党工委制：党委派出机关的历史演进、组织特性及其当代形态

沈大伟 李威利

[摘  要]通过选择最合适的组织形式来构建一套完备的组织体系和组织制度，是百年以来党的组织建设中的一项重要经验。派出机关是党的组织体系和国家治理体系中的一种重要组织形式，在党的組织体系中采用党工委的形式。党工委制是在长期革命斗争和政权建设的探索中逐渐形成的，在不同历史时期均发挥了重要作用。当前，党工委主要有四种形态，分别是机关工委、大口党委、地区性工委及功能区工委。党工委制在国家治理现代化的进程中具有三重契合性，即派出机关的组织特性契合了权力关系的待调适性、基层社会的非均衡性和改革探索的不确定性。

[关键词]党工委；派出机关；组织体系建设；国家治理现代化

[中图分类号]  D262    [文献标识码]  A       [文章编号]  1009-928X（2023）04-0080-08

党的组织体系建设是党的建设的重要内容，由各种类型的组织形式按照一定的层级结构和组织制度组合而成。对不同组织形式进行类型化，并形成各自相对固定的组织规范和运行机制，是组织体系走向成熟的重要标志。同时，组织体系的坚强有力和有效运行也要求在其中的每个部分都配备适当的组织形式，并因时因地调整其职能定位。因此，特定组织形式的形成与演变，既是考察百年以来党的建设的历史与经验的重要视角，也是考察中国特色社会主义制度和国家治理现代化发展进程的重要视角。

一、党的工作机关的一种重要组织形式

就组织性质而言，党工委是党委的派出机关，是党的工作机关中的一种重要的组织形式。《中国共产党工作机关条例（试行）》规定，党的工作机关主要包括办公机构、职能部门、办事机构和派出机关等4种类型，其中，派出机关是“党委为加强对特定领域、行业、系统领导而派出的工作机关，根据有关规定代表党委领导该领域、行业、系统的工作”。如今，党委派出机关采用工作委员会的形式，即党工委，它不仅广泛存在于党的组织体系中，而且也是一种独特的组织形式。

党工委作为一种组织形式的独特性主要表现在以下3个方面；第一，党工委是该领域的领导机构，代表党委直接领导本领域的具体工作，这就不同于其他只负责某一专项工作的工作机关。第二，党工委具有一套主要由专职成员构成的领导班子和一套相对完备的内设机构体系，这不同于主要成员为兼职、一般仅设有办事机构的议事协调机构。第三，党工委可以承接下级党组织的组织隶属关系，这既不同于其他类型的工作机关，也不同于单纯作为领导机构的党组。因此，党工委尽管在组织性质上属于党委工作机关，不同于由各级党委构成的党的主干组织，但在实际工作中，它类似于一级党的组织，起着“类党委”的功能。

不仅是在党的组织体系中，由于中国国家治理体系是以党的组织体系为中轴而建立和运转的，因而派出机关这一组织形式还伴随党的组织体系嵌入到国家治理体系中。特别是在国家政权体系中，同一层级的党组织和政权组织一般采用同样的组织形式并行设立。如今，派出机关广泛存在于党的组织体系和国家治理体系中，仅在党的组织体系中，派出机关主要包括机关工委、大口党委、地区性工委（包括地委、县区工委、街道党工委等）以及功能区（包括新区、园区、开发区等）工委这4种形态。事实上，在建党初期尤其是革命斗争中，派出机关最初只是一种临时性、过渡性组织设置，而如今，派出机关这一组织形式不仅保留下来，而且成为形式固定、运行规范的一种基础性组织形式，由此形成的党工委制也成为党的一种重要组织制度。那么，为什么在中国特色社会主义制度走向定型的今天，在党和国家组织体系中的特定部分仍然选用派出机关的组织形式？这成为本文关注的核心问题。

现有关于派出机关的研究，基本都是基于其具体类型的分类研究，由于不同分类的派出机关涉及不同的场景，分类研究更能深入地讨论各自场景下的具体问题。这些分类研究根据研究主题的不同，大致可以归纳为3类。一是关于机构改革和建制调整的研究。例如，徐勇专门讨论了农税改革和城镇化背景下乡和镇政权形式的差异性，主张镇保留一级政府并探索实行镇级自治，同时农业为主的乡则应改变为县级政府下派的乡公所。再比如，宋明爽等人对现有“镇改街道”研究进行了综述，提出要进一步推动“镇改街道”动力机制研究、绩效研究以及目标指向与实际效果的研究。二是党的建设研究，即针对不同形态的党工委讨论如何加强和创新相应领域党的建设，包括机关党建、园区党建、城市基层党建等。例如冯小敏对上海城市基层党建工作的各个发展阶段进行了回溯，其中就涉及街道党工委的发展演变及其在推进区域化党建、资源配置下沉、条块结合深度融合等方面的重要作用。三是相应领域的治理现代化研究，包括涉及派出机关的职能配置优化和工作机制创新等。例如，彭勃等人在对城市基层治理方式转变的研究中指出，随着街道逐渐取消招商引资职能，基层政府中的行政包干制逐渐演变为兜底治理。再比如，高恩新在对开发区社会治理的研究中指出，开发区与行政区管理体制的治权冲突成为影响开发区社会治理效能的主要因素，由此提出政府权力配置基层化、权责配置清单化、管理服务平台化的建议。

除了分类研究，也有一些研究直接以整体的派出机关（或派出机构）为研究对象。例如，谢海军的研究指出，派出机构糅合了科层制的规范性与委托代理的灵活性，呈现出一种混合型的组织形态，承担了中央的监督调控机制和地方的灵活管理机制。王建芹等人的研究讨论了派出机构的法律地位，指出派出机构在设置、职能、管理以及监督方面都存在不少问题，需要通过立法加强对其法律规制。无论是分类研究还是整体性研究，都从不同侧面关注到了派出机关的组织特性，但现有研究尚缺少对派出机关的形成、特点及其组织优势的系统性分析，缺少以党的组织建设史为基础，从派出机关的组织特性入手，探讨其在党的组织体系和国家治理体系中的内在契合性的研究。

因此，本文将首先梳理党的派出机关以及由此形成的党工委制的发展历史，从历史经验中归纳党工委制的组织特性和组织优势。同时，本文将通过当前党工委这一组织形式的4种具体形态，分析其在国家治理现代化进程中的契合性，以党工委制为切入点，对于深入理解党的组织建设的经验、中国特色社会主义制度优势以及国家治理现代化的发展逻辑，都具有重要意义。

二、党的派出机关的创设与

党工委制的形成

党工委制是在适应革命斗争和新政权建设的中心工作中创设和完善的。其间，艰苦的革命斗争、不断变化的革命形势、相对薄弱的革命力量以及对政权建设经验的探索等都成为派出机关创设的历史背景，并在党工委制的形成过程中留下了深深印记。

建党之初，由于各地党组织较为分散，当时中央局（中央执委会）同志也分驻各地领导当地工作。在此基础上，党开始探索建立常设性的组织来领导各地工作。1924年12月，中央设立“享有全权”的中共中央委员会北方局（简称北方局）。北方局可以“根据中央的指示，在北方采取种种组织和宣传方面的步骤”，“可以决定一切较小的、不太重要的、无须等待中央同意的问题，并对之负责”。中央派出机关的设立通过组织化的方式将分驻各地的领导同志与当地相对分散的党组织结合起来，能够有效加强中央对各地党组织和革命工作的领导，中央设立派出机关统一领导某一地区工作的做法此后得以延续。

大革命失败后，党在各地的组织遭到严重破坏。为了适应白色恐怖下的斗争形势，八七会议后，中央派出许多干部到各地指导工作，恢复、重建和整顿党的各级组织。这一时期的派出机关主要有两种形式。一是中央派出的地方局。党在1928年和1930年两次设立北方局、长江局和南方局，分别领导北方、长江沿岸和南方的革命斗争和党的组织。二是暂代各级地方党组织的工委。这一时期，由于党的地方各级组织一再遭到破坏，当正式组织无法组建时，党通过设立工委，使得派往当地的干部仍然能以组织化的方式领导当地工作。地方工委的设立，一方面架起了“个人—工委—正式组织”的组织建设路径，既能使新组织得以有序创建，也使被破坏的组织能够坚持斗争并尽快恢复，党工委制对于组织建设的重要意义是在这一时期严酷的革命斗争中体现出来的；另一方面，工委的设立能在保留层级结构的同时灵活应对随时变化的革命形势，这一组织优势也逐渐凸显，使派出机关开始成为应对复杂形势时一种可选的组织形式。

抗日战争和解放战争时期，针对党的地方组织分布在边区、敌后根据地、国统区和沦陷区的不同特点，党的组织建设逐渐形成了在边区和有条件的敌后根据地建立正式组织、通过派出机关统一领导国统区和沦陷区党组织的模式。例如，党在国统区和沦陷区的派出机关设置随着战争和解放区形势的变化以及党的战略布局而调整。1937年8月洛川会议后，中央决定设立长江沿岸委员会，后改设长江局，统一领导南方各省党的工作。党的六届六中全会确定敌后抗战总的战略部署是“巩固华北，发展华中”。为此，全会决定撤销长江局，设立南方局、中原局和东南局。1940年9月，中央成立中共中央敌后城市工作委员会，领导沦陷区党的工作，为第二条战线的兴起作组织准备。在长期的战争和革命斗争中，党工委制的运用不仅加强了中央对各地工作的领导，使党组织能在复杂斗争环境下不断发展；同时，派出机关一般由中央或上级党组织领导同志以及当地军队领导同志负责，这同样是通过党工委制架起了领导干部与实体性党组织的连接。

新中国成立前夕，由华北地区的派出机关合并组成地区性政权，其党政军关系和机构设置成为后来全国性政权的雏形。1948年5月，中央决定：将晋察冀和晋冀鲁豫两个解放区合并为华北解放区，晋察冀和晋冀鲁豫两个中央局合并为华北中央局，晋察冀和晋冀鲁豫两个军区合并为华北军区，成立华北联合行政委员会。华北地区的建制探索不仅确立了党政组织并行设置这一政权建设的基本模式，同时也确立了新中国成立初期由各地区中央局和分局领导各大区工作的体制，而中央政府和各大区行政机构的设置在很大程度上也沿用了华北的体例。此后，派出机关的发展沿革主要体现了党对政权建制的探索，表现在：一是对层级结构的调整。如前述的大区设置，在1954年撤销后，大区制曾在1961年短暂恢复，最终大区层级还是被撤销，各省级地方党组织直接隶属于中央。二是根据职能定位选择最合适的组织类型，例如街道党工委—办事处体制的确立。起初，党在城市基层曾经尝试建立过街政府、街公所、“警政合一”模式等不同政权形式，直到1954年全国人大常委会制定《城市街道办事处组织条例》，街道一级采用派出机关的政权组织形式才被确定下来。在党组织方面，起初街道层面设立的一直是党委，直到改革开放后才改设党工委，最终确立了现在的街道党工委—办事处体制。

总之，党工委制是在长期革命斗争和政权建设的探索中逐渐形成的，在创建党的地方组织、领导国统区的革命斗爭、探索新政权建设等工作中发挥了重要作用。由于派出机关的设立和调整比较灵活方便，能够快速适应不断变化的革命形势，因此逐渐成为一种重要的组织形式。

三、灵活性与集中性：派出机关的

组织特性与党工委制的制度优势

派出机关和党工委制是在长期革命斗争和建制探索中形成并逐渐固定下来的。新中国成立以后，党工委开始成为党的组织体系的重要部分。相比于以党委为代表的正式主干组织，工委有着灵活性和集中性两个方面的特点。

党工委首先具有组织上的灵活性特征，主要表现在以下3个方面：

一是组织设立、调整与撤销的灵活性。派出机关作为党委工作机关，其设立和调整按照工作机关的相关规定执行，一般由本级党委讨论决定后，报上级党委审批，可以相对灵活地按照工作需要调整；而一级党委的设立和调整则按照党的地方组织或基层组织的相关规定执行，程序上更为复杂，且原则上需符合党员人数等要求。

二是领导班子配备的灵活性。工委领导班子采用委任制而非选任制，由委派机关直接任命，可以根据工作需要调整，且工委领导班子成员的组织关系可以不在工委的下级组织内。党委领导班子则实行任期制，尽管届期内也可以根据工作需要调整，但换届需要由党员大会或党员代表大会选举产生；同时，领导班子成员除特别规定外，其组织关系必须在本级党委下属的组织内。

三是职能调整的灵活性。不同于一级党委和政府的法定职能，派出机关的职能由委派机关授予，其具体权限以及与所属党组织的关系可以根据工作需要由委派机关或上级党组织相对灵活地调整。一级党委和政府则不同，不仅其职能和职权由相关党内法规和国家法律法规明确规定，对其管理权限的调整也往往需要通过修改相关法律法规的方式实现，上级党委和政府只有在得到特别授权的情况下才能调整下级党委和政府的法定职能。职能调整的灵活性也延伸到其内设机构的设立和调整中，派出机关可以根据职能调整和工作需要更灵活地设立和调整其内设机构，而一级党委和政府的职能部门的调整则需要根据机构改革的统一部署，通过法定程序完成。

党工委还具有领导功能的集中性特征，也主要表现在3个方面：

一是委派机关通过设立党工委，在保持原有行政层级的同时，实现了权力和资源的向上集聚，并加强对该领域工作的领导。如前所述，法律和党内法规都规定了地方党委和政府的法定分权，《中国共产党地方委员会工作条例》还特别规定：“党的地方委员会应当支持和保证下级党组织依法依规正常履职。凡属下级党组织职责范围内的事项，如无特殊情况，应当由下级党组织处理。”但党工委和相应的行政机关没有法定的分权和分税，而是更多地根据具体工作授予任务型事权和项目制财权，从而实现了权力和资源向上集中。同时，委派机关与派出机关的关系也不同于上下级党委和政府的关系。委派机关与派出机关的联系较之同一层级的下级党政组织要更为紧密，更强调党对该领域或地区的领导。与办公厅、组织部、宣传部等其他重要工作机关类似，工委主要领导也往往由党委领导同志（如党委常委）兼任，这又进一步强化了党委通过工委对该领域工作的领导。

二是党工委的领导班子不经选举产生，对下级党组织实现集中领导。这意味着，无论下级党组织有怎样的结构性分布差异，都不会改变工委领导班子的组成。类似的，地区性行政派出机关相较于一级政府，其领导班子由委派机关任命而非由同级人大选举产生，同级人大工委成员同样由上级人大常委会任命，不受选举因素影响；行政派出机关同样在辖区内履行政府职能，并领导或指导下辖的政府或群众自治组织。

三是决策过程的集中性。党工委的决策过程按照党的工作机关的相关规定，主要采用委员会会议和书记办公会议的形式进行，向上级党委报告工作并受其监督。这不同于地方党委和基层党委的工作受全委会或代表大会的监督，重大决策需经全委会通过；相应的，地方政府需向同级人大报告工作并受其监督，财政预算需经同级人大批准。因此，相较于一级党委和政府，派出机关在本领域和本地区工作中的决策权更加集中。

虽然，相较于党委，派出机关性质的党工委往往存在制度规范不完善、工作权限和治理资源等配置不足。但正是基于派出机关的灵活性和集中性的组织特性，党工委制具有在复杂条件下加强党对本领域工作的领导、根据工作需要及时自我调适并始终提供坚强组织保证的制度优势。这正是派出机关至今仍然是一种重要组织形式并发挥重要作用的原因。一方面，党和国家的组织体系和制度体系的形成和完善是一个渐进改革、逐步定型的过程，需要不断应对新形势、新问题，并进行相应的改革与调适。另一方面，在现代化建设的过程中，经济社会结构也在不断转型发展，这就需要借助党工委制的制度优势来探索党的组织形态创新，从而不断重塑政党、国家和社会之间的有机互动关系。于是，在改革与制度化的动态平衡中，工委制就具有了以特定形式在特定领域长期存在的空间与合理性。

四、党工委的四种实践形态

以党工委形式存在的党的派出机关广泛存在于党的组织体系和国家治理体系中，具体表现为4种形式：机关工委、大口党委、地区性工委（包括地委、县区工委、街道党工委等）以及功能区工委（包括新区、园区、开发区等的党工委）。

（一）机关工委。党的中央组织和地方组织都设有机关工委，统一领导机关党建工作。《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》规定：“党的机关工作委员会统一领导所属机关党的工作，指导督促各单位党组（党委）落实机关党建主体责任。”同时，机关工委承接本级党政机关、政协机关和各群团组织机关的全部机关党组织，各单位的机关党组织（包括其直属单位党组织）接受本单位党组（党委）的工作领导，但组织隶属关系都隶属于机关工委。通过工作领导和组织隶属关系相分离，党委在确保分工负责和行政专业化的同时，加强了对本级党政职能部门的领导，并通过加强机关党建工作确保党委的决策部署和各项具体工作都能在各单位、各部门中得到贯彻落实。同时，各单位的机关党组织尽管具体业务工作不同，但性质上同属于机关党建工作类型，更适宜由机关工委统一领导。在这种形态中，工委发挥了协调本级党委与各职能部门关系的作用。

（二）大口党委。在新中国成立之初，党就建立了归口管理制度。各级地方党委普遍采用对政府工作分口领导方式，把政府工作按性质划分為若干“口”，由同级党委的常委或分管书记分别负责。大口党委就是在归口管理的基础上建立的，以上海为例，上海市委在新中国成立之初就设立了若干大口党委，代表市委统一领导该领域工作；经过历次组织调整，上海市委除机关工委外，另设有经济和信息化、金融、城乡建设和交通、科技、教育和卫生等5个大口党委。

大口党委首先发挥对本领域工作统一领导的作用，同时，由于其所属党组织以及由其指导工作的单位涵盖不同类型和不同层级，而大口党委需要充分发挥党的组织优势，将党政群和央地之间的各方面力量汇聚起来，协调推进本领域工作。更为重要的是，大口党委承接了大量中央驻地方单位的党组织，这些单位同样是在工作领导和组织隶属关系相分离的基础上，实现了组织隶属关系和日常党建工作的属地化管理。因此，大口党委所属党组织往往大小规模各异，但无论所属党组织的规模和层级如何，都隶属于大口党委之下。因此，大口党委的另一项作用是协调中央驻地方单位与所在地的关系，进而成为协调央地关系的一种组织机制。同时，中央驻地方单位党组织的属地化管理，使其必须参与到地方党委统一部署的当地党建工作中，更有利于融入当地党建工作体系。

（三）地区性工委。地区性工委包括目前已经很少保留的地委、县区工委以及城市基层普遍设立的街道党工委；相应的，同级政府也会对应设置地区行政公署、区公所和街道办事处。就街道党工委而言，既领导街道经济社会发展各项工作，也领导街道党建工作。街道党工委所属的党组织主要包括3类；一是街道本部机关和直属单位党组织；二是社区党委，包括居民区党组织和组织关系隶属于社区党委的“两新”党组织；三是组织关系隶属于街道的驻街道单位党组织以及组织关系直接隶属于街道的“两新”党组织。同时，在街道党工委的推动下，各基层党组织之间还会根据基层治理的实际需要形成党建联建、区域化党建平台等工作机制。街道党工委正是通过充分发挥党的组织优势，充分整合各方力量，促成多元共治，实现党建引领城市基层治理。

由于街道辖区的范围是根据行政管理的需要划定的，驻街单位和“两新”组织在各街道之间的分布具有较大的随机性和偶然性。因此，较之大口党委所属的党组织，街道党工委所属的党组织的性质更加复杂，规模更不均衡，此时，工委制的制度优势就更加凸显出来。这些所属党组织无论组织性质和组织规模，都隶属于街道党工委，而街道领导班子采用委任制而非选任制，就能有效避免基层党组织的结构性特征对领导班子的影响，也使党工委能够更加超然地协调各方利益诉求，从而使其决策更能代表辖区的整体利益。同时，区委、区政府可以根据城市社会转型和基层治理的实际需要，灵活调整街道的职能定位以及街道党工委和办事处的具体权限，并进而调整基层治理的工作机制，这也是各地历次街道体制改革的主要内容。街道建制采用派出机关形式，其灵活性也更有利于在街道体制改革的过程中，实现政府职能在层级间的合理配置，以及机构设置的相应调整。

（四）功能区工委。功能区包括新区、工业园区、开发区、自由贸易试验区等，通常采用党工委—管委会模式。功能区党工委—管委会的设立，可以在不改变现有行政区划的情况下，在新划定的功能区地域范围内推进功能区建设；同时，功能区党工委和管委会也能在不改变现有党政职能部门设置的情况下，根据功能区建设的需要灵活地赋予其相应的职能、权限和特殊政策，保证其统一领导功能区各项工作，集中履行职能。

由于各功能区的目标定位和建设规划各不相同，功能区党工委和管委会的职能与组织结构也各不相同。除了功能区建设所需的专门性事权和行政管理权限外，功能区党工委和管委会还会被赋予更多公共管理和公共服务职能，甚至有的功能区可以直接下辖街道（乡镇）。此外，有的功能区由于是在原有功能区基础上叠加组建的，其内部会嵌套其他功能区。对此，派出机关的灵活性更能适应这种相对复杂的职权配置和组织结构。同时，功能区党工委也能根据工作需要领导或指导相关党组织，整合各方力量推进功能区建设。

功能区的设立不仅是城市发展的需要，同时也具有改革试验的意义，其中不仅包括自由贸易等经贸政策的试点，也包括行政管理和社会治理等方面的改革试点。党工委制恰恰适应了在复杂条件下推进改革的需要，可以在功能区建设和改革试点过程中及时调整职能、机构和工作机制，精准给予职权、资源和政策支持。但与此同时，党工委—管委会模式也并非没有缺点，其灵活性在实践中也会导致缺乏规范性的问题。因此，创新性与规范性的平衡是功能区建设中必须予以兼顾的。

五、党工委制在国家治理体系中的

三重契合性

经过改革开放40多年探索，中国特色社会主义制度已经进入逐渐定型阶段，这也意味着党的组织体系和国家治理体系也在走向定型。显然，当前改革和发展的形势与党工委制初创时期的情况相比，已经大不相同，但派出机关和党工委制在今天仍然以特定的形式广泛存在。经过不同时期的改革，派出机关的组织形式和党工委制的沿用早已不是作为实体化之下、虚体化之上的一种权宜之计或路径依赖，而是其组织特性和制度优势在权力关系的调适中，在适应社会结构的不断变化中，在改革与制度化的动态平衡中，具有独特的契合性。

首先，党工委制契合了权力关系的待调适性。国家治理现代化首先要求在党和国家的科层制组织结构中，实现权力和职能配置的规范化、合理化，而这种配置合理化是在各方权力关系的不断调适中实现的，包括本级党委和政府与职能部门之间、上级与下级之间、条块之间的权力关系都需要在改革和发展中不断调适。一方面，在一个超大规模国家中，集权与分权、控制力和有效治理之间的平衡始终是权力关系调适中最为核心的考量。另一方面，单位体制的影响使得各权力主体在权力关系调适中都有维护部门利益的倾向。可以说，权力关系的调适是一个复杂的过程，而相对定型的权力关系结构正是这一复杂调适过程的产物。

党工委制的制度优势契合了权力关系调适的复杂性。党工委既可以承担领导职能，又可以承接党组织，还能随时灵活调整，是调节组织间关系和职能的重要依托。一方面，相较于由各级党委构成的主干组织，党工委（包括党组）的设立，以及分部分级的干部管理体制的确立，实现了工作领导、组织隶属和干部管理权限三者在一定范围内相分离，其灵活性的特点使得各单位之间权力关系的调适更趋精细化，更易于在控制力和有效治理之间以及在各权力主体之间达成平衡。另一方面，相较于正式的科层制组织结构，党工委制更能加强委派机关对该领域工作的集中统一领导，其集中性的特点不同于科层制结构的分权性特点，即按部门法定分工和逐级法定分权。于是，派出机关与一级党委和政府就构成了在权力配置的集中与分散的不同考量下对组织形式的不同选择。

其次，党工委制契合了基层社会的非均衡性。随着单位体制的解体，基于行政区划的属地化管理成为基层社会管理的基础性模式；但人口和生产要素在空间上的流动和组合是以市场逻辑为主导的，因此，在基层行政区划中，社会结构的非均衡性特征就显现出来，这一点在城市基层社会尤为明显。集聚性是城市社会的最基本特征，但这种集聚注重的是市域范围的均衡，而到街道一级，经济社会组织形态在规模和性质上很可能是非均衡的。以党组织为例，许多体量巨大的非公企业党组织都隶属在当地的街道党工委，这将直接改变党工委所属党组织的结构性特征。但单纯的规模数量并不能充分反映基层社会和各方主体真实的利益诉求，非均衡结构也不利于基层社会自发形成真正兼顾各方的整体利益。因此，在城市基层社会，采用选举制产生的基层党委和政府反而难以保证对基层整体利益的代表性，街道党工委和办事处的委任制形式更适应城市基层社会的这种非均衡性特点。基于党工委制，区级党委和政府能够独立于非均衡性社会结构配备街道党政领导班子，而街道党工委和办事处也能够相对独立于社会利益结构之上开展工作。与城市不同，农村基层社会的非均衡性特征并不显著，这正是城市和农村在街道和乡镇这同一行政层级上采用了不同的建制形式的重要原因，同时也是在城市化进程中大量乡镇改设街道的重要原因之一。类似的，大口党委和功能区党工委所属的党组织同样可能存在非均衡结构的情况，而设立工委则能统一领导这些规模不同、性质各异的党组织，并整合形成一体化的党建工作体系。

最后，党工委制契合了改革探索的不确定性。在党领导的改革开放进程中，不仅要面对改革的不确定性，还要在复杂条件和新兴领域中推进党建工作。党工委制为此提供了一种稳健而又富有弹性的改革框架，它以实体化的组织结构嵌入党和国家整体的层级结构中，既能根据推进改革的需要灵活调整职能和权限，也能根据需要领导或指导下级党组织，并协调与相关各单位的关系。正是因为改革探索具有不确定性，且不同时期同一领域的改革举措也存在明显差异，因此，在街道体制改革和功能区建设的过程中，常常会出现派出机关职能和权限的反复调适。随着改革的深入和经验的积累，派出机关的职能和权限也逐渐规范化，但更为重要的是，党工委制的基本框架得以制度化，从而成为领导并保障改革稳步推进的有效组织制度。

六、结论

党的组织体系是在革命、建設和改革不同时期的淬炼中发展完善的，其中一个显著的特点就在于充分发挥各种组织形式的优势，并将它们以合理的方式组合起来。派出机关在建党之初就已出现，在领导各地革命斗争、恢复屡遭破坏的各地党组织等方面发挥了重要作用。新中国成立后，派出机关又嵌入国家政权体系中，现在，派出机关仍然是党的组织体系和国家治理体系中的一种重要的组织形式。

派出机关具有灵活性和集中性的组织特性；相应的，党工委制具有在复杂条件下加强党对本领域工作的领导、根据工作需要及时自我调适并始终提供坚强组织保证的制度优势。正是因为党工委制契合了权力关系的待调适性、基层社会的非均衡性和改革探索的不确定性，其才能在中国特色社会主义制度走向定型的今天，仍然能以4种特定形态存在，包括机关工委、大口党委、地区性工委和功能区工委，它们都在各自领域中发挥着不可替代的作用。党工委制的形成与发展是理解党的组织建设的一个切入点，它证明，通过选择最合适的组织形式来构建完备的组织体系和组织制度，是百年以来党的组织建设的一项重要经验。

作者沈大伟系复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生，上海市青少年研究中心科研人员；李威利系复旦大学马克思主义学院副教授、党建理论研究基地执行主任

（责任编辑：沈  阳）