基于PMC指数模型的长江经济带数字乡村政策评价

胡新丽，向恩利，黄芙蓉

（1.中南民族大学 公共管理学院，武汉 430074；2.华中师范大学 中国农村研究院，武汉 430079；3.湖北第二师范学院 新闻与传播学院，武汉 430205）

0 引言

随着数字技术逐渐扩展到城乡融合、社区服务、乡村治理等领域，数字技术的进入、布局和扩散，极大地塑造着乡村建设的总体形象。2018 年，中央一号文件首次提出了“数字乡村”这一概念。2019 年5 月，由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《数字乡村发展战略纲要》明确指出，数字乡村既是乡村振兴的战略方向，也是建设数字中国的重要内容。2022年2月，《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》指出，大力推进数字乡村建设，加快推动数字乡村标准化建设。

数字乡村政策相关研究主要从构成维度、扩散路径、评价体系等方面展开。（1）构成维度方面，有学者从价值论、工具论和实践论三个维度阐释数字乡村的内涵[1]。（2）扩散路径方面，有学者基于政策扩散理论，对数字乡村政策进行深度剖析，探索数字乡村政策扩散的现实困境与创新路径[2]。数字乡村政策扩散分为两大路径结构：横向上的同级学习竞争扩散、纵向上的上下层级联动扩散[3]。（3）评价体系方面，主要包括不同区域的评价[4,5]和不同领域的评价。总体来看，学术界对于数字乡村建设的研究虽然取得了诸多成果，但目前的研究还存在以下不足：一是研究内容上，缺乏地区间数字乡村建设的横向对比分析，更缺乏对数字乡村政策质量的评价研究。二是研究视角上，鲜有文献从事前出发，基于前端视角研究如何做好数字乡村建设的顶层设计和政策推动保障。三是研究方法上，目前多数研究仍停留在规范性定性分析层面，关于量化分析的文献较少。

鉴于此，本文基于政策文本量化评价视角，利用相对客观科学的PMC 指数模型，合理构建数字乡村政策综合评价指标体系，对长江经济带各省份出台的省级层面单项数字乡村政策进行合理性和科学性剖析，在此基础上探究我国长江经济带数字乡村政策的改进路径，为今后长江经济带数字乡村政策的优化与调整提供对策建议。

1 研究设计

1.1 四维研究框架

本文基于国内学者对政策工具理论框架的应用[8]，结合政策文本编码，构建“主体-工具-主题-效力”的四维评价框架，如图1所示。

图1 数字乡村政策四维分析框架

图1中，Y轴为政策主体，代表政策的发文单位；T轴为政策主题，表示政策领导者关注重点以及所采用的手段和措施；Z轴为政策工具，由供给型、需求型与环境型组成，表示所使用的政策工具类型；X轴为政策效力，由PMC结构指数计算得出。

1.2 研究样本

选取长江经济带作为研究样本主要基于三个方面的原因：第一，长江经济带在全国数字乡村建设中的重要战略地位。长江经济带横跨我国东、中、西三大地区，覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州11个省份，浙江、江苏、上海、湖北等8个省份的数字乡村发展水平均高于全国数字乡村发展平均水平，具有领先优势和巨大发展潜力。第二，长江经济带包容多样性的数字乡村创新。浙江提出要建设全国首个数字乡村引领区，湖北提出要打造数字乡村建设样板，重庆提出要建成西部“智慧农业·数字乡村”示范区，云南提出要数智化“造福”彩云之南等，长江经济带包容各地的特色。第三，长江经济带的数字乡村乡村呈现非均衡性。根据《中国数字乡村发展报告（2022年）》的内容来看，长江经济带各省份数字乡村的发展水平参差不齐，呈现非均衡性，覆盖数字乡村的高水平和中低水平类型，选取长江经济带数字乡村政策文本具有一定代表性，对实现数字乡村区域平衡发展具有重要的现实意义。

因此，本文将2018—2023 年长江经济带各省份出台的16 项省级层面的数字乡村政策（见表1）导入政策文本数据库进行分析，为保证政策的权威性和准确性，政策样本来源为北大法宝、各省份人民政府网站等。

表1 长江经济带数字乡村政策梳理（部分）

2 政策文本分析

2.1 Y 轴：政策主体

按照主体之间合作程度，公共政策制定主体分为单独发文主体和联合发文主体。本文研究是基于省级层面发布的政策文本，故数字乡村政策制定主体主要集中在各省委办公厅、省人民政府办公厅、省委网信办、农业农村厅等。

其中，由各省份人民政府办公厅单独发布的政策有4项，占比为25%；由各省份农业农村厅单独发布的政策有4项，占比为25%；而由各省份省委办公厅、省人民政府办公厅、省委网信办、农业农村厅等联合发文的政策共有8项，占比为50%。由此可见，发文主体之间应增强协同性，数字乡村政策需要多主体高度协同。

2.2 T 轴：政策主题

政策主题能反映政策领导者关注重点以及所采用的手段和措施，是政策方针和核心内容的载体。

长江经济带各省份出台的16 项省级层面数字乡村政策始终将数字乡村作为“乡村振兴”战略的导向和“数字中国”的重要组成部分。加快推进数字乡村在信息基础设施、乡村数字经济、乡村网络文化、乡村数字治理、信息惠民服务等方面的建设，既能持续巩固脱贫攻坚工作的成果，又能不断补齐农业农村现代化发展的短板。

2.3 Z 轴：政策工具

政策工具是政策领导者开展治理活动的重要途径，选择合适的政策工具，对加快数字乡村的建设并将数字乡村政策转化为乡村振兴的新动能起着关键作用（见下页表2）。本文以供给、需求、环境三种类型政策工具进行数字乡村政策的分析，从而整体把握政府的政策措施。

表2 数字乡村政策工具表

在所选的16项政策中，多数为复合型政策，政策工具共响应1445 次。首先，供给型政策工具占比最高，约为63.46%，这表明我国长江经济带各省份出台的数字乡村政策非常注重通过加强资金支持和技术支持等措施来促进数字乡村的建设。其次，需求型政策工具占比为19.38%。其中，示范试点占比为7.27%，这表明我国数字乡村政策注重各省份的数字乡村试点工作，探索有益经验并将其传播扩散至其他地区。最后，环境型政策工具占比最小，为17.16%，这表明未来我国的数字乡村政策应加快制定法律法规和一系列标准规范，使数字乡村建设法律化、规范化。

2.4 X 轴：政策效力

PMC（Policy Modeling Consistency Index）指数模型，即政策一致性指数模型，是目前国际上较为热门和先进的政策文本评价方法。PMC指数模型的构建和分析分为以下四个步骤（见下页图2）：一是变量选取及参数识别，二是构建多投入产出表，三是PMC指数计算，四是PMC曲面绘制。

图2 PMC指数模型的构建

2.4.1 数字乡村政策文本选取

为搜索长江经济带省级层面制定和发布的数字乡村政策，本文以“数字乡村”“数字农业农村”“农业农村现代化”为关键词在北大法宝和各省份人民政府网站上进行检索，通过分析整理，发现2018—2023 年（数字乡村政策收集时间截至2023 年4 月14 日）长江经济带各省份出台了16项省级层面数字乡村政策（见表1）。

2.4.2 变量选取及参数识别

在构建数字乡村政策评价模型前，需考虑与数字乡村政策所有相关的变量。本文以“数字乡村”“数字农业农村”等关键词在北大法宝和各省份人民政府网站上进行检索，截至2023 年4 月14 日，通过分析整理，除去重复文本和已失效文本，最终共获得225 条有关数字乡村的政策，其中包括12 项国家层面的政策文本和213 项省级层面的政策文本。将上述225 项数字乡村政策导入政策文本数据库，采用ROST CM 6.0 词频分析工具进行预处理，将输出结果进行词频统计，以此为依据提取关键词和高频词并构建社会网络知识图谱（见图3），为变量选取及参数识别提供可靠依据。数字乡村政策社会网络知识图谱中，“乡村”是数字乡村政策的中心，也是数字乡村政策的重点，“农业”“农村”“建设”是与数字乡村政策密切相关的关键词；“数字”是实施数字乡村振兴战略的重要保证，“服务”“推进”“发展”等是辐射的主要关键词；“数字化”“信息化”是数字农村建设的侧重点。

图3 数字乡村政策社会网络知识图谱

在进行参数识别时，必须严格遵守“Omnia Mobilis”假说，并对各个变量的作用进行综合分析和权衡。本文以上述社会网络知识图谱中辐射的政策高频词和关键词为基础，参照已有关于构建PMC指数模型的文献，并结合数字乡村政策自身的特点，构建了数字乡村政策量化评估体系，共设计了10 个一级变量和48 个二级变量。一级变量包括：政策性质（X1）、政策时效（X2）、政策客体（X3）、政策内容（X4）、保障措施（X5）、政策评价（X6）、区域特色（X7）、政策领域（X8）、政策视角（X9）、政策公开（X10）。其中，X1、X2、X9、X10从一项政策的基本特征去判别政策的质量优劣，X3、X4、X5、X6、X7、X8从一项政策的内容、领域、客体、保障措施等方面去判断该项政策对数字乡村建设的回应效度。具体的评价指标体系如下页表3所示。

构建数字乡村政策PMC 指数模型的变量后，采用二进制系统方法对二级变量进行赋值评价。若政策内容包含或符合相关变量，则取值为1；若与变量无关，则取值为0。

2.4.3 构建多投入产出表

选择和确定数字乡村政策评价PMC 指数模型一级和二级变量后，需构建多投入产出表（限于篇幅，未列示）。

2.4.4 PMC指数计算

本文在Estrada 等（2008,2011）[9,10]的研究结论的基础上，将计算PMC指数的过程分为四个阶段：首先，将10个一级变量和48个二级变量放入多投入产出表中；其次，参照二级变量的描述性说明，对照和归纳被评估政策的文本与条款，对二级变量进行赋值，若政策文本涉及该二级变量，则赋值为1，否则赋值为0；再次，在二级变量取值的基础上，用式（1）来计算相应的一级变量的数值，从而得到二级变量得分之和与二级变量数量的比值；最后，运用式（2），计算出每项数字乡村政策的PMC指数。

其中，T 或T（Xim）是某一级变量下二级变量的个数；i是一级变量，取值为1～10；m为二级变量。

为考察数字乡村政策质量与回应效度，利用式（3）和式（4）分别计算Q（政策质量指数）和B（回应效度指数）[15]。由于本文选取的一级变量有10个，因此得到的各项待考察政策的PMC 指数值处于[0，10]区间内，根据PMC 指数模型具体原理及文献整理，将PMC 指数计算的具体数值进行等级划分，见表4。

参考Estrada 的等级划分原则，将PMC 指数按照由低到高分为“不良”“可接受”“良好”“优秀”四个等级，对应划分标准为：[0,5）、[5,7）、[7,9）、[9,10]。

2.4.5 PMC曲面绘制

得出数字乡村政策样本的PMC 指数后，本文需绘制每项政策的PMC 曲面，PMC 曲面中凸出的部分表明这项政策对应的评估指标得分相对较高，而曲面中凹陷的部分则表明这项政策对应的评估指标得分相对较低。根据式（5）来绘制PMC 曲面（限于篇幅，图略），可以更直观地以图像化的方式看出数字乡村政策的优劣程度，并判断出该政策的评价效果①由于P10只有一级变量且变量值均为1，考虑到PMC 矩阵对称性和曲面平衡性，故剔除P10。。

为进一步凸显待评价的各项数字乡村政策在多维坐标体系中的具体缺陷，探寻政策的优化和调整路径，通过对现有文献研究成果进行整理之后，本文利用式（6）引入政策凹陷指数S（见表5）。

表5 政策凹陷等级划分

2.4.6 结果分析

根据表4 及式（1）至式（4）和式（6），分别计算各项数字乡村政策的PMC指数、政策质量指数、回应效度指数和政策凹陷指数，并依据政策等级划分量表对各项政策所属等级进行评价划分，结果见下页表6。

表6 长江经济带数字乡村政策PMC指数

由表6可知，长江经济带各省份出台的省级层面数字乡村政策质量总体较好，基于PMC 指数模型可具体划分为两个等级，其中优秀等级政策6项，良好等级政策10项，无可接受等级和不良等级政策。6 项优秀等级数字乡村政策中，Q 指数、B 指数均达到优秀状态，说明这6 项数字乡村政策的政策质量较高，且对数字乡村建设过程中的诸多领域均有涉及和明显的回应，属于我国长江经济带各省份数字乡村政策领域中的典范性政策文件。P2、P3、P4、P5、P7、P8、P9、P10、P11、P12这10项数字乡村政策属于良好等级政策，Q指数和B指数均值分别为优秀状态和良好状态，说明这10 项数字乡村政策的政策质量较高。在政策客体、政策内容、保障措施、政策领域等方面对数字乡村政策进行了较为全面的探讨和回应。

为更加直观地呈现各项政策的凹陷程度与优劣性，结合表6 构建16 项数字乡村政策PMC 指数的均值雷达图（见图4）。由图4 和表6 可知，长江经济带数字乡村政策PMC 指数的均值为8.79，政策凹陷指数均值为1.21，处于可接受水平。X2指数最低（0.69），这是因为目前长江经济带各省份出台的数字乡村政策中44%属于中期政策，25%属于短期政策。X5指数次之（0.77），63%的数字乡村政策缺乏加强网络安全，31%的数字乡村政策缺乏试点示范。X7指数为0.78，这是因为目前长江经济带大部分省份出台的数字乡村政策均未结合当地的地理环境、经济水平、社会基础及传统文化，未能体现地方区域特色。X4指数为0.82，50%的数字乡村政策缺乏乡村网络文化发展。X6指数为0.83，81%的数字乡村政策权责不清晰。X3指数为0.94，25%的数字乡村政策忽视了高校及科研院所在数字乡村建设过程中发挥的重要作用。

图4 我国长江经济带数字乡村政策PMC指数的均值雷达图

3 结论与建议

根据上述研究，长江经济带各省份出台的省级层面数字乡村政策质量总体较高，基于PMC 指数模型可具体划分为两个等级，其中优秀等级政策6 项，良好等级政策10项，无可接受等级和不良等级政策。省级层面单项数字乡村政策主要在政策时效、政策客体、保障措施、政策评价、区域特色等方面存在不足之处。因此，本文提出如下建议：（1）加快制定政策文本，完善有关数字乡村的法律法规体系。当前数字乡村政策大多是中短期的，政策时效短。今后政府部门应完善与数字乡村相关的政策支持，推动数字乡村的建设。（2）扩大政策受众客体范围，形成数字乡村建设的工作合力。政府部门在制定数字乡村政策时，积极发挥政府、市场、农民等建设主体的作用。（3）完善政策的保障措施，健全数字乡村建设保障体系。在数字乡村建设中加强财政、社会资本、人力资本支持。（4）明确政策的权责关系，增强数字乡村政策的可操作性。（5）注重结合区域特色与优势，强化数字乡村政策的可嵌入性。