预算管理一体化建设的价值遵循与完善路径

宋凡／文

智达信科技术股份有限公司

随着我国现代预算制度改革逐渐进入“深水区”、攻坚期，以及信息技术的应用范围日渐扩大，财政部借助信息技术深入推进预算管理一体化建设改革，全面提升各级预算管理工作的规范化、标准化与自动化能力。但现阶段预算管理一体化建设还存在层次较低、复合型人才稀缺、管理职能履行不到位等不足之处，亟待改革创新。鉴于此，文章简述预算管理一体化的概念并以其改革面临的问题为切入点，详细探讨如何完善预算管理一体化体系建设，以信息技术推动预算体系现代化建设，积极构建“预算体系+信息技术”的管理机制，培养一大批既熟悉预算管理业务又熟练运用信息技术的高素质复合型人才，有助于进一步深化预算管理体制改革，推动财政管理的数字化转型，促进国家治理体系和治理能力现代化。

预算管理一体化概述

预算管理一体化要整合国家财政预算管理

预算管理是一项复杂的系统工程，涉及单位、项目和资金管理，各方面的管理对象各不相同。另外，项目库管理、预算编制等管理目标也存在特殊性，不同项目所需的经费种类、性质也不尽相同。这要求各层级预算管理单位统一度量，统一规范管理要点和标准，最终达到信息共享的目的。整合国家财政预算管理，关键是要统一各级政府体系，必须有统一的规范和要素，尤其在特殊的、非金融的转移支付中，若缺少统一的规范和要素，则难以跟踪其效力。实行统一的财政预算管理体系，可以有效提高政府的宏观控制水平。

预算管理一体化要统一各部门的预算管理

依据有关法律法规，各部门和单位可依据财政赋能依法征收税费。长期以来，我国各级财政部门的财政收入并未全部纳入国家统一的财政预算管理系统中，而且很多部门的财政收支也不一致、不规范。另外，各部门和单位有非财政拨款的收入，这些经费的筹措与运用存在很多漏洞。同时，由于各个行业的资本资产存在数据模糊、核算不准确、不完整等问题，需要依托统一的预算管理体系整合这些支出，以提高资金和资产的分配效率。

预算管理一体化要有机结合预算管理的整体流程

预算管理全流程包括预算编制、执行、最终结算和反馈。另外，在预算管理中，政府采购与资产管理都要纳入预算管理之中，并将全部链路加以整合，形成一个正向连接、反向可追溯的闭环流程。同时，在整个预算管理过程中，还包含上一年度、下一年度的财政收支平衡及余额管理，因此必须有机结合预算的实施成果与绩效管理。面对复杂多变的预算管理过程与内容，若不能实行统一的管理模式，就会出现行政真空，造成政府资金管理低效或经费浪费。

预算管理一体化要全面整合预算项目的生命周期

以预算项目为基础，全面管理其整个生命周期，是实现预算经费的长远计划和全面均衡的一种重要手段。在实施过程中，必须打包各种预算费用，并合并为不同的预算项目。例如，政府偿债、政府承诺支出等属于刚性支出，将其纳入项目库，可以为今后的财务规划提供参考。

预算管理一体化要统一国家预算资料

整合国家预算资料，主要包含两个方面：第一，各部门、各单位的预算数据统一，各部门、各单位要按照财务管理制度运行，同时要与各级地方财政系统以及单位主管部门的会计核算、资产管理、账户余额等预算数据平台实现数据共享。第二，财政预算系统一体化，省级财政部门既要统筹地方财政预算，又要与财政部的系统平台进行数据共享，形成全国“一盘棋”的预算管理模式。

预算管理一体化建设的价值

首先，实行统一的财政预算管理，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。财政预算可以反映一个国家的发展战略和政府的工作范围、发展方向，为实现国家治理体系和治理能力现代化提供了重要保障。党的十九届四中全会指出，“完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度”。目前，与党的十九大、党的十九届四中全会、政府、社会各界对预算体系的期望相比，我国的财政预算管理水平仍有待提升。为此，必须大力推进财政预算体制改革，把信息技术引入财政预算体制，建立“系统+技术”的管理体制，促进财政预算体制改革的顺利实施，推动实现国家治理体系和治理能力现代化。

其次，实行统一的财政预算管理，有助于改善我国财政资金短缺的情况。我国是一个发展中大国，仍处于社会主义初级阶段，发展不平衡不充分问题仍然突出，经济发展和人民生活都离不开国家财政资金的支持。尤其新冠肺炎疫情暴发后，我国的实际财政收入急剧减少，收支失衡现象严重。而且，全球经济一体化也为我国经济发展带来了新的挑战。在今后的一段时间内，我国财政将面临“紧平衡”的局面，在提振经济方面具有紧迫感。在新问题、新形势下，必须改变思想，贯彻执行国家“过紧日子”方针政策，加强统筹利用各类公共资源，严格控制经费支出，完善项目的管理方式，提高项目的管理水平，有效利用有限的经费，保证财政支出科学合理。实现从预算编制、预算执行、预算报告到政府采购，再到资产管理的闭环。工程预算指标是对资金的直接控制，要从源头上消除“无预算”“超支”现象，切实强化财政约束，实现“过紧日子”目标。

最后，实行统一的财政预算管理，有助于建立健全现代化财政体制。《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）明确提出，要加强财政预算综合管理，这是推进财政预算体制改革的重要支撑。预算管理集成系统提供单一的数据源、统一的维护、各个功能模块的互联和控制；利用嵌入式系统的控制原则规范预算管理，强化预算约束，增强对预算单位各种资金、资产、资源的综合管理，为全面推动预算管理制度改革提供了坚实的理论基础和技术支撑。目前，我国的财政预算体制改革已经步入了关键时期，但中央财政预算管理的方式有很多种，各部门的资源不能共享。这些问题严重影响着党中央、国务院的决策和宏观调控政策的执行，对我国财政预算体制改革也产生了重要影响。财政部要根据目前的实际情况，有针对性地制定科学合理的预算管理办法和管理细则，为我国今后的预算管理工作打下坚实的基础。

预算管理一体化建设现状及存在的问题

没有充分认识和重视整合管理

在新形势下，我国需要加强财政预算体制改革，财政预算管理整合的必要性和重要性也进一步凸显。整合管理改革了以往的财务管理、预算管理、资产管理等管理方式，使财务管理工作面临较大的挑战。由于不熟悉制度运行、不懂政策、思想还没有彻底改变，各部门对于推动综合改革的重视程度不够，积极性不高。

金融信息存储在系统中的安全性问题

集成系统中存储着海量的财务、个人信息，在数据传递过程中，若不进行有效保护，数据极易被篡改、删除、遗失，影响财务数据的真实性、完整性。集成系统有多个界面，且使用者不止一个，如果对使用者的授权不严格，就有可能产生越权操作，造成资料外泄。除此之外，服务器出现故障会导致系统运行不稳定，造成数据丢失、无法运行，甚至系统瘫痪，严重影响财务数据安全。

系统的稳定性、运行的流畅度有待提升

目前，集成系统存在拥堵、响应缓慢、数据丢失等问题，降低了财务人员的工作效率，削弱了相关的维护和管理效果，进而造成系统整体运行质量降低，不能达到系统有效运转的要求，预算管理一体化的实施效果不明显。随着用户数量和数据量的增加，必须进一步提高系统的整体性能，完善系统建设迫在眉睫。

信息资源的共享和使用效率不高

在集成系统中，各部门的数据信息还没有充分共享，财务、项目、资产等信息的整合利用水平没有达到预期，数据的使用效率下降，工作重复，不利于统筹和闭环监控，不利于预算管理的有效实施，制约了预算管理的整体功能发挥。

预算管理一体化建设的完善路径

提高重视程度，加大推进力度

在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，预算管理制度改革起着举足轻重的作用。一是各级财政部门要按照《预算管理一体化规范（试行）》的要求，遵循国家“一盘棋”的思路，确定建设的背景、总体思路和重点，加强统筹，优化预算流程，细化预算管理模式，完善项目管理办法。二是要认真研究《预算管理一体化系统技术标准》，按照规范开发和维护系统，做好各模块间数据连接的准备工作。三是各级财政部门要加强对预算管理一体化工作的宣传和培训，提高在岗员工对其的认识水平，统一思想，保证各项措施的顺利实施。各个部门和单位要及时反馈在推动预算管理一体化工作中遇到的问题，并在此基础上积极总结经验，在实际使用过程中发现问题、解决问题。四是各单位应形成合力，加强财务和有关部门的合作，以顺利推进预算管理一体化工作。

切实保障数据安全，为一体化系统保驾护航

采用大量的财务信息进行预算管理，确保其安全性尤为重要。为确保财务数据安全，需要积极应对可能发生的各类风险。一是数据的录入。数据的格式和内容需要标准化，控制数据访问和修改权限，实现数据加密存储。二是数据的传输。构建安全的数据传输机制，定期更新数据传输涉及的软硬件以及数据库密码。三是使用数据。为保证数据安全，必须加强用户认证管理，引入新的身份认证技术，如生物认证技术。四是存储资料。为保证内存的稳定、可靠，必须做好数据的实时备份，并定期维护存储设备。

提高数据使用效率，完善一体化系统

要做好年度之间的数据对接工作，将当前年度的资金使用情况和绩效目标的实现情况与上一年度的绩效目标相比较，更好地体现年度计划和绩效目标。同时，要把当年全年的财政收支状况作为下一年度进行预算编制的参考和数据基础，衔接好前后两个年度的预算管理工作。在预算编制、调剂、执行、绩效评价等各个环节之间进行数据衔接，既能有效地利用预算信息，又能有效地监督和管理预算资金的全过程。在会计工作中，会计人员要明确预算管理的操作程序和基本原则，按照业务标准和技术标准，梳理并完善现行的项目库管理、预算编制、预算执行、会计核算、支出标准等管理体系，使其符合预算管理一体化的要求。在此基础上，进一步完善建设方案，收集基础资料，梳理业务流程，并进行系统调试。利用完善的财务管理体系和统一的管理系统来强化和规范预算管理，用“技术控制业务”来推进预算体系的现代化。

强化“项目”在预算管理中的引领作用

项目是实施预算管理的最基本单位，要在此基础上，提高预算管理的精细化程度，要以项目为主线，从整体上完善预算管理一体化建设。要细化、统一各部门、单位的入库项目，完成从“自有信息”到“共有信息”的转换，从资金是否到位、项目实施主体是否有能力、支出进度是否符合政策要求，到库底余额是否能够应付未来的支出需求等，都要有一个准确的认识，并且可以实现系统性把控。

要构建以事先预防为主、以事后处理为辅的监管制度，加深对风险的认识，加强事先防范，对新建成的重要工程展开事先的绩效评估，提升项目的可行性、合理性、科学性，从源头上降低在事中、事后发生问题的可能性。将预算预警机制嵌入预算管理中，实现在线实时监测。构建项目资金分配及时性、项目资金分配进度、可执行指标支出进度、大额支付、个人账户、疑点账户、大额提现、转入实有资金账户、化整为零、频繁提现等预警指标和警报规则。在实际的预算工作中，一旦警戒线被触动，系统将发出对应的警告。

随着经济社会的迅速发展，我国迫切需要建设科学完善的财政预算体制。但是，我国目前的财政预算管理水平与时代发展需要仍存在一定的差距。目前，我国财政预算体制改革的一个主要目标就是推动预算管理制度改革，使其达到标准化、高效、全面、动态。为更好地管理预算，必须运用信息技术搭建预算管理信息系统，改革现有的财务管理模式，在全国推行统一的管理制度和技术标准，使预算管理和审计工作更加高效、高质。所以，加强预算管理的整合，提升企业的财务管理水平就显得尤为重要。