以有限的财力承担专项转移支付所需的地方配套资金可能反而不利于地方经济的发展，故可适当地提高一般性转移支付的比例。另一方面，上级政府在进行转移支付时也需注意防范其对地方政府财政行为的逆向激励、道德风险等问题，强化地方政府的财政纪律约束，加强对转移支付资金使用的监督、监管与问责，提升转移支付资金的使用效率，完善健全转移支付制度，使之更加科学、规范、合理。

3.精准深化减税降费，巩固减税降费成果

随着时间推移，大规模减税降费的经济效应开始凸显，总体上减税降费可以促进地方政府财政可持续，但是对不同经济发展水平的地区具有不同的影响。因而需要以当前减税降费政策为基，实施更深入且精准化的减税降费政策，巩固现有成果。由于减税降费政策同时具有规模效应与激励效应，且两者共同决定了减税降费政策的实施成效，因而根据经济发展水平的不同，各地区存在着不同的减税降费最优规模。因此在实践中，不宜一刀切的制定减税降费政策，可尝试由中央政府设定各地区上下限，而地方政府在控制范围内根据具体情况合理制定减税降费政策，比如允许发达地区减税降费的力度稍弱，而允许欠发达地区加大减税降费力度，引导地方政府有序竞争，促进要素的区域间流动，从而在强化区域经济协调发展的同时，提升地方政府的财政可持续性。

4.双管齐下，强化政策联动效应

减税降费与转移支付之间具有相辅相成的互补关系，两者间的综合调节效应有利于提升地方政府的财政可持续性。事实上，无论是减税降费还是转移支付，存在规模效应和激励效应两种效应，也都遵循边际效益递减的规律，因此都存在最佳规模。因此，政策制定部门在制定相关政策时，可以将两项政策结合起来综合考虑，权衡政策的供给与需求，采取差异化的组合政策，以避免部分地区政策激励不足而其他地区政策激励过度的问题，提高政策效率。比如可以在一定程度上降低对经济发展水平高的地区的转移支付，同时允许其采取力度稍弱的减税降费政策，以促进财政资金的利用效率；而对经济发展水平低的地区则可以加大转移支付的方式支持其实施力度较大的减税降费政策，以加快地区经济发展。