法典化背景下地方政府环境职责的纵向划分与规范配置

黄锡生, 叶 舟

(重庆大学 法学院, 重庆 400044)

一、问题的提出

2021年,全国人大常委会立法工作计划正式启动了行政领域“生态环境法典”的编纂工作,需对上千部央地立法构成的“环境法律金字塔”进行内外部体系化整合。［1］因而,“生态环境法典”的“适度法典化”编纂思路需要实现三项体系化目标。第一,法典与现有中央环境单行法的内部体系协调［2］;第二,不同法典间的外部体系借鉴;第三,统一性法典与分散化地方立法的外部体系协调［3］。现有研究主要集中于法典编纂的内部体系协调［4］及对《中华人民共和国民法典》的外部体系借鉴［5］,缺乏对法典编纂与地方立法的外部体系协调研究。因而,需要对央地环境立法共同规范的行政领域基础范畴与概念进行体系化配置,助力最后一重体系化目标的实现。

“生态环境法典”是问题导向的行政领域立法,法典编纂应同时兼顾行政立法的一般属性与环境立法的特别属性。环境行政涉及一统体制下多元化央地国家能力的整合［6］,强调“资源—环境—生态”一体三面的整体系统保护,关涉区域间“社会—生态—经济”系统差异化的环境与发展综合决策。受环境行政特性的影响,纵向合理配置地方层级政府环境职责可以发挥生态环境综合管理的天然优势,既能弥合地方层级政府内部不同环境保护主管部门间的职责分割,又能够协调各级地方政府与上级各类环境管理部门的职责冲突,实现地方政府环境职责统一性纵向关联与地域性层级差异两方面的整合。地方层级政府间环境职责的纵向划分不仅是地方政府环境职责体系化的关键,更是“生态环境法典”编纂过程中实现外部体系协调的重要耦合工具。以地方政府环境职责的体系化为切入点,探究“生态环境法典”与地方环境立法的外部体系协调具有法理与实践的现实意义。

目前,“生态环境法典”的编纂对政府环境职责体系化的研究聚焦于中央环境立法中“政府环境职责的内部体系协调”,同时关注总则部分的“政府环境职责类型化区分”［7］,以及责任编中的“政府环境职责与责任的转化”［8］,但尚未深入研究央地环境立法中地方政府职责纵向划分的外部体系协调。虽然,“行政法典”编纂的研究关注到了地方政府职责纵向划分的外部体系协调［9］,并聚焦于地方政府职责在授权、组织、程序法方面的一般性建构［10］,但却无法彰显政府环境职责多样化与综合性在“生态环境法典”编纂外部体系协调中的独特教义［11］。

央地环境立法中存在大量关涉地方政府环境职责的领域性特别法规范。这些职责规范承担着在环境行政领域纵向划分地方政府环境职责的任务,并导向职责的差异化实施。然而,央地环境立法中地方政府环境职责纵向类型划分的理论依据不明,不同类型地方政府职责的功能定位不清,这导致统一性法典编纂与多样化地方立法存在协调配置纵向地方政府环境职责的体系化张力。因此,本文所研究的职责纵向配置的张力消解路径将为法典与地方立法实现外部体系协调的系统工程提供有益思路。

二、地方政府环境职责纵向划分不清的困境

环境行政的地域差异性与整体统一性要求地方各级政府在中央统一领导下发挥地区整合与领导优势。“生态环境法典”编纂应引领不同层级立法差异化设置地方各级政府的职责类型与权限,以配合环境行政的实施。

受立法部门利益、地方立法形式化、重外部执法轻内部整合、重强制规制轻柔性规制等因素的影响,地方政府纵向环境职责划分在环境立法中产生了中央立法职责不清、央地立法职责重复、地方立法职责缺位的递进式困境,这导致地方政府纵向环境职责履行的现实需求与央地环境立法的规范供给间出现了“供求失衡”问题。

(一)中央立法中的职责不清

第一,中央立法中的一般性地方政府职责规范呈现出复杂的法律关系,导致履职主体与方式的指向模糊。我国中央环境立法多以环境资源要素规制为基础,对已有宪法、行政法等不同层级法律部门的法律关系进行领域性的二次调整,汇聚组织、程序、管理等实体与程序规范,在公民与国家、国家机关间形成“权利—权力”共存的立体法律关系。［12］以《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)为核心的中央立法出现两类一般性规范:一是地方政府对本区域环境质量、污染防治、生态保护负责,二是由国家建立、健全、实行重要的环保制度。由于地方各级政府属于“国家”的当然组成部分,因此两类规范的教义均可解释地方政府的环境职责属性。［13］但问题在于这两类规范并未对职责履行主体与方式作出规定,也未考量如何调控统一性职责规定与区域多样性职责履行方式间的关系,从而造成职责规范履行的模糊性。

第二,中央立法中一般性职责规范具有多种解释可能性,导致授予权力类型与具体规制主体指向不清。《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)与《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》要求地方政府保证中央环境立法的区域执行效果,同时授予省市两级政府地方环境立法权。上述一般性地方政府职责规范存在四个方面的功能:一是授予省市两级人大执行法律的环境立法权;二是授予省市两级政府执行法律的环境行政立法权;三是授予省、市、县三级政府综合环境行政管理权;四是授予并控制省、市、县、乡四级政府具体的环境行政执法权。中央环境立法中一般性地方政府环境职责的教义解释忽视了职责规范发挥的多层级功能,职责规范不清晰客观上造成了不同层级地方立法机关和行政机关履职逃逸或推诿行为的发生,失去了此类职责应有的规范功能。

(二)央地立法中的职责重复

第一,央地立法中同构性重复职责的规范配置过多,不同层级地方政府履职的差异性组织能力与重复性环保任务的要求不匹配。环境问题的复杂性与地域性要求中央环境立法打破秩序行政的“传送带”规制模式［14］,通过“反思性法”的方式将面向自然的整体环境综合管理直接纳入职责范围［15］(P.615),赋予地方政府更多职责履行整合权限,以灵活组合的整体行政活动完成政府职责中环境治理的环保任务。由于地方环保事务同属央地立法的规制范围,因此中央立法一般规范“同构”职责,统一配置各层级政府完成整体环保任务的综合管理职责。例如,《环境保护法》主要配置县区级以上各级地方政府整体的环保任务,而不规范具体的层级政府任务;地方立法则需在同构职责基础上进行差别化“异构”,根据地域差异与治理能力将环保任务具体化,以实质性结果和履职资源整合为导向［16］(P.93),确定组织结构和履职方式,差异化界定不同层级地方政府的综合管理职责。例如,地方立法对省、市、县实现自然保护地治理任务的要求与方式具有差异性。

通过梳理近两年具有地域差异性和完整政府层级的省级环保条例发现,不区分政府层级的环境综合管理职责规范的出现频次远多于区分政府层级的环境综合管理职责规范,地方政府职责规范也出现了“重复同构”多于“差别异构”的龃龉(见表1)。环保任务关涉层级政府组织的规模结构,地方立法中关于“分解环保任务与匹配层级政府”的差异化职责配置路径不明,无法指向层级政府履职的行政活动(不同类型的协调机制或综合环境决策),难以体现任务实现的组织分工。

表1 代表性省级环保条例中地方政府综合管理职责出现频次

第二,央地立法职责重复无法为地方各级政府履行综合管理职责提供层级分工与资源整合的组织保障。由于实现环保任务需要进行多元利益协调与资源整合,不同层级地方政府在治理目标、能力匹配、事权划分等方面均有不同,完成环保任务的职责履行具有资源整合权限以及分工协作的差异性。例如,省级政府侧重全省政策、标准制定等重大环保决策,地市与区县政府则侧重环境综合管理的区域组织协调与具体环保决策。通过梳理近年来典型省级环境保护条例发现,虽然地方立法细化扩大了地方政府综合管理职责的多样性与灵活度,但不区分政府层级的统一性管理职责配置较多,不同层级政府的差异化职责配置较少,资源差异整合的组织保障不足。央地立法“重复”职责规范难以纵向区分不同地方政府的综合管理职责,无法满足多样化地方环境综合管理的需求。

(三)地方立法中的职责缺位

第一,地方立法中地方政府内部纵向环境执法协助的程序性职责规范缺位。地方政府环境职责履行的末端需以具体个案执行方式介入相对人的法律关系,通过规制“人—自然—人”的涉环境行为,间接完成环保任务。环保垂改、综合执法改革与执法权下沉改革实施后,我国逐渐形成了地市环境保护主管部门、区县环保派出机构以及乡镇政府协调履行基层环保执法职责的格局。环境执法职责履行的完整程序要求地市部门、区县派出机构、乡镇政府在纵向上形成内部执法配合的模式。因而,为保障外部执法效果而履行的内部纵向执法协助程序也属于执法职责的有机组成部分。例如,司法判例中将乡镇政府向上级政府报告的内部协助程序认定为执法职责。除此之外,上级部门委托乡镇政府履行执法职责的授权程序、地市环境保护主管部门协助执法机构进行环境监测的内部程序等,均属于内部纵向执法协助的程序性职责。现有地方立法中规定地方政府外部强制性环境执法职责的规范较多,但规定层级政府间相互支援、辅助等内部执法协助程序的规范较少,滞后于现有地方实践与改革需求,容易导致履职主体逃逸的结果。

第二,地方立法中多样化非强制性地方政府外部环境执法职责缺位。约束相对人行为的具体环境职责一般由行政诉讼监督最终进行界定,呈现从法律规定到司法确定的样态。我国同时存在以救济权利为主的主观抗告普通诉讼和以监督行政为主的客观抗告行政公益诉讼。［17］循此,基层政府环境执法职责除普通诉讼监督的损益强制性职责外,至少还包括可由客观诉讼界定的非强制性外部职责。例如,体现行政协商与合作的指导、督促等柔性执法职责,以及行政奖励等给付执法职责。［18］受主观诉讼发展先于客观诉讼、“相对人权利保护—强制性职责审查”路径依赖、立法授权限制等反作用因素的影响,地方立法中非强制性地方政府环境执法职责长期未被视为执法权类型,且没有被全部纳入权责清单范围,呈现分散、模糊、缺失等规范配置特点,在数量与质量上均弱于强制性规范。

三、地方政府环境职责纵向划分的理论基础

现有政府职责纵向划分标准研究大都基于对“职责同构”的扬弃,以及对职责重理［19］、权责清单功能机制［20］等划分方法的有益探索,形成以事权差异为主线的政府职责纵向划分标准,以实现央地政府纵向职责边界与事权大小的统一。但现有划分标准仍过于抽象,难以应对环境保护等特定领域的事权差异性、地方四级政府环境职责分工和职责划分的法律规范配置等现实问题。因而,地方政府环境职责的纵向划分需要深化事权差异性标准在环保领域的理论基础。部门宪法理论、整体政府理论及客观诉讼理论可为央地立法中地方政府环境职责的纵向划分提供类型化事权划分标准,实现职责的功能拓展。基于“职责—事权”的匹配原理,可将地方政府环境事权划分为行政立法权、行政管理权与行政执法权三种形态,进而类型化纵向划分地方四级政府的环境职责。

(一)以部门宪法理论扩展职责的授权功能

以环境宪法呈现的部门宪法理论可通过教义学体系解释,将环境立法中一般性地方政府环境职责纳入国家环境义务的实质性规范同构范围。地方政府在“基本权利—国家义务”具体化分析框架下行使行政立法权,扩展职责的授权功能。

“生态文明”入宪后,统合《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)与环境立法规范,具有解释张力的部门环境宪法理论逐渐形成。［21］目前,学界关于部门宪法范围的界定存在理论争议。一是认为部门宪法是调整宪法法律关系的独立法律部门,包含不同效力位阶的法律规范［22］;二是认为部门宪法仅限于《宪法》文本中调整特定种类根本社会关系的宪法规范［23］;三是认为部门宪法可包括存在于《宪法》文本以外,而内在于宪法教义学体系的特殊宪法领域［24］。本文采第三种观点,认为环境宪法文本虽仅限于《宪法》中的生态文明条款,但环境立法中一般性地方政府职责规范应属于实质解释性环境宪法范畴,具有调整环境宪法法律关系、履行国家环境义务的教义学属性。

在我国,地方政府分离施行独立的立法权以及立法执行的行政权［25］,可通过地方行政立法实施与地方行政执行两种方式履行中央立法中规定的地方环境职责。环境立法中一般性地方政府环境职责设定包括地方环境质量目标实现、环保制度建构等类别,以实现国家环境目标,并保护公民的基本环境权益、实施环境保护的基本国策。［26］此类职责主要经由从立法授权到立法义务的框架路径,授予地方政府行使环境立法权,在地方提出具体化的国家环境义务要求,通过压缩公权力的行动空间保证环境宪法的有效实施,厘清央地立法机关与行政立法机关的权责结构。具体表现为三个方面。其一,课以地方政府制定地方性环保制度的积极作为义务,并授予制度形成的裁量边界,通过地方立法细化执行中央立法的重要制度建构职责;其二,要求地方政府根据区域环境行政特点创制环保制度,为实现地方环境质量目标提供制度建构;其三,一般性地方政府环境职责履行一方面可以限缩地方立法的恣意空间,另一方面可以加强中央立法与地方立法的体系联系。

(二)以整体政府理论明确职责的组织功能

整体政府理论推动政府履职方式从司法审查的节点控权模式向最佳化行政的多元利益整合协调模式转变,引导层级地方政府行使行政管理权,实现差异化环境综合管理的内部整合,明确职责的组织功能。

整体性政府理论源于科层制下碎片化政府职责无法应对环保等公共性问题的制度反思,旨在推动政府职责的整合履行。在跨部门、跨区域的整体性问题中,地方政府需要根据具体的综合管理议题将不同部门职能整合于统一框架之中,综合性地行使行政管理权。［27］在内部整合方面,整体政府基于目的导向的组织结构,建立共同遵循的行为规范,形成政府系统内部上下协同、左右分工配合的和谐稳定关系［28］,实现同一层级政府内的部门职能整合、纵向层级和横向同级政府间的职能协同;在外部整合方面,整体政府提供组织化的共同决策平台,吸引私营主体与公众等多元主体参与协同治理,以伙伴关系共同完成行政任务。

现有环境立法中地方政府环境职责具有形式和实质两种面向。形式主义的“传送带”节点模式在一定程度上导致政府职责履行的碎片化与部门化,不利于应对环境综合管理等整体性问题;而职责的实质主义面向要求不同层级地方政府以结果为导向,在履职过程中进行开放性价值判断和实质性利益衡量,通过行政系统的组织整合,独立行使配置职能部门权限、全面管理地方行政事务的完整行政管理权。［29］整体政府理论可为地方层级政府履行实质主义环境职责提供职责整合的组织化保障,搭建职责履行的组织结构、载体和形式,以结果为导向模块化内部横向职责、协同外部纵向职责、嵌入社会主体参与履职,高效动态地实现环境治理任务。［30］

(三)以客观诉讼理论促进职责的程序功能

以客观诉讼理论为基础的行政公益诉讼注重监管政府职责履行的整体过程,审查地方政府行使环境执法权的完整行政活动。以保护客观公益为目的的地方政府环境执法职责可被分解为由行政程序牵引的多样化行政活动。此时,职责履行的多阶段程序成为监管核心,凸显职责的程序功能。

客观诉讼理论源于狄骥公益保护的客观法学说。［31］(PP.155～157)该理论区别于以个人权利救济为目标的主观诉讼,认为客观诉讼以保护客观法秩序为目的,一般行政行为违反客观法规则及其统一法秩序即损害了公共利益,需要受到司法监督。在保护客体上,客观诉讼主要保护制定法体系形成的客观法秩序公益,而非特定领域的主观公益。［32］在监督方式上,客观诉讼理论侧重监督行政机关执行法律的过程性规制［33］,覆盖行政机关的从节点到整体、从内部到外部的具体行政活动。

在客观诉讼理论视野下,行政公益诉讼的司法监督可将地方政府环境职责具体分解为一系列连贯的过程化行为,全面审查履职行为的合法性,评价行政活动的每一个程序是否符合法规范与法秩序的要求。相较于主观诉讼只关注地方政府终局化、静态化的强制性履职行为,客观诉讼更加关注地方政府环境职责履行的全过程程序,呈现为可拆分的系列行为结合体。［34］这些结合体由多个单独发生外部效力的强制性或柔性行政行为、不对公民个人权利义务产生直接影响的过程性行政行为构成。以增强说服性和可接受性为主的柔性化执法行为、为担保法效果间接外化的政府间内部过程性行为等长期不被法律规范明确化的职责类型［35］,均成为环境执法职责程序的组成部分。

四、地方政府环境职责的纵向类型划分

依据部门宪法、整体政府、客观诉讼等关联理论阐释,可按照“行政立法权—行政管理权—行政执法权”的政府环境事权差异性标准将地方政府环境职责纵向划分为制度建构型、综合管理型、具体执法型三种类型。根据地方政府环境事权的实际履行能力将三种类型职责在地方四级政府间进行再分配,形成“职责序构”的格局。［36］具体表现为“同构归堆”与“异构分层”的职责嵌套特征。即层级地方政府既履行类型相同但层级不同的纵贯职责,又履行层级相同但类型不同的差异职责。纵向政府间的序构职责具有治理关联性,但有所区别、各有侧重,为“生态环境法典”与地方环境立法协调、合理地配置地方政府环境职责奠定了类型学基础。

(一)制度建构型地方政府环境职责

制度建构型地方政府环境职责是指地方政府行使环境行政立法权事权,具体化实质环境宪法范围内的一般性地方政府职责规范,订立生态文明领域地方政府规章、细化与创制地方环保制度的职责类型。《立法法》授权省市两级地方政府在执行上位环境法律法规、管理辖区内环境行政事务两种情形下制定地方政府规章履行制度建构职责。一般认为前者为执行性地方立法、后者为创制性地方立法。［37］省市两级地方政府可通过两类立法来细化和创制地方环保制度。

制度建构型职责的执行性立法履职进路一般会采取明示宽泛的授权模式,其具有较少的立法裁量空间以及较高要求的立法义务。中央立法要求国家建立健全某项环保制度的一般性地方政府环境职责规范即表明存在宽泛性授权,地方环境政府规章需执行上位法要求建立具体的环保制度,以实现国家环保制度的地域性具体化。该模式存在两种多样化的执行链条。第一,单一明示宽泛授权。例如,《河北省环境监测管理办法》根据《环境保护法》宽泛授权建立环境监测制度,细化规定监测种类、监督管理体制、监测机构权利义务。第二,以“明示宽泛+明示具体”作二次授权。例如,《辽宁省环境保护条例》根据《环境保护法》一次宽泛授权在本区域建立生态补偿制度,又通过二次明示具体授权进一步要求《辽宁省生态公益林管理办法》建立森林生态效益补偿制度。

制度建构型职责的创制性立法履职进路一般采取默示授权模式,具有更加宽泛的立法裁量空间以及更低要求的立法义务。有观点认为没有上位法依据,地方政府不得制定创制性地方政府规章。［38］而依据环境宪法教义学解释,《宪法》中的生态文明建设相关政府职权规范与中央立法中环境质量目标实现的一般性职责规范即为默示授权依据,地方环境政府规章可根据地方环境行政管理需求创制新兴环保制度。这有利于地方政府将国家政策要求与地方特殊情形经由合法性授权纳入制度体系。该模式存在两种多样化的执行链条。其一是单一默示授权。例如,在没有上位法具体依据的前提下,《福建省碳排放权交易管理暂行办法》《广东省碳排放管理试行办法》根据国家“双碳”政策与本地环境管理需求建立了详细的碳排放权交易管理制度。其二是“默示+明示”的具体二次授权。例如,《海南热带雨林国家公园条例(试行)》已建立区域性国家公园管理制度,并进一步通过明示具体的授权方式,要求《海南热带雨林国家公园特许经营管理办法》建立国家公园特许经营制度,对经营区域、主体、方式等进行具体化规制。

(二)综合管理型地方政府环境职责

综合管理型地方政府环境职责是指地方政府行使环境行政管理事权,以实现法定环保任务为目标,通过组织手段灵活整合横纵向、内外部职责,实施各类综合环境决策等行政活动,从而直接保护环境的职责类型。此类职责履行不直接面向相对人,而是以整体政府方式,经由“环保任务匹配—协调机制保障—综合环境决策”的传导机制进行组织化实施。履职主体为具有差异性整体环境行政管理权的省、市、县三级地方政府。

第一,具体环保任务的实现需要匹配综合管理型职责履行的差异化组织载体。法定环保任务是法律具体规定的环境治理目标,亦即地方政府综合管理职责的履职对象。综合管理型职责履行首先需要依循“以任务定组织”的路径,通过立法确定具体环保任务实现的层级政府,由其整合内外部资源,履行整体性、过程性综合管理职责。由于环保任务具有多样性、层次性和综合性特点,法律无法细致规定地方政府的履职细节,因此,需要依赖于层级政府间差异化的组织规模和结构,将不同类型的环保任务赋予具有相应履职能力和资源整合权限的地方政府。例如,各地关于环境质量限期达标、乡村污染防治、生活废弃物处置、自然保护地保护、生态资源利用、清洁能源推广等综合管理的环保任务在要求与内涵方面存在较大差异,因此,需要根据任务差异性匹配具体履职的省、市、县等地方政府,确立具体环境综合管理的组织载体,实现具体环保任务的组织匹配。

第二,环保协调机制是综合管理型职责履行的整合性组织架构。一般认为,协调机制是履行临时性行政任务的非常设组织架构［39］,但环保任务通常具有长期性,需要经常性地整合经济、社会、环境领域的政府部门职责,协调社会主体参与履职。在机构精简改革的背景下,环保协调机制通常为地方层级政府主导的非实体组织架构,发挥职责横纵向、内外部的整合功能。目前,法定环保协调机制主要包括综合保护(生态环境保护)、特定领域保护(农业农村环保、近岸海域保护、生态补偿)、特定生态系统保护(黑土地、湿地)三种类型。环保协调机制以功能实现为导向,灵活整合层级地方政府环境职责,为履职过程中的复杂环境治理需求提供利益协调的框架性平台。可以发挥合理分配地方政府职能部门职责、吸收社会主体参与履职的协同效用。因此,环保协调机制是保障综合管理职责高效履行的一般性组织架构,为未来综合管理职责的履行确立了结构性前提。

第三,环保行政决策制定与实施是综合管理型职责履行的组织活动方式。环保行政决策是地方层级政府为实现环保任务,经由各类协调机制实施的模块化综合行政活动,包括政策制定与实施的全过程。根据环保任务要求和协调机制权限的差异性,地方政府环境行政决策一般包括制定与实施公共政策、规范性文件、环境保护相关规划、地方环境标准、环境风险应急计划、生态环境保护整体方案,以及地方环保公共设施建设等多种类型。环保行政决策兼具抽象和具体、外部与内部的整合性、多种类行政行为特性［40］,可以把环境综合管理相关的全过程、多类型行政活动要素连接成一个整体,通过层级政府进行多元利益协调以便整合性地组织实施各类政策。

(三)具体执法型地方政府环境职责

具体执法型地方政府环境职责是指地方政府行使环境行政执法事权,在具体个案中规制环境违法相对人,间接保护环境的职责类型。客观诉讼理论扩大了具体执法职责的内涵范围,使其具有“市(县)、乡镇政府—行政相对人”与“市(县)政府—乡镇政府”内外两个维度,并以执法程序串联起了外部执法行为与内部执法协助行为。具体执法型地方政府环境职责履职主体为具有环境执法权的市(县)政府及其执法部门和乡镇政府,履职方式以多元化的乡镇、市(县)执法协助机制为内部程式,以“金字塔模型”执法强度谱系为外部形式［41］(PP.35～38),以权责清单为程序牵引。

第一,纵向执法协助机制是职责履行的内部程式。执法协助是指某一行政主体为有效完成执法行为而请求其他行政主体协助的内部行政行为。［42］环境执法改革在“属地+事务”双重执法管辖的基础上形成了执法权纵向分离的格局。因此,具体执法职责在履职的内部程式上形成了地市、区县、乡镇等层级政府间相对固定的纵向执法协助机制。即一级政府集中履行对外执法职责,多层级政府内部履行多样化执法协助程序职责的内部程式。包括乡镇报告、市(县)执法、市(县)监测、乡镇执法、市(县)指导等多种类型。纵向执法协助机制可助成一体化履职流程,将履职“内部黑箱”外部化、过程化、程序化,厘清层级政府执法内部具体行为的职责分工。

第二,从“给付—柔性—强制”逐级上升的“执法金字塔模型”是职责履行的外部形式。《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》要求执法“广泛运用说服教育、劝导示范、警示告诫、指导约谈等方式”,这表明环境执法在向权利保护型的非强制执法形式转变。环境执法改革形成了市(县)政府及其部门与乡镇政府共同履行外部强制及非强制环境执法职责的执法格局,并存在同领域联合执法的可能性。因而,职责履行的外部执法形式可依据威慑性的高低,形成从增益至损益逐级向上的“金字塔”模型,并容纳行政给付、行政劝导、宣传教育、行政处罚、行政强制等多元形式,且“塔基”的非强制执法相较于“塔尖”的强制执法在形式上更具多元化和优先性。层级地方政府在履职时即可依据相应程序,按模型协作有序执法。

第三,权责清单是职责履行的程序链接工具。权责清单不仅是环境执法职责的履职依据,还是履职过程的约束工具［43］,具有全过程记录职责履行的“痕迹管理”特征以及融合衔接纵向层级政府环境执法职责的程序属性,可以完整呈现纵向层级地方政府执法职责从规范到行为、从内部协作到外部执法的完整执法流程,公开执法职责中“产生—传递—实施”的完整程序衔接过程,厘清市(县)政府与乡镇政府执法职责履行的边界、方式、限度,实现央地立法中分散执法职责规范的整合化。

五、法典化指引下地方政府纵向环境职责的规范配置

地方政府类型化环境职责的纵向划分应以规范配置为依归,聚焦“生态环境法典”编纂过程中法典与地方立法的外部体系协调。“适度法典化”模式下,地方政府环境职责配置应围绕“生态环境法典”统一性、引领性与地方环境立法差异性、协调性的相互关系展开。地方政府环境职责的纵向划分可厘清央地立法中地方政府环境职责规范呈现的差异性环境事权,纵向序构不同类型职责的履职主体与方式,有助于“生态环境法典”与地方环境立法协调配置地方政府职责规范。“生态环境法典”应发挥总则部分的外部协调功能,统一配置三类职责,分别通过授权、组织、程序规范等程序加强对地方环境立法的“向下引领”;地方环境立法则需根据地域性多样化配置三类职责,通过执行授权规范、协同配置组织规范、多元配置程序规范等程序实现“向上兼容”的目的。

(一)统一配置制度建构职责的授权性规范

以“‘生态环境法典’统一性引领、地方环境立法协同执行”的授权性规范完善进路配置制度建构型职责。“生态环境法典”中的制度建构型职责规范应发挥“环境宪法”的功能,以制度建构的立法授权为主要任务,明确其对地方环境行政立法的授权属性,减少纯粹的授权管理性规范,在授权的同时细化义务。［44］课以省市地方政府立法义务并授予立法裁量权,要求地方政府积极订立地方政府规章,具体化“生态环境法典”中的地方政府环境质量职责与重要的生态环境保护制度。

第一,“生态环境法典”应在总则部分建立地方行政立法制定与实施的人大报告制度。将环境行政立法权的实施纳入地方政府生态环境保护职责的人大监督范围,加强授权规范的义务属性。目前,部分省市向同级人大报告的年度《环境状况和环境保护目标完成情况》已存在包含地方环境行政立法制定和执行情况的实践。具体方式为省市人民政府向人大报告地方的环境行政立法情况,即制度建构型职责履行层级政府每年向本级人大及其常委会报告提升环境质量与落实环保制度的地方政府规章的制定与执行工作。

第二,“生态环境法典”应在总则的环境监管体制部分设置专门条款,规定省市政府履行制度建构型职责的方式与义务。明确地方政府应以建构制度的地方行政立法方式执行“生态环境法典”中的制度建构职责,将宽泛或默示的授权条款明确化,授予省市地方政府不同程度的立法裁量权。一方面,规定省市政府执行国家建立健全某项环保制度的地方行政立法义务,通过地方环境政府规章细化建构相对应的地方环保制度,克服地方立法的不作为情形;另一方面,鼓励省市政府依据环境行政管理和环境质量提升需求,在管辖区域制定地方政府规章、创制环保制度,避免出现以环境政策代替立法的情形。

(二)协同配置综合管理职责的组织性规范

以“‘生态环境法典’整体性引领、地方环境立法差异化协同”的组织性规范完善进路配置综合管理型职责。组织法是调整行政机关设置、地位和职责及相互关系的法［45］,包括管理机构、管理体制、职权责任、活动方式等内容,具有建构并规范组织结构与塑造从过程到结果的行政事务处理关联管制的双重功能。［46］(PP.225～226)地方层级政府根据环境治理任务的差异化需求对内部组织进行灵活调配,进而能够高效履职,以实现任务与组织间的匹配性,并以环保任务的匹配促进组织法的完善,实现组织与管理的嵌套。［47］“生态环境法典”与地方环境立法应通过整体性与差异性并进的组织法的完善,协同配置综合管理型职责。

第一,在组织载体方面,“生态环境法典”应在总则部分整体性、全面性地规定地方各级政府需要实现的各类环保任务。在任务方面应囊括污染防治、生态保护、绿色低碳发展等一般和重点目标,防止地方立法分割规制整体生态环境,阻断“环保部门权力化—利益化—法制化”的链条。［48］地方环境立法则需依据区域特点细化、分解法典规定的各类环保任务,并区分履职层级政府,差异化地确定省、市、县政府中一级或两级政府对应的具体地方环保任务,减少对法典中任务与组织的复刻。第二,在组织架构方面,“生态环境法典”与地方环境立法应区分化确立地方层级政府主导、落实综合性环保任务的常设性法定环保协调机制。“生态环境法典”不应细化规定各层级地方政府的环保协调机制建立任务,可通过组织法规范统一要求地方政府建立法定化协调机制,以此保持地方各级政府环保协调机制的整体统一贯彻。地方环境立法则应差异化规定建立环保协调机制的对应负责政府与机制涵盖范围,根据地方需要嵌入社会参与规范,注重协调机制应对不同环保任务的差异整合性。第三,在组织实现方面,“生态环境法典”只应进行概括性的规定,并充分授权地方环境立法依据区域差异,分层级、多样性地规定地方政府的环境决策职责及其运行方式。

(三)多元配置具体执法职责的程序性规范

以“‘生态环境法典’原则性引领、地方环境立法多元协同”的程序性规范完善进路配置具体执法职责。执法职责除受组织法配置外,还受诉讼监督的“反向”界定,在具体执法中需还原为一系列由程序串联的“内部担保+外部执行”的具体行政行为。程序法不仅规范地方政府具体环境执法职责的行为合法性,更关注过程导向的职责履行内外部程序建构,是职责履行“实体结果的形成法”［49］。地方环境立法应以“生态环境法典”的执法程序体制完善为基础,通过多元化程序法规范完善具体执法职责的协同配置。“生态环境法典”应对地方政府环境执法程序体制作出原则性安排。第一,在环境执法体制中部分确立乡镇政府的环境执法资格,原则性规范乡镇政府具体执法的履职程序。完善环保执法领域执法权下放的程序制度,规定省级政府将市(县)政府履行的各类强制性环境执法职责下放到乡镇政府履职的具体程序中。第二,在环境执法体制中部分授权地方各级政府建立内部环境执法协助机制,通过程序法机制为环境执法的内部秩序预置法律规范。［50］第三,在基本管理体制部分规定地方各级政府应按照环保权责清单履行相应职责。清单制度可通过程序法发挥“程序规权”［51］与“程序助权”功能。一方面,规范执法职责运行程序以约束权力运行并实现行政目标;另一方面,通过职责运行流程图对执法职责进行归类,明确职责运行程序与衔接流程。

地方环境立法应对地方政府环境执法职责履行的内部程式与外部形式规范作出多样性的程序法安排。第一,通过列举方式明确地方各层级政府履行外部环境执法职责的具体程序,以程序规范建构执法的具体方式与层级权限。强化非强制性外部执法职责履行的程序规范,建立柔性职责向刚性职责逐级递增的程序机制。第二,以区域执法体制为基础,多样化规范纵向内部执法协助机制,通过程序法规范具体的内部执法行为,保证内部执法行为的外部担保效力与可监督性。第三,地方环境立法应要求相应层级政府建立权责清单。例如,《唐山市生态环境保护条例》要求(市)县政府在条例实施六个月内制定权责清单。一方面,将多样化纵向执法职责协调履行方式阶段化、程序化、公示化;另一方面,将外部执法职责“金字塔模型”化,并分类嵌入职责履行程序。以权责清单流程图实现地方政府执法职责内部程式与外部程式的履职程序衔接,从程序法上实现分工合作、集中整合。

统一性“生态环境法典”与多样性地方环境立法的外部体系协调是“适度法典化”编纂需要着重解决的问题。本文提出以地方政府环境职责的纵向类型划分与规范配置为突破口,将地方政府环境职责类型化重构为四级地方政府序构化纵向履行的职责体系,通过“生态环境法典”与地方环境立法的授权、组织、程序规范协同配置三类纵向职责,克服职责纵向划分的类型模糊在中央、央地、地方立法中产生的递进式困境,为“生态环境法典”编纂过程中法典向下引领与地方立法向上兼容的外部体系协调提供行政领域的编纂经验。