国家级旅游休闲城市建设：历史考察、经验凝练与推进路径

■史瑞应

中国政法大学

旅游休闲城市建设是文化强国落地实施的重要抓手，也是提高社会文明程度、提升公共文化服务水平、促进文化和旅游融合、提高国家文化软实力的重要实践。“十四五”规划提出要“打造一批文化特色鲜明的国家级旅游休闲城市和街区”。此项工作既是一个需要奋发努力才能够实现的任务，又是基于多年来我国城市有关建设成就的新提升。从“中国优秀旅游城市”的创建到《中国优秀旅游城市检查标准》的推出，再到《旅游休闲示范城市》标准的提出，我国在打造旅游休闲城市领域积累了诸多管理经验和实践基础，梳理总结历史工作中的建设经验并提出国家级旅游休闲城市建设的推进路径，可为我国休闲城市建设提供智力支持和决策参考。

一、我国旅游休闲城市建设的历史考察

我国旅游休闲城市发展历程基本可分为萌芽产生、快速成长和规范发展3 个阶段。

萌芽产生阶段（改革开放至20 世纪90 年代中期），改革开放初期人民物质和精神需求的日益增长，使得“先生产，后生活”的理念逐步被“生产为主，生活为辅”的理念所代替，休闲受到一定程度的重视，城市的旅游休闲功能建设开始萌芽。

快速成长阶段（20 世纪90 年代中期至2013 年），20世纪90 年代中期在城市竞争力比拼中，基础设施、公共服务、自然环境、人文景观等得到完善和优化。与此同时，作为城市形象和竞争力的重要组成部分，发展和丰富旅游休闲功能成为城市建设的重要部分，城市的旅游休闲功能逐渐显现，我国旅游休闲城市初具雏形，并逐步向满足当地居民和游客需求的方向演变。

规范发展阶段（2013 年至今），2013 年《国民旅游休闲纲要（2013—2020 年）》颁布，提出推进具有中国特色的国民旅游休闲体系建设的发展目标，为旅游休闲城市发展指明方向，引导旅游休闲步入规范发展阶段。众多城市加入旅游休闲城市建设中，不断完善城市基础设施建设，提高旅游接待能力，整合自然风光或人文资源，促进旅游休闲领域的产品转型、市场转型、管理转型、发展转型。至此，我国旅游休闲城市建设在规模化发展的基础上，逐步向以提升生活品质为目标迈进，并成为富有创新的城市更新和社会建制过程。

二、我国旅游休闲城市建设的经验凝练

1.突出成就

（1） 积极给予充分的财政资金供给，扶持旅游休闲公共服务建设

国家通过建立旅游发展基金、地方公共文化服务体系建设资金等方式支持旅游休闲发展。“十三五”时期，旅游发展基金拨付54.1 亿元，支持地方实施旅游“厕所革命”和国家全域旅游示范区创建工作；拨付补助资金154.5 亿元，支持各地博物馆、纪念馆、全国爱国主义教育示范基地免费开放并提供基本服务。与此同时，通过中央补助地方公共文化服务体系建设资金的形式，启动实施了国家文化和旅游消费试点示范城市建设，为引导城市旅游休闲消费提供典型示范。

（2） 持续推进旅游休闲用地供给，为旅游休闲发展做好基本保障

国家相继印发《关于支持旅游业发展用地政策的意见》《国务院办公厅关于加快发展健身休闲产业的指导意见》，提出了推进国民旅游休闲发展的一揽子用地支持政策措施。从落实旅游休闲重点项目新增建设用地、支持开发使用未利用地和废弃地、分类管理旅游业用地、明确旅游新业态用地政策等方面积极保障旅游业发展用地供应，同时鼓励加强旅游业用地服务监管，充分把握旅游休闲发展用地的特殊性，是相关部门认识旅游休闲发展必要性的又一积极作为。

（3） 持续推进落实休假制度，为国民旅游休闲发展做好时间保障

国家持续推进法定节假日、公休假，尤其注重带薪休假制度的落实。《职工带薪年休假条例》《企业职工带薪年休假实施办法》相继颁布实施，自此我国劳动者享受带薪年休假的权利形成了宪法、法律、行政法规、部门规章“四位一体”的保障格局。同时，着力持续指导地方和部门落实事业单位工作人员带薪年休假制度，维护工作人员休息休假权益。

（4） 深入推进标准示范工作，推进旅游休闲城市建设步入规范化轨道

国家全面推进旅游休闲行业标准制修订工作，发布旅游、休闲服务国家级标准15 项、国家标准制修订计划项目 12 项，涉及基础通用、景区管理、服务规范、旅游休闲产品、人员评定、可持续发展和旅游休闲新业态等诸多方面。2015 年年底，《旅游休闲示范城市》行业标准正式实施，为旅游休闲产业可持续、高质量发展提供了重要的技术支撑。至此，“国字号”旅游休闲城市建设正式进入了规范化轨道。

2.存在问题

（1） 城市旅游休闲化发展不均衡

由于居民消费、产业发展、城市交通、经济水平、休闲旅游接待等要素的区域差异显著，导致我国城市旅游休闲发展存在显著的区域空间差异。长三角、珠三角以及京津冀城市群内的城市旅游休闲化发展优势明显，发展水平居于领先地位；西部地区城市旅游休闲化发展节奏加快，呈现超越中部的势头；中部地区城市休闲化进程缓慢，“中部洼地”轮廓开始显现。我国城市休闲建设内部各要素间发展不均衡现象显著，休闲服务与接待要素、交通与安全要素成为差距较大的要素。

（2） 民众休闲意识观念有待提高

民众休闲观念培养和重视程度不高，导致国民对旅游休闲的认识不够全面，休闲观念不够完善。政府自身休闲发展观念有待提高，现有部分旅游休闲资源开发、旅游休闲规划建设中没有融入休闲度假的概念，缺乏深度开发和创新；部分重大旅游休闲项目推进中存在建设用地落实困难、建设资金存在缺口、公共设施配套不完善、内部管理体制不顺畅等问题。

（3） 旅游休闲产业与市场发育不足

城市旅游休闲供给产业化水平低，高层次旅游休闲服务业比重偏低，同质化现象比较明显；旅游休闲产业发展的经济、文化、社会、生态效益还无法得到充分彰显，规模速度、质量效益之间还不够协调；城市旅游休闲品牌塑造能力较弱，对于城市应有的旅游休闲品质和定位缺乏成熟的思考和审视；城市旅游休闲市场细分和目标顾客群定位不准确，存在认识上的偏差，市场细分不够充分；旅游休闲资源开发未做好充分整合和利用，相同资源未被整合，资源浪费现象普遍存在。

三、我国旅游休闲城市建设的推进路径

1.完善顶层规划设计

（1） 深化建设理念

明确旅游休闲城市建设的核心理念，以“休闲无处不在、城市处处成游、互动和谐共建、创新科技赋能”为总领，明确旅游休闲城市建设的一个目标、一个关键与两个创新点，即将提高城市居民与游客休闲质量作为休闲城市建设的主要目标；以国民休闲总体需求出发，明确旅游休闲城市建设任务和优先级为关键点；以国家管理模式和产业模式为创新点，全面推进旅游休闲城市建设。准确把握旅游休闲城市建设过程中的中国特色理念，充分发挥国家对地方的引导作用，通过相关政策和意见的出台，鼓励地方城市在旅游休闲城市建设过程中，不断推进建设过程与新型城镇化和农业现代化相互协调、与信息化和工业化深度融合，走符合中国特色和地方特色的旅游休闲城市发展道路。

（2） 规划空间布局

强化国土空间规划对旅游休闲城市建设规划的指导和约束作用，推进多规合一，实现旅游休闲土地利用规划、城乡规划等的有机融合。强调科学布局旅游休闲城市生产空间、生活空间、生态空间，提高国土空间规划的科学性。充分发挥国家级城市群在人口和经济方面的驱动作用，优先建设旅游休闲城市试点；对于中西部地区适当放宽建设要求，强调突出区域特色、城市特色，尤其严格以环境承载力、生态红线及国土开发适宜性为前置约束，保障旅游休闲空间规模、结构与布局的合理性。

（3） 做好功能分区

明确旅游休闲城市功能分区，避免城市旅游休闲功能区均质性，引导城市构建以旅游服务、休闲服务为主体，辅以保健服务、娱乐服务、餐饮服务等相关服务的特色化功能区。注重旅游休闲城市功能分区的空间连续性，在建设规划过程中引导地方充分发挥城市休闲绿地、中心公园等开放型旅游休闲空间的贯通作用，达到将旅游休闲功能区、城市生活区相互嵌套、融会贯通的目的。

2.推进标准示范工作

（1） 完善建设标准

推进国家层面旅游休闲城市建设规划标准体系建设，加快构建旅游休闲城市标准化工作机制和专家队伍；在《旅游休闲示范城市》行业标准的基础上，参照国家级旅游城市、国家级中心城市和智慧城市建设的相关标准，进一步从总体标准、通用性标准、关键技术标准三个层面对旅游休闲城市建设标准进行归类和细化完善。

（2） 完善评估工作

建立相对完善的评估机制，旅游休闲城市评估主体应由第三方机构承担，以保证公平和公正性，在评估周期上可以 2 年为一个评估周期，文化和旅游部及国家相关负责部门应为指标采集提供必要的保障机制，严格监管指标采集工作。确立统一的评估标准，以导向性、代表性、可采集性、主客观平衡性、可扩展性为原则，对现有评估标准进行归纳修改，增加更多能反映现阶段旅游休闲城市发展水平的指标，主要以前置性和中间型指标为主，尽量减少后执行指标的数量和权重。把握以评促建、以评促改的评估思想，国家层面应合理宣传评估思想，明确旅游休闲城市建设评估的目的是为后续建设推进和城市旅游休闲发展提供更好的引导和参考。

3.夯实产业基础

（1） 构建多元立体产业体系

建立多元立体的旅游休闲产业发展模式，围绕旅游休闲城市建设目标，立足大旅游大休闲产业视角，建立包括核心产业、衍生产业、支撑产业在内的立体式、网络化、多元化产业谱系。使旅游休闲产业内部互相支撑、协同互动，旅游休闲产业与金融、商业、教育培训、现代物流、高科技、传媒等相关产业相互交叉、深度融合，不断衍生新产品和服务方式、丰富产业形态、延伸产业链，最终形成富有竞争力的旅游休闲产业链和多业共生共兴的网络化多元化产业体系。

（2） 引导产业集聚发育

提高旅游休闲产业吸引力，通过降低生产成本，提高旅游休闲产业利润，增强旅游休闲产业对生产要素的聚集能力，引导旅游休闲产业集群发育。通过财政政策支持，将旅游休闲产业纳入城市国民经济发展规划，增加财政预算资金，建立产业发展专项资金；通过金融政策支持，建立新型融资机制，支持旅游休闲企业发行债券、股票，支持大型旅游休闲项目优先贷款。通过税收政策支持，对旅游休闲企业减免所得税、调节税和行政事业性收税。

4.培育特色休闲空间

（1） 旅游休闲街区

鼓励城市建设具有鲜明文化主题和地域特色的旅游休闲街区。打造街区观光、餐饮、娱乐、购物、住宿、休闲等多元业态，突出旅游休闲、文化体验和公共服务等融合功能；在街区建设鲜明的标志性景观，展示城市和街区的历史文化风貌；鼓励街区开展民间演艺、特色节庆、非遗展示和夜间娱乐，以提高游客和本地居民的参与意愿；对于由城市古街、古巷修复而来的旅游休闲街区，要建立明确的定期检修方案；对于按照古址复原重建的旅游休闲街区，应做好街区商业展示、规划布局与古址相吻合，将现代元素如卫生间、灯箱广告等合理融入街区建设中；对于新建的现代旅游休闲街区，应做到建筑形式、体量、色彩等与周边景观相协调；鼓励街区发展集体验、游览、休闲、娱乐于一体的创意性文化产业，以及与地方特色紧密结合的餐饮和购物场所；延长街区开放时间，鼓励夜间消费。

（2） 城市休闲公园

以宜游、宜玩、宜情为目标打造城市休闲公园系统，在充分利用城市已有中心公园、绿地公园、文化公园等空间的基础上，将城市生态绿隔区、步行街道、城市通风廊道一并纳入城市休闲公园建设范围，整体规划统一布局；提高城市休闲公园的开放性和环境亲和力，鼓励减少围墙工程，确需构筑围墙的，应当建通透式围墙、绿色植物墙或绿化覆盖墙体的实体围墙；丰富公园休闲景观，在植物配置上以“四季皆有景”为目标，打造“步步成景”的效果。

（3） 环城游憩带

鼓励城市在外围建立依靠郊区区位优势和优质休闲资源的环城游憩带。建立环城交通网络，将绕城高速与市内交通相连通，为实现休憩带一日游提供交通基础；整合城市周边各类具有休闲、娱乐和游憩功能的场所，尤其是要利用好乡村资源。充分利用乡村农业资源，发展种植体验、园艺、垂钓等休闲体验活动，充分利用乡村民宿资源，发展特色民宿、农家乐等休闲产品，将乡村资源作为建设环城游憩带的重点。

5.做好资源保护利用

（1） 文化资源保护与利用

加强城市文化资源保护，建立城市数字文化遗产库和文物资源统计名录，对非物质文化遗产通过影像、照片、数据库等方式留存；尽量保留历史城区小街小铺的商业特色，以保存街区特色及社会资本，营造旧城文化氛围；建立特色历史街区重建工作，以尊重原址原貌为标准，对历史上存在但已遭到破坏的历史特色街区进行复原。盘活利用文化资源，整合城市公共文化资源，延长城市文化休闲场所的开放时间，整合并盘活城市民间文化资源，繁荣活跃民间文化和艺术。

（2） 自然资源保护与利用

保护城市自然环境和资源，提升城市自然资源的循环使用效率，巩固旅游休闲自然优势，塑造城市良好的旅游休闲环境；利用城市自然资源优势丰富休闲旅游产品，在保护自然环境和生态的基础上，打造旅游观光、体育休闲类产品；依据城市自然资源和环境基础，发展农业生态体验区、星光露营地等具有参与性和体验性的产品。