我国法治政府建设绩效考核制度的完善路径

魏小来

〔内容提要〕我国东北地区营商环境建设因传统发展路径依赖严重、体制机制创新性不足和相关配套措施阙如，致使政务环境、市场环境和法治环境的“三位一体”建设工作内生动力不足、功能发挥受阻。在全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进軍的大背景下，国家政策、社会需求和人民期待对法治政府建设提出的更高要求应当成为东北地区优化营商环境的时代契机，但是法治政府建设绩效考核制度作为法治政府建设动力的重要源泉，却在我国普遍性地存在形式主义倾向和价值理念偏差层面的实践缺位。因此，东北地区应当通过实现价值理念从形式法治观向实质法治观迈进、完善绩效考核制度体系等具有普适性的举措来实现法治政府建设的价值目标、推动营商法治化环境的构建。

〔关键词〕东北地区；营商环境；法治政府；绩效考核

一、东北地区营商环境现状评价

（一）东北营商环境分析的逻辑起点

2020年开始实施的《优化营商环境条例》将营商环境定义为“市场主体”在市场交易等“市场经济活动”中所牵涉的“体制机制性”因素和相关条件，即“市场主体”在参与社会主义市场经济活动时的表现与收益状况受到体制机制性因素等外部环境的影响，这种外部环境集中表现于政务环境、市场环境、法治环境等软环境范畴内。以此观之，对营商环境的关注不仅源自于全世界在经济软实力领域对各个国家的统一衡量标尺，亦源自于优良的营商环境对激发地方市场活力、吸收商业投资、推动地方经济发展的积极引领作用。从法经济学的视域审视，一个符合后果式思维和承载社会需求的制度应当是在降低社会成本和增加社会收益两条路径上齐头并进、互为成就，其亦是优化营商环境意旨功能价值发挥的应有之义。熊秉元教授曾认为“效率就是使资源流向价值最高的使用途径”，他引用科斯的“社会产值最大”和波斯纳的“财富极大”来佐证自己的观点，这本质上就是以增强效率之功能、合理规范资源之配置来推动降低市场交易成本和风险从而实现“社会正义”的重要表征。

回看东北地区的营商环境构建，相较于南方发达地区呈现了一种差异化样态，即以民营企业为代表的市场主体发育和以商业投资为代表的社会资源聚集的差异化凸显。从政策发展沿革检视，2003年《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》中明确要求加快体制机制创新，要求“营造非公有制经济发展的良好环境”“进一步转变政府职能”，2016年《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》又一次提出“大力支持民营经济发展”“加快转变政府职能”等着力推进体制与机制创新方面的改革，2018年习近平总书记在东北三省考察并主持召开深入推进东北振兴座谈会时就东北振兴提出了六个方面的要求，第一个就是“以优化营商环境为基础，全面深化改革”。自2003年至今，优化营商环境一直被放置在振兴东北经济和东北全方位发展的首要位置，这既是机遇又是挑战。在法经济学理论看来，宏观层面的效益最大化来源于微观层面个体效能的充分发挥与合理配置，优化营商环境在东北经济发展重要性的凸显追根溯源是微观层面的市场主体内生驱动力和主观能动性的贫乏，这种挑战实质上是东北地区经济发展方式由第一、二产业支撑向全方位发展转型的重大机遇。但是一直以来，微观主体的内生驱动力尚未被激活、外部资源集聚效应尚未产生，致使东北地区集约型、高质量发展目标实现受阻。例如，2019年颁布施行的《黑龙江省优化营商环境条例》就尝试以政务环境、市场环境、法治环境为支点，设立“三位一体”机制来逐步破除体制机制的困境和痛点。

因此，应当以实现东北地区经济跨跃式发展为目标、以优化东北地区营商环境为手段、以东北地区体制机制滞后为靶、以三大环境（政务环境、市场环境、法治环境）为背景、以法经济学为理论指引、以激活微观主体内生驱动力为基本要求来探寻东北地区营商环境之客观现状。

（二）东北地区营商环境现状分析

从宏观层面审视，中国社会科学院财经战略研究院2021年公布了《中国城市竞争力第19次报告》，其中对2021年中国城市营商软环境竞争力进行了排行，排名前5位的为北京、香港、上海、台北和杭州，竞争力指数分别为1.000、0.999、0.940、0.925和0.847，而哈尔滨、沈阳、长春和呼和浩特分别位居第23位、第26位、第32位和第46位，竞争力指数分别为0.662、0.644、0.610和0.526，以北京作为参照系，东北地区省会城市的竞争力指数无限趋向于榜首城市的一半，而市场环境、法治环境和政务环境更倾向于营商软环境的定位，故影响东北经济跨越式发展的三大环境实践水平在我国呈现了严重的区域发展不协调、不均衡的样态。粤港澳大湾区研究院、21世纪经济研究院于2021年联合发布了《2020年中国296个地级及以上城市营商环境报告》，对于营商软环境采用了人才吸引力、投资吸引力、创新活跃度和市场监管作为衡量标准和“三大环境”的指征（即市场环境、政务环境、法治环境的具象表现形式），其中深圳、厦门、杭州包揽了前3甲，而沈阳、呼和浩特、长春和哈尔滨仅分别位居第50名、58名、68名和120名，即在常住人口增速、人口增量、年度工资额指标、每万人创立市场主体数、每万人创立企业数指标、吸纳投资额呈现了严重的“南高北低”的逐层递减模式。

从分解宏观结论的层面分析，在市场环境方面，以“市场主体”数值为例，截至2019年底，深圳市场主体数为339.192万户，哈尔滨市场主体数为86.8194万户，仅约为深圳的25.6%，长春为78.8459万户，仅约为深圳的23.25%，在投资额方面，根据《2021年黑龙江省国民经济和社会发展统计公报》的数据，黑龙江省使用外资新设立企业数量比上年同期增长11.5%，合同外资金额比上年同期增长27.6%，三大产业投资额比例趋向合理，根据《2021年上海市国民经济和社会发展统计公报》的数据，全年新设外商投资企业比上年增长同期16.6%，增速高于黑龙江省，而合同外资金额增速虽然相较于黑龙江省呈放缓趋势，但是资金额约为黑龙江省的20倍；在政务环境方面，朝阳、深圳、太原、成都、东莞、上海、阳泉、十堰、北京和银川于2019年通过行政机关吊销市场主体的数据位列全国前10名，此外，破产规范的落实情况和案例数量排序中广州市位于前列，在2019年生态环境指数排名中，哈尔滨、沈阳、呼和浩特、长春均未能进入全国前200名，东北地区仅有小部分城市进入，对环境的污染没有带来经济的持续增长，2020年全国城市经济总量30强中东北地区仅有大连上榜，即在市场监管、行政监督、规范市场主体合法性方面东北地区明显落后于沿海地区和直辖市；在法治环境方面，从形式主义释意的视角看来，东北地区与南方发达省份均有优化营商环境的地方性法规进行行为规范和政策性指引。

综合上述数据，市场环境、政务环境和法治环境作为国家和地区营商环境评价与发展的主要建构因素，东北地区未能充分释放三者所承载的社会功能和价值目标，宏观看来东北各省份的整体社会价值（包括抽象价值与实际价值）尚未实现潜能最大化发挥，而以民营企业等为代表的市场主体从数量和外资的吸纳能力两个层面存在短板，故难以通过营商环境优化实现经济跨越式发展。透过现象看本质，深层次原因是东北地区城市群在体制和机制创新以及政策制定和落实方面存在桎梏。首先，东北地区基于东北老工业基地建设和重工业发展传统，在经济发展方式转型黄金期却存在着较为严重的路径依赖，即行政过度干预、企业尚未完全市场化运作、民营企业合法权益难以维护、政府职能转变滞后等问题仍有残存；其次，东北处于熟人社会向半熟人社会转型，相较于南方发达地区无限接近于陌生人社会的现实情境，东北地区机制性梗阻问题凸显，即市场利益分割隐性保护、市场资源配置“黑箱模式”、政府机构职责界限不清、行业内部歧视等时隐时现；最后，东北地区各级地方政策落实情况不尽如人意，虽然东北地区各级立法机关和行政主管部门积极制定优化营商环境法规，加强其配套措施，但是政策法规之间的体系冲突、协同治理机制阙如等导致相关政策的立法意旨打折乃至落空。

二、法治政府建设为优化东北营商环境之契机

将“习近平法治思想”嵌入优化营商环境背景下阐释其内在本质和外在形式可以形成逻辑严密、体系自洽的习近平法治思想的营商环境法治观，并从社会实践与理论思想两个维度指引国家及各地区优化营商环境的具体举措。“习近平营商环境法治观”是一个深刻的实践命题，首先要从密切联系国家、社会和人民的需求与关切的视角阐释其宏大意旨，才能使得实践更掷地有声。习近平法治思想中的营商环境法治观站在参与全球竞争的战略高度，从脱贫攻坚、改革创新、经济发展转型、“一带一路”、依法治国等领域指引实现营商环境的建设目标。其中依法治国是习近平法治思想中营商环境法治观的重要内容，而法治政府建设和发展方向又是依法治国的主要内核。法治政府建设和依法行政水平已然成为衡量法治国家建设水平的标尺，世界银行发布的《2020年营商环境报告》亦将政府的行政效率设置为重要指标，故法治政府建设在各地营商环境建设中应当居于主体地位。

通过实证逻辑分析与推演可见，东北地区营商环境存在传统路径依赖严重、机制性梗阻问题凸显、政策落实不到位等桎梏，故有效结合价值选择、程序正义、制度完善和运行妥当的法治政府建设工程应当成为优化东北地区法治环境之契机。首先，习近平总书记曾在中央全面依法治国工作会议发表重要讲话时指出，“法治政府建设是重点任务和主体工程，要率先突破，用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，加快转变政府职能”。我国政府在市场资源交易和配置活动中起到宏观调配作用，而微观层面，以民营企业为代表的市场主体通过市场自主的调节功能来推动市场交易流通、激发市场活力，即政府对市场的宏观调节功能并非对市场微观层面调配，而是整体进行动态把控，但东北地区传统的经济发展模式和市场运作规律致使行政对市场存在微观层面的过度干预，难以释放市场活力，而法治政府建设从地方政策制定和规范条款层面为政府行政职能的发挥设定明晰的范畴与边界，保证市场与政府關系的动态平衡。其次，法治政府建设对平等保护各类市场主体提出了明确要求，习近平总书记主持召开的中央全面依法治国委员会第二次会议强调：“要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节，依法平等保护各类市场主体产权和合法权益。”东北地区面临着地方性隐性保护、市场资源分配规则阙如的情形，因此政府相关部门应当以知识产权保护为内核，为公有制经济与非公有制经济创造一个平等、公平、有序的市场竞争环境，并不断完善各市场主体的信用修复措施。最后，法治政府建设要求对地方政府失信行为积极治理，各地方政府成为各地信用标兵，才能为招商引资、吸纳人才奠定基础。

三、我国法治政府建设绩效考核制度的共性缺位

法治政府建设工程成为优化东北地区营商环境的重要策略与价值选择具有区域定位、生产方式、经济基础、社会环境和理论分析层面的正当性基础，即法治政府建设可以从政务环境、法治环境和市场环境三个维度优化东北地区营商环境。但是如何在社会现实情境下完成法治政府建设工程路径在形式主义下的逻辑自洽和功能主义下的价值发挥应当成为理论界与实务界共同研判的重点。主观思想决定客观实践，实现法治政府建设路径的体系自洽与功能发挥重点在于法治政府建设工程的内生驱动力。2013年公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”，2014年公布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》又一次重申了建设科学的法治建设考核体系，2021年公布的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》要求“建立健全法治政府建设指标体系，强化指标引领”，即法治政府建设绩效考核机制已经成为激发各级政府依法行政、建设法治政府内生动力的重要方式。但是我国包括东北地区在内的各地区普遍存在法治政府建设考核形式主义倾向和理念偏差的实践困境，应当引起我们在制度设计整体性层面的反思。

（一）形式主义倾向

形式化的倾向在法治政府建设活动中的外在表征是一种对“数字理性”的盲目追求。诚然，对抽象化的指标和要求进行具象化转换并形成一种可视化的标准，不仅可以实现工作成果的量化，也在一定程度上会实现竞争的形式公平。因此，各地政府将国家层面的方向性政策要求，如“健全行政权力制约和监督体系”“健全法治政府建设科技保障体系”等宽泛性的语言表达，具体化为数字指标体系，施行“数字目标管理制度”。例如辽宁省制定了《辽宁省贯彻法治中国建设规划实施方案（2021—2025年）》，其中明确将“建设高效的法治实施体系”的工作目标分解并重构为数字化的指标，例如“到2025年，建成5个全国法治政府建设示范市（县），50%以上的市县成为省级法治政府建设示范市和地区”“到2021年，行政规范性文件合法性审核率达到100%”等。具象化的指标在一定程度上为各地政府设置了明确的目标和稳定预期，充分体现了法律规范应当具有的安定性和妥适性，从而激发内生驱动力。但是部分地区和城市基于错误的价值引领模式，产生了对“数字理性”的盲目追求，这种形式主义倾向使法治政府建设活动逐渐与法治政府建设考核指标设立意旨相悖，主要表现为法治建设绩效指标无序扩大化趋势明显。随着《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》文件的公布，“依法治国”作为发展中国特色社会主义法治的本质要求和推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障成为社会热点，为了实现“依法治国”的重要目标，各地政府纷纷依据本地实际情况制定了“依法治省”“依法治市”甚至“依法治县”的数字化考核指标体系，法治政府建设绩效考核的意涵逐渐向下级行政部门扩张，这种层级式、递进式的指标考核体系虽然一定程度上通过严格的落实和执行会呈现形式层面的积极作用，但是处于行政体系底端的基层政府往往会承担高于自身承载能力的考核指标，这种金字塔式的指标考核压力样态实质上来源于“行政发包制”。“行政发包制”是对我国政府治理结构形象的指称，有专家曾依照建设工程施工活动来描述我国政府的治理结构，将国务院比喻为发包方，其按照属地原则将工程发包给省级人民政府，而省级人民政府作为管辖各地区行政事务的总承包方，将行政事务进行分解和重构并分配给管辖领域内的各级人民政府。在“行政发包制”的政府治理结构下，虽然会降低社会成本、激发各级人民政府工作能动性，但是易产生工作要求的“层层加码”和无序竞争，尤其是在将法治政府建设绩效考核指标进行数字化分解后，不仅会引发法治政府建设项目中的唯数字化和功利化心态，亦会引发法治政府建设意涵和范畴的无序扩张和错位。此外，形式主义倾向也表现为绩效考核量化结果的不合理排序和“锦标赛式”的无序竞争，这种排序和竞争实质上难以真实反映法治政府的建设水平、建设成果和公众的真实意见，难以体现国家层面政策和地方性政策的落实效果与体系统一，难以具备为法治政府建设制度的体系完善和内容调整提供实质性参考的价值。

（二）价值理念偏差

法治政府建设绩效考评在社会实践中的理念偏差主要体现在指标设置泛形式化和数据客观性缺失。首先，考核指标设置泛形式化外在表现集中于考核指标与现实需求间的张力，中国共产党的十八届中共委员会第四次全体会议公报中指出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，林来梵教授认为“宪法是人的尊严和基本权利的基础法”，因此《中华人民共和国宪法》中保障人民群众人身和财产安全的要求应当是法治政府建设的重要任务，而部分地区因全国尚未存在统一的赋值标准且存在法治观理念偏差，导致考核体系设置主观性和随意性严重，考核内容层次单一，无法回应公众关切，难以充分反映《中华人民共和国宪法》对保障合法私权、限制公权恣肆的立法初衷。其次，数据结果缺乏客观性集中体现于上报数据难以反映当地法治政府建设的真实水平，纵览各地法治政府建设实施方案和细则，自审自评的现象屡见不鲜，被考核评价的对象往往也是考核评价的主体，易掺杂主观因素。以益阳市某区《2016年度推进法治政府建设考核方案》为例，接受考核的对象为区政府的组成部门及辖区内的基层人民政府，而负责考核评估和指标设置的主体是区人民政府和区推进法治政府建设工作领导小组办公室，结构框架属于典型的“自审自评”，且没有尝试引入第三方机构参与，故考核结果即使真实可靠也难以满足公众的期待，难以树立政府的权威。事实上，绩效考核设置的理念偏差本质上来源于形式法治观的适用，形式法治观的内核在于法律规范的制定遵守程序正义、法律规范的构成符合基本要素、执法机关严格依法行政，即从法律规范的本体和法律规范的适用两个层面提出了要求，形式法治观理论的主要奠基人是美国的富勒，他认为法律规范只要具有一般性、公开性、清晰性、连续性、不溯及既往性、不矛盾性与合理期待性即可，即法律规范应当具有可预期性、稳定性和可执行性，充分发挥其自身的工具性价值，这种形式法治观在一定时期内遏制了地方官员对公权力的滥用和自由裁量的恣意，但是机械化的管理理念若与“目标式”的体制机制融合，极易落入“数字政绩”的窠臼，导致以牺牲法治的价值功能来追求外在形式的完美。

四、我国法治政府绩效考核制度的价值归位

东北地区营商环境传统路径依赖严重、机制性梗阻问题凸显、政策落实不到位等困境导致其与南方发达地区经济建设水平差异化形态显著。在全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标、进军的大背景下，国家政策、社会需求和人民期待对法治政府建设提出的更高要求应当成为东北地区优化营商环境的时代契机，而法治政府建设绩效考核是法治政府建设的内生驱动力。因此，东北地区乃至全国法治政府建设水平滞后的地区应当通过具有普适价值的理念指引和实践指引来实现法治政府建设的功能价值，推动该地区法治化营商环境的构建。

（一）理念指引：从形式法治观迈向实质法治观

“法治”作为一种政治理想已经植根于我国国家治理体系和治理能力现代化的建设中并成为推动目标实现的逻辑起点和制度保障，“法治”在全球范围内的多元化发展样态也成为各国治理能力和建设水平的决定性衡量指标。自此，“法治”的理论和实践视野应当聚焦于形式主义还是实质主义成为争议焦点。虽然形式法治观倾向于对规范制度形式合法性的需求、无涉价值判断，实质法治观倾向于追求个案的正义和后果式思维下的妥适，但是依提取公因式的解释论，两者共享了“法治”限制公权、程序正义、依法治国的核心意涵，因此形式法治观与实质法治观并非截然对立的两种实践理念和理论观点，不应刻意纾解两者的理论冲突、完全否定形式法治观的理论贡献。

“中国特色社会主义法治建设由‘形式法治’进入‘实质法治’阶段是我国社会主义法治思想和传统治理文化共同作用的结果，具有历史和现实的必然性”。即实质法治观是形式法治观在不断量化积累后产生的质变，是形式法治观在社会经济发展、生产模式转型、认知普遍提升后的必然结果，也是中国特色社会主义法治的必然要求。首先，实质法治观与中国法治建设工作所要实现的最终目标相契合，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中“创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”的表述本质上既是对实质法治理论的运用又是对迈入实质法治观时代的要求；其次，实质法治观将德治与法治有机结合，2018年，习近平总书记在主持中共中央政治局第三十七次集体学习时强调“必须坚持依法治国和以德治国相结合”，实质法治观与形式法治观的主要区别在于对社会效果和个案正义的追寻，实质法治观要求行政主体尝试在现行实在法适用时寻求更为符合伦理性和道德性的解决策略，通过德法兼备来展现我国优秀传统文化孕育出的治理理念。

（二）实践指引：设立合理的法治政府建设绩效考核体系

1.落实实质法治观的内在要求

在现行实在法中，存在大量的一般条款和不确定性概念，在制定法体系中起到倡导性规定和道德指引的功能，不具有规范行为的品格，虽然从形式主义视角出发其不具备法律条款的基本构成要素，但是从实质主义出发，其通过行业习惯、地方习俗、法律解释等价值补充和漏洞填补仍能充分发挥工具性价值。在前文所述的“锦标赛式”法治政府建设绩效考核中为了追求政绩的可视化，存在重视具象化指标，轻视抽象化指标的情形，而抽象化的考核指标恰恰包含了精神价值的宣示、公众需求的回应和社会理念的统一，是对盲目追寻具象化指标行为的约束和指引。因此，构建合理完善的法治政府建设绩效考核指标、全面落实《中华人民共和国宪法》对保障人民群众生命和财产安全的要求、树立正确的社会行为导向，需要充分落实实质法治观强调良法善治、贯彻正义理念、破除“法条主义”、实现实质平等、保障分配正义等层面的内在要求。首先，在绩效考核指标中设立我国各级行政主体能够统一适用的基本原则，基本原则以宪法尊重人民主权、保障基本人权、对公权力的制约和监督、民主集中制以及法治原则为基础依托，与行政主体在依法行政中应当贯彻的法治理念、法治精神和法治价值相融合，并仿照一般条款设置一定的弹性空间，保证各地立法部门和行政主管部门能够依据各地经济发展、产业基础和人文环境现状设置符合地方发展需要的具体考核细则和实施方案；其次，以“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”为政策指引，各地各级行政部门应当参照《中华人民共和国宪法》规范关注的法益和体系设计相应的绩效考核类目，《中华人民共和国宪法》所保障的基本权利具体可表述为平等权、政治权利、精神和文化活动的自由、人身自由与人格尊严、社会经济权利以及获得救济的权利，有专家按照权利性质、享有主体和学理解释将上述概括为平等权、政治权利和自由、人身自由和信仰自由、社会经济文化权利和特定人的权利等五大种类，法治政府的建設应当聚焦于相关行政行为对上述五种权利的保护，绩效考核亦应当参照上述五种权利保护设置绩效考核的五大评估体系和篇章；最后，在抽象化的评估体系下应当设立具象化的绩效考核标准，虽然具象化、数字化的绩效考核指标易引发“锦标赛式”“对标式”的盲目竞争，但是其量化工作业绩、激发建设活力的功能能够有效弥补纯粹抽象化考核标准的缺憾，两者并非互相排斥，而是互为表里、互相成就、互相约束。

2.设置合理的绩效评价主体

法治政府建设是树立政府在参与社会治理权威、推进市域治理能力现代化层面的重要举措，而多元化的绩效评价主体是评价结果公信力的决定因素，我国法治政府绩效考核在理念偏差影响下的考核数据客观性缺失、社会公众参与性不高主要源于参与评价指标制定和具体评价实施主体的单一化。因此，在法治政府绩效考核转型过程中，应当以考核评价社会满意度为导向、将人民当家做主与追寻法律正义作为主要价值面向，以引入第三方考核评价为抓手，推进绩效考核评价多元化形态的产生。《中华人民共和国宪法》条文明确保障的社会经济权利，实质所保障的是有序社会框架内“经济自由的权利”，是多元化价值选择观念彰显的例证。具体而言，一是要积极引入、培育第三方评价主体，为第三方主体充分参与地方法治政府评价创造空间、提供必要条件，并由不存在回避事由的第三方主体负责设计、整合考评方案，并承担全程监督、数据观测和实地调查的任务，但是引入第三方主体并非完全委托评估机构，应吸纳法律工作者、专家学者、社会工作者等来构建合理的评价团队；二是树立地方权力机关在法治政府绩效考评中的主体地位，各级地方人大及其常委会作为《中华人民共和国宪法》设立的权力机关，应当通过积极发挥监督权、地方立法权来推进地方法治建设水平，并积极承担起对行政机关依法行政的考核职责，各地人大及行政部门应当尝试探索地方权力机关作为评估主体的考核制度，推动绩效考核工作的规范化水平；三是通过地方立法形式确立绩效评价的公众参与权，在整合、梳理公众意见时，以回应型和服务型的行政方式促进政府加快转变职能的步伐。

（作者单位：黑龙江财经学院）