美国南海政策对华制衡强度变化的动因探究

唐小松 徐梦盈

摘 要 本文在局部拓展权力转移理论的基础上，形成解释美国南海政策对华制衡强度变化动因的理论框架。文章提出，在南海权力有限转移阶段，“菲律宾或越南成为制华责任承担者的意愿”是美国南海政策对华制衡强度变化的关键影响因素。文章援引奥巴马和特朗普政府的南海政策作为验证案例，证明菲越成为制华责任承担者的意愿从“积极”向“减弱”转变，以及从“减弱”到“积极”再到“缺乏”转变，导致奥巴马政府南海政策的对华制衡强度增强，以及特朗普政府南海政策的对华制衡强度下降后升级。基于該理论框架，本文判断拜登政府南海政策的对华制衡强度较特朗普政府中后期有所降级，尚未滑向冷战的战略轨道。

关键词 南海权力转移 美国南海政策 对华制衡强度 单边威慑

一、问题的提出

在2008年金融危机中，中国经济保持了强劲增长，在危机中日益崛起。

Wyn Grant，Graham K Wilson，eds.The Consequences of the Global Financial Crisis： The Rhetoric of Reform and Regulation＼[C＼].Oxford： Oxford University Press，2012：226246.中国实力的不断加强直接带来了新的南海权力分配，尤其反映在2009年以来的中国南海维权行动层面。

中国实力的不断崛起引发“中美权力转移”，这种权力转移首先出现在亚太地区。其中，南海地区的“中美权力转移”是最为突出的，可能会引发中美军事冲突。因此，“南海权力转移”是“中美权力转移”的典型事例之一。参见：Victor Alexandre G Teixeira. The Hegemonys Contest in the South China Sea＼[J＼]. SAGE Open， 2021，11（3）：115; John J Mearsheimer.The Gathering Storm： Chinas Challenge to US Power in Asia＼[J＼].The Chinese Journal of International Politics，2010，3（4）：389391.近十几年来，中国在实力地位的支撑下积极推进南海维权行动：一是在沿海地区设立了民兵组织，强化海上民兵在南海地区的海事巡逻和监视行动；

Shinji Yamaguchi. Strategies of Chinas Maritime Actors in the South China Sea： A Coordinated Plan under the Leadership of Xi Jinping？＼[J＼]. China Perspectives， 2016（3）：2331.二是通过军事演习、训练和常规巡逻等方式强化中国人民解放军南海舰队在南海地区的军事部署；

M Taykor Fravel. Chinas Strategy in the South China Sea＼[J＼]. Contemporary Southeast Asia， 2011，33（3）：308310.三是在南海专属岛礁/岛屿建设更多的军事基地，进一步扩大在南海领土的军事存在。

Feng Zhang. Chinas Long March at Sea： Explaining Beijings South China Sea Strategy， 20092016＼[J＼]. The Pacific Review， 2020，33（5）：1820.这些现实迹象表明，中国在南海海域的权力地位和地缘政治影响力日益提升。

在南海权力转移日益凸显的背景下，自奥巴马政府开始，美国南海政策的对华制衡强度出现了一系列变化。奥巴马政府在南海争端中保持中立立场的前提下，试图加大对东南亚盟友和安全伙伴的战略投入和军事部署，利用航行自由行动强化美国在南海地区的军事存在。特朗普政府在执政之初对南海的兴趣不大，曾短暂叫停奥巴马政府在南海海域的军事行动。

Felix K Chang. From Pivot to Defiance： American Policy Shift in the South China Sea＼[EB/OL＼].（20200824）＼[20220926＼].https：//www.fpri.org/article/2020/08/frompivottodefianceamericanpolicyshiftinthesouthchinasea/.2018年期间，特朗普政府转而实行较奥巴马政府更强硬的南海政策，向南海海域派出更多的航空母舰和其他种类军舰；在2020年7月13日一改美国在南海争端中长期保持的中立立场，正式宣布：“中国南海领土主张和南海维权行动是非法的”

Richard Javad Heydarian. The Trump Administrations South China Sea Policy Takes Shape＼[EB/OL＼].（20180202）＼[20220926＼].https：//www.chinausfocus.com/foreignpolicy/thetrumpadministrationssouthchinaseapolicytakesshape.；甚至对中国南海维权行动实施严厉的经济制裁。这里存在一个困惑：在中国南海权力地位日益提升的背景下，美国理应采取对华制衡趋强的南海政策，为何在特朗普政府时期会出现软化现象，但随后又推行具有高度挑战性的南海政策？就现实政治来看，中国崛起引发的南海权力转移，不断冲击着美国在南海地区的霸权地位。在这种体系压力下，美国在南海地区对华开展激烈的地缘政治竞争，甚至可能对华发动军事行动，致使美中形成长期对抗和冲突的消极关系。鉴于此，中美实力差距缩小、中国崛起等结构性因素确实是美国南海政策对华制衡强度变化的关键影响因素。但本文认为，仅用结构性因素无法解释特朗普政府南海政策对华制衡强度弱化的现象。这一弱化现象也不仅仅是领导人个性因素的结果，原因是美国对外政策的制定受多种政治力量的推动和制约，特朗普个性因素的作用力是有限的。

周方银.有限战略收缩下的同盟关系管理：奥巴马政府与特朗普政府的政策选择＼[J＼].国际政治科学，2019（2）：3.那么，是否还存在其他因素对美国南海政策的对华制衡强度变化施加重要影响力呢？这是本研究寻求解决的核心问题。解决这一问题，有助于更好地理解南海权力转移背景下美国南海政策演变的逻辑，也有助于更好地辨识美国盟友和伙伴在美国南海政策中所扮演的角色，从而促使中国决策者更好地制定有针对性的南海政策，应对美国制造的南海难题。

二、关于美国南海政策对华制衡强度变化的动因：既有文献及其不足

自美国推行重返亚太政策以来，美国南海政策一直是学术界的研究热点。关于美国南海政策对华制衡强度变化的动因，既有研究已经作出了详细探讨，大体可以归为以下四个类别：中国崛起论、国内政治驱动论、领导人特性论以及跨层次因素作用论。具体文献分类如图1所示。

（一）中国崛起论

这一类研究本质上属于体系层次解释路径，强调中美实力差距变化因素对美国南海政策的作用力。特谢拉认为中国崛起是美国南海政策趋向强硬的重要影响因素，表现为美国在南海地区对华推行遏制政策。

Victor Alexandre Gonalves Teixeira. United States Policy Strategy in South China Sea＼[J＼]. Scholar Journal of Applied Sciences and Research， 2018，1（6）：2432;Chen Cihang. Changes of U.S. Stance on the South China Sea Issue Since 2009＼[EB/OL＼].（20150527）＼[20221002＼].http：//www.scspi.org/en/dtfx/changesusstancesouthchinaseaissue2009.梅赫布认为中国崛起及其引发的东南亚地区权力的不平衡，促使美国在南海地区与中国开展战略竞争。

Shazia Mehboob. SinoUS Geostrategic Competition in the South China Sea： Contextualising Rivalries， Interests， and Strategies＼[J＼]. Orient Research Journal of Social Sciences， 2018，3（2）：204218.布什恩斯基認为中国崛起及其引发的以美国为核心的亚太秩序变化，是美国南海政策趋向强硬的关键刺激因素。

Leszek Buszynski. Why Is the South China Sea So Important to the US？＼[EB/OL＼].（20170118）＼[20221003＼].https：//theconversation.com/whyisthesouthchinaseasoimportanttotheus71477.

（二）国内政治驱动论

这种视角分析采用还原主义方法，归属于单元层次解释路径。

Neorealism in International Relations＼[EB/OL＼].＼[20221004＼].https：//www.britannica.com/topic/realismpoliticalandsocialscience/Neorealismininternationalrelations.这类学者关注诸如美国对中国的战略看法、美国国内机构等国内层次影响因素对美国南海政策的塑造作用。竭仁贵等学者认为美国对中国的消极战略看法是美国南海政策趋向强硬的重要原因，这些消极看法涉及中国崛起、中国南海岛礁建设等问题。

竭仁贵. 霸权护持战略视角下的美国南海政策调整及其表现＼[J＼]. 世界经济与政治论坛， 2017（4）：1728;Yang Yao.The New Cold War： Americas New Approach to SinoAmerican Relations＼[J＼]. China International Strategy Review， 2021（3）：2033;Ni Feng. Features of the Current US Policy Toward China＼[J＼]. Chinese Peoples Institute of Foreign Affairs， 2018（130）;Phuong Nguyen.Deciphering the Shift in Americas South China Sea Policy＼[J＼]. Comtemporary Southeast Asia， 2016，38（3）：389421.周琪认为美国关于南海航行自由是否遭受威胁的战略判断是美国南海政策的重要影响因素。特朗普政府判断中国“威胁”南海航行自由，导致美国南海政策从“观察”转变为“干预”。

周琪. 冷战后美国南海政策的演变及其根源＼[J＼]. 世界经济与政治， 2014（6）：4144.丁伊和斯科特研究了美国国会对美国南海政策的影响。其中，丁伊认为美国国会通过影响南海决策的环节和权力基础，对美国南海政策施加重要作用力；斯科特则建立一个分析框架探讨美国国会的作用力，并认为美国国会通过直接立法路径、间接立法路径、直接非立法路径、间接非立法路径等四种方式对美国在南海问题的政策反应施加影响，进而在一定程度上塑造了美国南海政策。

丁伊. 美国国会影响南海决策的机制及案例研究＼[J＼]. 国际关系研究，2019（4）：136154; James M Scott. The Challenge of the South China Sea： Congressional Engagement and the U.S. Policy Response＼[J＼]. All Azimuth， 2017，7（2）：530.刘建华和朱光胜认为美国智库及其学者是美国南海政策的重要影响因素，美国政府采纳不同派别智库专家的政策建议，可能是现实派、强硬派或是温和派，导致美国南海政策在不同政府中存在差异化的现象。

刘建华， 朱光胜. 试析美国智库对美南海政策的影响＼[J＼]. 太平洋学报， 2017，7（4）：3244.

（三）领导人特性论

这种视角强调特朗普总统的特性对美国南海政策的作用力，同样属于单元层次解释路径。这类学者认为特朗普总统将南海问题视为交易筹码，以此获取其他方面的回报。有学者认为特朗普总统上台初期缺乏对南海问题的关注，将贸易问题视为优先事项。随着2018年中美贸易摩擦开始，特朗普政府对华实行高度挑战性的南海政策，迫使中国按照美国的要求改变经贸政策。

Felix K Chang. From Pivot to Defiance： American Policy Shift in the South China Sea＼[EB/OL＼].（20200824）＼[20201005＼].https：//www.fpri.org/article/2020/08/frompivottodefianceamericanpolicyshiftinthesouthchinasea/.还有学者认为，特朗普总统将朝核问题视为优先事项，利用南海问题促使中国站在美国一边对抗朝鲜，但由于中国对美国的战略需求反应冷淡，特朗普总统便推行高度挑衅性的南海政策，迫使中国在朝核问题层面对美妥协。

Why Trumps ‘South China Sea Card’ Is Unlikely to Work This Time＼[EB/OL＼]. （20170926）＼[20201005＼]. https：//www.imoa.ph/trumpssouthchinaseacardunlikelyworktime/.

（四）跨層次因素作用论

这一类研究将体系和单元层次综合起来研究美国南海政策，归属于跨层次分析路径。特蕾西认为中国崛起及其引发的南海秩序变化以及美国对南海问题的谨慎态度，导致美国不轻易介入南海问题，缺乏对南海争端问题的强有力政策回应。

Benjamin Tracy. Trouble on the Rocks： US Policy in East China Sea and South China Sea Disputes＼[J＼]. Issues & Insights， 2022（4）：116.张宇权认为中国崛起及其引发的政治格局变化作为体系刺激因素，而美国“干涉主义”的文化传统以及美国在南海地区的经济和安全利益作为单元层次影响因素，导致奥巴马政府调整美国南海政策，选择介入和干涉南海争端问题；

张宇权. 干涉主义视角下的美国南海政策逻辑及中国的应对策略＼[J＼]. 国际安全研究， 2014（5）：81102.阿尔恩齐以进攻性现实主义为理论基底，认为中国崛起作为体系刺激因素，美国判断中国为修正主义国家作为单元层次因素，促使奥巴马政府联合盟友和战略伙伴在南海地区推行遏华政策。

Danah Ali Alenezi. US Rebalance Strategy to Asia and USChina Rivalry in South China Sea from the Perspective of the Offensive Realism［J/OL］.Review of Economics and Political Science，18 February 2020［20230716］.

https：//www.emerald.com/insight/content/doi/10.1108/REPS1020190132/full/pdf.钟飞腾认为美中实力对比变化及其引发的南海权力转移作为体系刺激因素，美国国内政治对立状况作为单元层次影响因素，共同促使特朗普政府推行更强硬的南海政策。

钟飞腾. 理解美国南海政策转变的三个维度＼[J＼]. 人民论坛·学术前沿， 2021（2）：7685.

以上四个层次的分析为我们理解美国南海政策对华制衡强度变化提供了多样的分析视角，但尚存以下不足：其一，虽然学者们从不同层次进行了探讨，但中国崛起论关注美国南海政策对华制衡强度变化的整体趋势，忽视其中的细微变化，无法解释特朗普政府南海政策对华制衡强度弱化的现象。国内政治驱动论和领导人特性论则忽视了中美实力差距变化作为体系刺激因素对美国南海政策对华制衡强度变化的关键塑造作用。现实政治中，这种客观物质因素决定着美国南海政策对华制衡强度变化的现实条件和限度，应该予以重点考虑。跨层次因素作用论虽避开了单一变量解释的窘境，但其解释力依然存在局限性。例如，本杰明判断美国南海政策对华制衡强度维持较弱的水平，但从现实政治看来，美国南海政策對华制衡强度存在增强或升级的现象。根本原因在于，跨层次因素作用论缺乏合适的理论指引，大多数的相关研究在自变量的选取方面缺乏一定的准确性与严谨性，还忽视了自变量之间的主次关系、互动关系。其二，既有研究普遍具有时间局限性，或许能够解释奥巴马南海政策的调整、特朗普南海政策的转向等，但对长时间段内美国南海政策对华制衡强度变化缺乏关注和分析，难以形成解释南海权力转移背景下美国南海政策对华制衡强度变化的一般性机制。其三，大多数学者仅关注到美国南海政策日趋强硬，忽视甚至未能关注到特朗普政府时期美国南海政策对华制衡强度的弱化现象，而这是需要解决的重要困惑。

解决这一困惑，有助于深层次理解美国南海政策及其对华制衡强度变化的逻辑，并对拜登政府南海政策做出有效预判，进而回应学术界和政界的矛盾性判断：拜登时期南海政策已经滑向冷战的战略轨道？还是拜登政府南海政策对抗意味较特朗普时代有所减弱？参见：Chen Xiangmiao. Bidens South China Sea Policy Has Cold War Currents＼[EB/OL＼]. （20210425）＼[20221008＼].https：//www.globaltimes.cn/page/202104/1221998.shtml; Viet Anh. Bidens US to Remain Active in South China Sea， But Confront China Less： Analysts＼[EB/OL＼].（20201120）＼[20221008＼].https：//e.vnexpress.net/news/news/bidensustoremainactiveinsouthchinaseabutconfrontchinalessanalysts4193381.html.以上不足，都是本文寻求解决的重要问题。鉴于此，本文拟选取一个合适的理论构建新的分析框架，然后结合体系层面因素和单元层次因素更有效地研究南海权力转移背景下美国南海政策对华制衡强度变化的动因，以期对现有解释进行补充和创新，并针对特朗普政府南海政策对华制衡强度的弱化现象提供完整的分析和解释。

三、理论框架与研究设计

就现实政治而言，中美实力差距变化所引发的南海权力转移是美国南海政策对华制衡强度变化的关键体系诱因。鉴于此，本文借鉴了权力转移理论（结构理论），并对该理论作出符合现实政治和研究需求的局部拓展，引入合适的单元层次因素，构建一个新的分析框架，来研究美国南海政策对华制衡强度变化的动因。

（一）理论框架：权力转移理论及其局部拓展

权力转移理论认为，霸权国根据权力转移的程度采取不同的政策手段应对崛起国所带来的挑战：在权力充分转移阶段（在崛起国与霸权国实力相当甚至超越后者的状态下），霸权国会运用预防性战争打击崛起国；反之，在权力有限转移阶段，霸权国会采取单边威慑（unilateral deterrence）政策维持霸权秩序或霸权地位，

David Lai. The United States and China in Power Transition＼[EB/OL＼].（2011）＼[20221011＼].https：//indianstrategicknowledgeonline.com/web/pub10931.pdf.具体策略包括部署极其充足的军事力量、施加严厉的经济制裁等等。

Branislav L Slantchev. U.S. Foreign Policy： Deterrence and Compellence＼[EB/OL＼]. （20140709）＼[20221012＼]. http：//slantchev.ucsd.edu/courses/usfp/03%20Deterrence%20and%20Compellence.pdf; Michael J Mazarr. Understanding Deterrence＼[EB/OL＼]. （2018）＼[20221012＼]. https：//www.rand.org/content/dam/rand/pubs/perspectives/PE200/PE295/RAND_PE295.pdf.然而，权力转移理论的单一归因路径难以更全面地理解霸权国应对崛起国挑战的政策选择逻辑。相关学者指出应当引入地区盟友和伙伴因素拓展权力转移理论，以此更有效地考察霸权国政策选择的逻辑。

Adrian Pop. Power Transition and Balance of Power： Comprehending the Power Dynamics of the 21st Century＼[M＼]. Rumania：Galati University Press， 2017：61;漆海霞. 崛起信号、战略信誉与遏制战争＼[J＼]. 国际政治科学， 2020（5）：13.从经验记录来看，地区盟友和伙伴确实对霸权国起着极其重要的作用力。美国在冷战后通过建立同盟体系并投射军事力量成为亚太地区的霸权国，地区盟友和伙伴因素无疑对美国的政策选择有着重要影响力。

Renato De Castro. U.S. Grand Strategy in PostCold War AsiaPacific＼[J＼]. Contemporary Southeast Asia， 1994，16（3）：344; Liselotte Odgaard. The Balance of Power in AsiaPacific Security： The American and Chinese Policies on Regional Order＼[J＼]. Indian Journal of Asian Affairs， 2007，20（1/2）：31.

對于地区盟友和伙伴因素如何影响霸权国的政策选择，米尔斯海默认为，地区盟友和伙伴成为责任承担者的意愿作为重要的单元层次因素，对霸权国应对崛起国的政策选择施加重要作用力。

是否存在第三国承担制衡责任，本质上是关于谁来承担制衡重任的问题，而非制衡成功与否的问题。其潜在的含义是，第三国是否具有制衡实力并不是考虑的重点，关键是第三国是否具有制衡意愿。参见：［美］约翰·米尔斯海默. 大国政治的悲剧＼[M＼]. 王义桅， 唐小松， 译. 上海：上海人民出版社， 2008： 299300。具体而言，在权力有限转移阶段，

考虑到两极体系不会存在推卸责任行为，可以推断霸权国采取“推卸责任”政策发生在权力有限转移阶段。参见：［美］约翰·米尔斯海默. 大国政治的悲剧＼[M＼]. 王义桅， 唐小松， 译. 上海：上海人民出版社， 2008： 299300.当地区存在第三国承担制衡崛起国的责任时，霸权国不会轻易采取单边威慑政策介入地区事务，而是采取推卸责任政策（如图2所示）。

Christopher Layne. From Preponderance to Offshore Balancing： Americas Future Grand Strategy＼[J＼]. International Security， 1997，22（1）：87; Galen Jackson. The Offshore Balancing Thesis Reconsidered： Realism， the Balance of Power in Europe， and Americas Decision for War in 1917＼[J＼]. Security Studies， 2012，21（3）：456.在这种情况下，离岸霸权国推卸责任通过以下四种方式来实现，本文将这种模式定义为理想型“推卸责任”政策：（1）与崛起国建立良好的外交关系，将崛起国的注意力转移到责任承担者上；（2）与责任承担者保持冷静的关系，避免卷入责任承担者与崛起国的战争；（3）增加责任承担者的军事力量，促使其更好地制衡崛起国；（4）增加自身的军事力量威慑崛起国。

［美］约翰·米尔斯海默. 大国政治的悲剧＼[M＼]. 王义桅， 唐小松， 译. 上海：上海人民出版社， 2008： 170171.其中，第一、第二种方式凸显霸权国的“搭便车”（freeride）倾向。但是，值得注意的是，在责任承担者与崛起国的实力存在较大差距的情形下，责任承担者因制衡责任过重很可能难以维持积极制衡崛起国的意愿，致使霸权国实施理想型“推卸责任”政策存在难度。当责任承担者的制衡意愿消失时，离岸霸权国将无法推行“推卸责任”政策，转而采取单边威慑政策亲自制衡崛起国；当责任承担者的制衡意愿减弱时，基于成本与风险的权衡，离岸霸权国会调整前述“搭便车”行为，增加对责任承担者的战略支持，以此缓解责任承担者制衡意愿的减弱趋势，规避“推卸责任”政策走向流产的风险。

周方银认为随着战略成本的提高，大国所面临的战略风险会有所降低。根据节大磊在《当代美国评论》所发表的《现实主义理论与美国外交政策的演变》一文，增加战略成本的主要表现包括增加同盟义务和对盟国的承诺、增加对外战略资源的投入、增加对外政策介入的地域范围、增加对外政策介入力度等等。其潜在含义是减少做出“推卸责任”“搭便车”的行为。本文将这种模式定义为增加成本型“推卸责任”政策，具体策略包括放弃与崛起国建立良好的外交关系，以强化责任承担者的制衡意愿；或有限升级与责任承担者的战略防务关系，以大幅提升责任承担者的制衡意愿。

有限升级与责任承担者的战略防务关系是指，为避免被轻易牵连进地区盟友和伙伴与崛起国的地区冲突或战争，离岸霸权国在升级与地区盟友和伙伴关系层面存在战略底线：一是不会轻易将同盟协议调整为适用于“崛起国对盟友的武装攻击”；二是不会轻易与地区伙伴建立同盟关系。

图2 权力转移视角下离岸霸权国针对崛起国的政策选择

资料来源：笔者自制。

（二）研究设计：美国南海政策对华制衡强度变化的因果机制与核心假说

根据前述理论框架，在进行具体的研究设计之前，必须先明确南海权力转移的程度，这是美国南海政策对华制衡强度变化的关键体系诱因，也是重要的前置性变量。目前，南海权力转移仍处于有限的状态。一个典型标志是，虽然中国在南海地区的战略影响力日益上升，但中国在南海地区的军事存在远不足以实现对南海地区的绝对控制权，南海航道仍处于开放状态（包括南海空中过境区），并且南海地区也未发生美中核军备竞赛。

Michael E OHanlon， James B Steinberg. Can Donald Trump Avoid a Dangerous South China Sea Showdown＼[EB/OL＼]. （20170120）＼[20221015＼]. https：//www.brookings.edu/blog/orderfromchaos/2017/01/20/candonaldtrumpavoidadangeroussouthchinaseashowdown/.基于本文的理论框架，在南海权力有限转移阶段，美国在南海地区的盟友和伙伴成为制华责任承担者的意愿，必定会对美国南海政策及其对华制衡强度变化形成关键的作用力。根据现实政治，因菲律宾和越南（以下简称菲越）都不愿放弃南海利益，且具有在南海海域强烈反对和挑战中国的历史，二者应是制华责任承担者的首选。

基于此，在南海權力有限转移阶段，“菲越成为制华责任承担者的意愿”应是核心解释变量，对美国南海政策及其对华制衡强度变化施加关键作用力。考虑到中菲、中越实力差距巨大，菲越的南海制华意愿是变动的，存在以下三种状态：一是菲越积极开展南海制华行动，制衡意愿处于积极状态；二是菲越开展南海制华行动遭受限制，制衡意愿处于减弱状态；三是菲越放弃开展南海制华行动，制衡意愿处于缺乏状态。本文将是否在南海争端地区采取对抗中国的实质性行动（不包括外交层面的攻击性言论），作为判断菲越成为制华责任承担者意愿的标准；在未采取实质性行动时，将引入美国政府的战略判断，以评估菲越是放弃开展南海制华行动，还是在开展南海制华行动方面遭受限制。

美国南海政策对华制衡强度变化是因变量。在“菲越成为制华责任承担者的意愿”影响下，美国南海政策及其对华制衡强度变化包括以下三种类型（如图3所示）：一是理想型“推卸责任”政策，对华制衡强度弱；二是增加成本型“推卸责任”政策，对华制衡强度强；三是单边威慑政策，对华制衡强度升级。理想型“推卸责任”政策的核心特征是：（1）与中国建立良好的外交关系，将中国的注意力转移至菲越；（2）与菲越保持冷静的战略安全关系，以避免卷入冲突或战争；（3）增加菲越的军事力量，促使其更好地制衡中国；（4）增加美国在南海海域的军事存在以威慑中国。增强成本型“推卸责任”政策的核心特征是：（1）损害或破坏与中国在南海地区的合作关系；（2）有限升级与菲越的战略防务关系，以此维持或强化其制华意愿。单边威慑政策的核心特征是：（1）以自由航行行动等方式大幅增加在南海乃至亚太地区的军事存在；（2）采取经济制裁等方式阻止中国推行南海维权行动。

图3 美国南海政策类型及其对华制衡强度对比

资料来源：笔者自制。

综上所述，在南海权力有限转移阶段，本文将重点关注“菲越成为制华责任承担者的意愿”对美国南海政策对华制衡强度变化的关键作用力，进而验证在权力有限转移阶段，地区盟友和伙伴成为责任承担者的意愿因素对离岸霸权国应对崛起国挑战的政策选择的塑造作用。本文的核心假说如下：

在南海权力有限转移阶段，当菲越积极开展南海制华行动时，美国会推行理想型“推卸责任”政策，美国南海政策的对华制衡强度弱；当菲越开展南海制华行动遭受限制时，美国会推行增强成本型“推卸责任”政策，美国南海政策的对华制衡强度强；当菲越放弃开展南海制华行动时，美国会推行单边威慑政策，美国南海政策的对华制衡强度升级。

接下来，本文将以奥巴马政府和特朗普政府南海政策的对华制衡强度变化作为验证案例，对上述假说进行检验，预期结果如表1所示。

四、案例分析：奥巴马政府、特朗普政府南海政策的对华制衡强度变化

（一）奥巴马政府南海政策：对华制衡强度增强

1.奥巴马执政初期（2009—2011年），菲越制华意愿处于积极状态，美国南海政策的对华制衡强度弱，与菲越保持冷静的战略安全关系

2009—2010年，菲越积极开展南海制华行动，制衡意愿处于积极状态。2009年前后，中国已经将南海领土主权视为核心的国家利益，南海领土主权与中国台湾、西藏被列为同一级别。此后，中国对南海岛屿和水域实施年度禁渔令、开展科学调查、加强定期海上巡逻和军事演习，以此更有效地维护南海领土主权。

Zhou Weifeng. Chinas Growing Assertiveness in the South China Sea[EB/OL].（20151105）[20221017].https：//www.realinstitutoelcano.org/en/analyses/chinasgrowingassertivenessinthesouthchinasea/.2009年3月，因美國海军监测船“无暇”号进入中国南海专属经济区进行非法调查活动，中国五艘船舶首次与全副武装的美国海军“忠勋”号在南海海域陷入军事对峙。

Anil Dawar. Naval Standoff Threatens USChina Military Relations[EB/OL]. （20090313）[20221019]. https：//www.theguardian.com/world/2009/mar/13/uschinanavalstandoff.几个月后，中国海军再次拦截了在南海海域进行非法联合军事演习的美国海军“约翰·麦凯恩”号，坚定维护南海主权。对于中国积极开展南海维权行动，菲越持强烈反对的立场，并先后在南海地区发起制衡中国的战略行动。2010年4月，中国派出渔政311船和巡逻船202号执行南海禁渔令时，越南渔船对渔政311船开展围堵行动；2011年3月，菲律宾船只与两艘中国巡逻艇在南沙群岛发生对峙事件，还派出两架军机追逐中国巡逻船；

Carlyle A. Thayer. The United States and Chinese Assertiveness in the South China Sea[J]. Security Challenges， 2010，6（2）：75; Shelly Zhao. Chinas Territorial Disputes in the South China Sea and East China Sea[EB/OL]. （20110531）[20221021]. https：//www.chinabriefing.com/news/chinasterritorialdisputesinthesouthchinaseaandeastchinasea/.2011年5月，一艘越南勘探船与三艘中国巡逻船再次在南海地区发生对峙事件。

Joseph Santolan. Chinese Patrol Boats Confront Vietnamese Oil Exploration Ship in South China Sea[EB/OL]. （20110531）[20221022]. https：//www.wsws.org/en/articles/2011/05/chinm31.html.

对此，奥巴马政府推行理想型“推卸责任”政策，美国南海政策的对华制衡强度弱，主要表现在以下四个方面：

一是与中国在南海海域保持良好的互动关系。美国在南海领土争端中保持中立立场，对中国南海维权行动不作直接指责，无意与菲越共同制衡中国。即使中美在2009年发生南海对峙事件，时任美国副助理国务卿马希尔仍宣称：“美国在南海领土争端问题上不选边站队，不偏袒任何一方，并重申美国只是对南海领土主张是否符合《海洋法公约》所反映的国际法表示关切。”

Chen Cihang. Changes of U.S. Stance on the South China Sea Issue Since 2009[EB/OL]. （20200527）[20221022]. http：//www.scspi.org/en/dtfx/changesusstancesouthchinaseaissue2009.在2010年出台的《美国国家安全战略报告》中，奥巴马政府也丝毫未提及南海争端问题，而是表示：“随着中国影响力的上升，美国期望中国作出有利于和平、安全与繁荣的选择。美国将继续寻求与中国建立积极、建设性和全面的双边关系。”

The White House. National Security Strategy[Z/OL]. （201005）[20221028]. https：//obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf.

二是与菲越保持冷静的战略安全关系，避免被菲越南海制华行动牵连。在菲越高级官员从美国获取外交和战略支持以更有效地开展南海制华行动时，奥巴马政府没有表现出明显支持的态度和立场。

Renato Cruz De Castro. The Obama Administrations Strategic Pivot to Asia： From a Diplomatic to a Strategic Constrainment of an Emergent China？[J]. Korean Journal of Defense Analysis， 2013，25（3）：336.南海領土争端升级之际，美国国务卿希拉里还在东盟地区论坛的一个安全会议上重申美国在南海问题的中立立场，表示：“美国支持所有主权声索国通过合法外交程序，在没有胁迫的情况下解决领土争端。”

Gordon G Chang. Hillary Clinton Changes Americas China Policy[EB/OL]. （20100728）[20221101].https：//www.forbes.com/2010/07/28/chinabeijingasiahillaryclintonopinionscolumnistsgordongchang.html？sh=7f941c6250c7.

三是在不刺激中国的情况下，缓慢增加菲越的军事力量，以促使二者更好地制衡中国。奥巴马政府承诺提高对菲军事援助，将美菲军事合作重点调整为关注海上安全，

Thomas Lum. The Republic of Philippines and U.S. Interest[R/OL]. （20120405）[20221104]. https：//sgp.fas.org/crs/row/RL33233.pdf.协助菲律宾武装部队实现现代化，促使菲律宾建立可靠的海上力量应对外部威胁。

Thomas Lum， Ben Dolven.The Republic of the Philippines and U.S. Interest2014[R/OL]. （20140515）[20221105]. https：//sgp.fas.org/crs/row/R43498.pdf.2009年6月8日，美国助理国务卿德拉维与越南副外长范平明在华盛顿发表联合声明，称共同加强双边军事互动，包括开展维和行动与训练、维护海上航行安全和边境安全等；2010年9月向越南拨款，协助越南升级一些老式休伊直升机，旨在增强其海上军事实力。

Xin Qiang. USVietnam Security Cooperation： Development and Prospects[EB/OL]. （20150511）[20221107]. https：//www.ciis.org.cn/english/COMMENTARIES/202007/t20200715_2761.html.

四是在澳大利亚和新加坡增加军事部署威慑中国。2010年，美国国防部长盖茨表示美国将扩大在亚洲地区的军事存在，并与澳大利亚发展更紧密的安全关系，以扩大美国在东南亚地区的影响力。

US Seeks to Expand Military Presence in Asia[EB/OL]. （20101107）[20221110]. https：//www.bbc.co.uk/news/worldasiapacific11705355.2011年6月，盖茨在即将退休之际对亚洲盟友表示：“美国正在采取措施扩大在亚太地区的军事存在，尤其是加强与澳大利亚、新加坡的军事关系。”

Associated Press. Gates Sees Wider US Military Presence in Asia[EB/OL]. （20110603）[20221113]. https：//www.deseret.com/2011/6/3/20195980/gatesseeswiderusmilitarypresenceinasia.几个月后，奥巴马政府做出一系列实质性的政策行动：2011年11月，奥巴马总统访问澳大利亚，表示未来几年会在澳大利亚北部部署2500名海军陆战队士兵，

Peter Nicholas. Obama Announces Increased U.S. Military Presence in Australia[EB/OL]. （20111116）[20221203]. https：//www.latimes.com/archives/blogs/worldnow/story/20111116/obamaannouncesincreasedusmilitarypresenceinaustralia.并宣布一项旨在允许美国海军陆战队使用澳军事基地进行海上训练和两栖演习的计划；

David Nakamura. Obama Visits Australia to Announce Expanded U.S. Military Presence[EB/OL]. （20111114）[20221203]. https：//www.washingtonpost.com/world/obamavisitsaustraliatoannounceexpandedusmilitarypresence/2011/11/14/gIQADLT9LN_story.html.奥巴马政府还与新加坡就新的防务合作协议作最后谈判，为美国在新加坡樟宜海军基地部署最具现代化的濒海战斗舰作准备。

Craig Whitlock. Navys Next Stop in Asia Will Set China on Edge[EB/OL]. （20111118）[20221206]. https：//www.washingtonpost.com/blogs/checkpointwashington/post/navysnextstopinasiawillsetchinaonedge/2011/11/18/gIQAzY7wYN_blog.html.

2.奥巴马执政中后期（2012—2016年），菲越制华意愿减弱，美国南海政策的对华制衡强度增强，升级了与菲越的战略安全关系

2011年前后，菲越的南海制华行动出现多次弱化现象，制衡意愿由积极转为减弱。一是越南多次暂停制衡行动。为了降低潜在冲突，2010年10月，越南与中国建立了一条热线电话，承诺与中国妥善处理南海纠纷，维护中越共同利益。

Wen Jiabao Meets with His Vietnamese Counterpart Nguyen Tan Dung[EB/OL]. （20101029）[20221207]. https：//www.mfa.gov.cn/ce/cein//eng/zgbd/t765532.htm.双方还采取了高级军事领导人互访、海军联合巡逻、港口访问、陆上边界联合巡逻等缓和措施。

Le Hong Hiep. Vietnams Hedging Strategy against China since Normalization[J]. Comtemporary Southeast Asia， 2013，35（3）：349.2011年中越南海对峙事件几个月后，双方签署了一项协议，承诺通过谈判和友好协商解决海上争端。

China & Vietnam Sign Agreement to Cool Sea Dispute[EB/OL]. （20111012）[20221209]. https：//www.reuters.com/article/chinavietnamidUSL3E7LB4D420111011.二是菲律宾制衡行动深受打击。2011年3月中菲南海对峙近1个月后，中国加大力度维护南海主权，派出首艘航空母舰在南海开展巡航行动。同年5月，中国宣布增加1000名官员，加强中国在南海监测和海事行动的能力。

Sarah Raine. Beijings South China Sea Debate[J].Global Politcs and Strategy，2011，53（5）：73.随后，菲律宾开展激烈的反抗行动，不仅将中国南海命名为“西菲律宾海”，还将战略重心从保卫国内安全转向对外领土防御，并增加了在南海地区的空军和海军巡逻，但其南海军事行动最终还是被中国军队挫败。

Madhu Sudan Ravindran. A Comparative Study of the Philippines and Vietnam[J]. Journal of Current Southeast Asian Affairs， 2012，31（3）：112; Carlyle A Thayer. Chinese Assertiveness in the South China Sea and Southeast Asian Responses[J]. Journal of Current Southeast Asian Affairs， 2011，30（2）：80; Stephen Burgess. Confronting Chinas Maritime Expansion in the South China Sea[J]. Journal of IndoPacific Affairs， 2020：118.2011年10月，菲律賓武装部队一艘军舰与中国渔船在礼乐滩附近相撞，菲律宾官员立即向中国官员道歉，并称这是一次意外事故。

Thomas Lum. The Republic of Philippines and U.S. Interest[R/OL]. （20120405）[20221209]. https：//sgp.fas.org/crs/row/RL33233.pdf.值得進一步提及的是，2014年，中国在南海地区更大范围地填海造岛，进一步强化南海维权行动。

China ‘Expanding Island Building’ in South China Sea， BBC News[EB/OL]. （20150508）[20221210]. https：//www.bbc.co.uk/news/worldasiachina32666046.对此，菲律宾更多的是采取外交抗议手段，并未采取强硬的军事行动阻挠中国。

Keith Bradsher. Philippines Challenges China over Disputed Atoll[EB/OL]. （20140514）[20221210]. https：//www.nytimes.com/2014/05/15/world/asia/philippineschallengeschinaoverdisputedatoll.html.另外，越南的制衡意愿也不坚定，呈现出一种较弱的状态。虽然越南船只曾大力阻止中国在西沙群岛附近建设石油钻井平台，但考虑到中越军事实力的差距，越南并没有勇气在该钻井平台附近对华实施任何进攻性行动，一直避免此次南海军事对峙演变为对华战争。

Tensions Rise in South China Sea as Vietnamese Boats Come under Attack[EB/OL]. （20140507）[20221210]. https：//www.theguardian.com/world/2014/may/07/chinesevietnamesevesselsclashsouthchinasea.在中越南海局势持续紧张的数月内，越南海岸警卫队中校党洪泉和相关越官员都表示：“越南一直在寻找和平的方式来解决这场危机。”

Kate Hodal. Despite Oil Rig Removal， China and Vietnam Row still Simmers[EB/OL]. （20140717）[20221209]. https：//www.theguardian.com/world/2014/jul/17/oilrigchinavietnamrowsouthchinasea.2014年7月，中国宣布“海洋石油981”钻井平台已完成勘探工作并撤回国后，越南抓住时机修复中越关系。

Carl Thayer. 4 Reasons China Removed Oil Rig HYSY981 Sooner than Planned[EB/OL]. （20140722）[20221210]. https：//thediplomat.com/2014/07/4reasonschinaremovedoilrighysy981soonerthanplanned/.2014年8月，越共中央总书记阮富仲还远赴北京与中国高级官员举行会谈，讨论缓和南海紧张局势的措施，并加强中越关系。

Sam LaGrone. China and Vietnam Call a Maritime Truce[EB/OL]. （20140827）[20221210]. https：//news.usni.org/2014/08/27/chinavietnamcallmaritimetruce.

对此，奥巴马政府转而推行增强成本型“推卸责任”政策，美国南海政策的对华制衡强度增强，主要表现在以下几方面：

一是升级与菲越的战略安全关系。奥巴马政府认为菲越仍是制衡中国的重要责任承担者，其推行的“亚太再平衡”政策中，菲律宾、越南等亚太盟友和主要伙伴是奥巴马政府寻求强化外交、经济和军事关系的重点。根据2012年1月发布的《维持美国的全球领导地位：21世纪国防优先任务》报告，奥巴马政府和美国国防部门强调应加强与亚太盟友和新兴伙伴的安全合作，共同维护亚太安全与利益。

Defense of Department of United States of America. Sustaining U.S. Global Leadership： Priorities for 21st Century Defense[R/OL]. （201201）[20221210]. https：//www.globalsecurity.org/military/library/policy/dod/defense_guidance201201.pdf.为此，奥巴马政府在第二任期内寻求重振与菲律宾的同盟关系以及扩大与越南的安全关系。在军事层面，奥巴马政府致力于强化菲律宾、越南的独立安全实力，促使二者更有效地维护亚太安全与利益。

Christopher Wills. The Obama Pivot to Asia： An Analysis of the Fundamentals[EB/OL]. （2017）[20221211]. https：//digitalcommons.unf.edu/cgi/viewcontent.cgi？article=1825&context=etd.2012年，美国同意大幅增加在菲律宾的军事存在，并期望签署一项为期5年的美菲联合军事演习计划。

Luke Hunt. U.S. Increasing Military Presence in the Philippines[EB/OL]. （20121218）[20221214]. https：//thediplomat.com/2012/12/usincreasingmilitarypresenceinthephilippines/.2014年4月，美菲签署《美菲加强防务合作条约》，正式允许美国在菲律宾大幅增加军队、船只、飞机和其他军事设备，承诺帮助菲律宾应对海洋威胁，维护和发展海洋安全。

Thomas Lum，Ben Dolven. The Republic of Philippines and U.S. Interests2014[R/OL]. （20140515）[20221217]. https：//sgp.fas.org/crs/row/R43498.pdf.2012年，美越建立国防合作办公室，越南成为环太平洋军演（世界上最大的海军演习）的观察员。

Huong Le Thu. USVietnam Relations under President Trump[EB/OL]. （20171109）[20221217]. https：//www.lowyinstitute.org/publications/usvietnamrelationsunderpresidenttrump.2013年7月25日，美越决定建立全面伙伴关系，加强在海上执法等方面的防务安全合作。

The White House. Joint Statement by President Barack Obama of the United States of America and President Truong Tan Sang of the Socialist Republic of Vietnam[EB/OL]. （20130725）[20221219]. https：//obamawhitehouse.archives.gov/thepressoffice/2013/07/25/jointstatementpresidentbarackobamaunitedstatesamericaandpreside. 2014年，美国放宽对越南的武器禁运，允许越南购买美国的全套军事武器和装备，更有效地提升越南海上监视和执法能力。

Matt Spetalnick. U.S. Lifts Arms Ban on Old Foe Vietnam as China Tensions Simmer[EB/OL]. （20160522）[20221220]. https：//www.reuters.com/article/usvietnamobamaidUSKCN0YD050.2015年7月7日，美越簽署《关于美越国防关系的联合愿景声明》，期望扩大美越国防贸易和共同生产军事装备，尤其在海上安全等五个领域发展更多的国防合作，致力于推动两国向“战略伙伴关系”发展。

The White House. United StatesVietnam Joint Vision Statement[Z/OL]. （20150707）[20221221]. https：//obamawhitehouse.archives.gov/thepressoffice/2015/07/07/unitedstates%E2%80%93vietnamjointvisionstatement; Le Hone Hiep. The VietnamUS Security Partnership and the RulesBased International Order in the Age of Trump[EB/OL]. （2020）[20221221]. https：//www.iseas.edu.sg/images/pdf/TRS1_20.pdf.这一系列举措显示了美国对菲越南海制华行动的战略支持，以增强菲越制衡意愿。

二是南海事务上对华态度有所强硬，但努力避免美中对抗。奥巴马政府不顾中国的外交抗议和指责，进一步强化在南海地区的军事存在，于2015年10月在南海地区启动“航行自由行动”，试图以更强硬的战略行动介入南海事务，

Nhat Anh Nguye. US Changing Course in the South China Sea？[EB/OL]. （20180208）[20230102]. http：//novasiagsis.com/uschangingcoursesouthchinasea/.这在某种程度上被视为美国对菲越南海制华行动的战略支持。但奥巴马政府仍拒绝与菲越共同对抗中国，根据2015年《美国国家安全战略报告》，奥巴马政府认为美中合作的范围是前所未有的，虽然美中存在战略竞争，但美国拒绝非必要的美中对抗。

The White House. National Security Strategy[R/OL].（2015）[20230103]. https：//obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/docs/2015_national_security_strategy_2.pdf.奥巴马政府一直强调：“以和平和多边方式解决领土争端，避免南海局势恶化。”

The White House. National Security Strategy[R/OL].（2015）[20230103].https：//obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/docs/2015_national_security_strategy_2.pdf.前国务卿克里也曾表示：“奥巴马政府对南海领土争端不持立场，也从未说过中国在南海的领土主张是错误的，只是强调南海声索国应按照规则和平地解决问题。”

Simon Denyer. Dont Start a Fire in Asia， China Warns Obama after Vietnam Arms Embargo Lifted[EB/OL]. （20160524）[20230104]. https：//www.washingtonpost.com/world/dontstartafireinasiachinawarnsobamaaftervietnamarmsdeal/2016/05/24/3d5a098ff0d34754aab0021f98bbe46b_story.html.奥巴马总统还多次强调：“美菲、美越升级战略合作并不针对中国。”2014年4月28日，奥巴马重申在没有恐吓或胁迫的情况下和平解决南海领土争端的重要性，“美菲的目标不是遏制中国，而是确保国际规则和规范得到尊重，包括领土争端领域。”

Kristine Angeli Sabillo. Obama Vows Support for PH but Wont Counter China[EB/OL].（20140428）[20230105].https：//globalnation.inquirer.net/102964/obamapledgesunwaveringsupportforphdeniesintimidatingchina.2016年5月24日，奥巴马总统访问越南，称：“虽然美越对中国南海维权行动存在共同的担忧，但美国解除长期以来对越南出售致命武器的禁令并非针对中国。”

Simon Denyer. Dont Start a Fire in Asia， China Warns Obama after Vietnam Arms Embargo Lifted[EB/OL].（20160524）[20230108].https：//www.washingtonpost.com/world/dontstartafireinasiachinawarnsobamaaftervietnamarmsdeal/2016/05/24/3d5a098ff0d34754aab0021f98bbe46b_story.html.

可见，在奥巴马执政期间，菲越成为制华责任承担者的意愿从“积极”向“减弱”转变，是奥巴马政府南海政策对华制衡强度增强的关键成因（详情如表2所示）。但奥巴马政府从未改变在南海领土争端中的中立立场，也一直坚持与中国发展建设性的合作关系，说明其南海政策對华制衡强度虽然在“增强”，但还未达到“升级”的程度。

（二）特朗普政府南海政策：对华制衡强度下降后升级

1.特朗普政府初期（2017年），菲越制华意愿从奥巴马后期的“减弱”重回“积极”状态，美国南海政策的对华制衡强度下降，美菲、美越战略安全关系降级

在特朗普上台后的头几个月内，中国进一步加强了在南海地区的影响力。2017年以来，中国扩大了在南沙群岛永暑礁、渚碧礁、美济礁和西沙群岛北岛、中建岛、赵述岛的建设活动，包括建设军事和民用设施，涉及存储隧道和雷达列阵等必要基础设施。

Nguyen Hong Thao， Binh TonNu Thanh. The National Bureau of Asian Research[EB/OL]. （20180308）[20230110]. https：//www.nbr.org/publication/perspectivesonthesouthchinaseadisputein2018/.不仅如此，中国还计划继续推进下一阶段的建设活动，目标是建设全面运转的空军和海军基地所必需的基础设施，以此更有效地维护南海领土主权。面对中国积极维护南海主权，菲越一改此前制华行动意愿弱化的表现，在南海地区军事部署的行动比以往更激进。2017年5月，杜特尔特政府开始向中国南海的一个岛屿派遣军队和建设物资，试图控制南沙群岛第二大的天然岛屿——中业岛；

James Griffiths. Duterte Follows Xis Lead with Military BuildUp in South China Sea[EB/OL]. （20170512）[20230110]. https：//edition.cnn.com/2017/05/12/asia/philippinessouthchinaseapagasa/index.html.2017年9月，越南与中国船只在中国南海陷入长达数周的军事对峙。

James Pearson， Khanh Vu. Vietnam， China Embroiled in South China Sea Standoff[EB/OL]. （20190717）[20230111]. https：//www.reuters.com/article/usvietnamchinasouthchinaseaidUSKCN1UC0MX.随后，越南升级了非法占领南海岛屿的战略行动，在南沙群岛西礁建设了一个新的干船坞，以确保其巡逻船只长时间停靠和维护。

David Tweed. Vietnam Follows Beijing with South China Sea Upgrades of Its Own[EB/OL]. （20191218）[20230112]. https：//www.bloomberg.com/news/articles/20171217/vietnamfollowsbeijingwithsouthchinaseaupgradesofitsown？leadSource=uverify%20wall.

对此，特朗普政府重新推行理想型“推卸责任”政策，美国南海政策的对华制衡强度对比奥巴马政府后期明显下降，主要表现在以下四个方面：

一是不愿参与菲越南海制华行动，试图在南海海域與中国保持良好的互动关系。与奥巴马政府一样，特朗普政府也认为：“与中国对抗和冲突绝对不是美国维护南海霸权的政策选择。”

Penghong Cai. The South China Sea： Troubled Waters in ChinaU.S. Relations[J]. China Quarterly of International Strategic Studies， 2017，3（2）： 283.特朗普还全面暂停了南海自由航行任务，减少美国在南海地区的军事存在，以此弱化对菲越的战略支持，并与菲越南海制华行动划清界限。

Penghong Cai. The South China Sea： Troubled Waters in ChinaU.S. Relations[J]. China Quarterly of International Strategic Studies， 2017，3（2）： 296.即便特朗普总统多次批评中国南海维权行动，还声称会封锁中国南海，

Su Xiaohui. The Uncertainty of Trumps South China Sea Policy[EB/OL]. （20171117）[20230117）. https：//www.ciis.org.cn/english/ESEARCHPROJECTS/Articles/202007/t20200715_3602.html.但在2017年11月的亚洲之行中，并未过多地提及南海争端问题，也未指责中国，而是强调美国有必要维护南海地区的航行和飞越自由。

Les Neuhaus. Focusing on North Korea， Trump Neglects Strategic South China Sea[EB/OL]. （20171110）[20230118].https：//observer.com/2017/11/trumpneglectsstrategicsouthchinaseafocusesonnorthkorea/.甚至在南海争端问题升温期间，特朗普政府还表示：“准备在南海主权声索国之间进行斡旋，并未对中国采取更果断的战略行动。”

Trump Offers to Mediate on South China Sea[EB/OL]. （20171112）[20230119]. https：//www.cnbc.com/2017/11/12/trumpofferstomediateonsouthchinasea.html.

二是降级了奥巴马政府中后期逐步强化的美菲、美越战略安全关系，寻求回归至冷静的战略安全关系。面对菲越积极开展南海制华行动，特朗普政府要求亚太盟友独自承担安全责任，并声称除非面对朝鲜威胁，美国才会提供安全保护；

Tom Westbrook. Marines Commander in Australia Says U.S. Remains Committed to Asia Pivot[EB/OL]. （20170419）[20230121]. https：//www.reuters.com/article/usaustraliausadefenceidUSKBN17L0IK.不仅如此，特朗普政府还直接表现出对菲律宾、越南等东南亚国家的不重视。2018年至2019年期间，特朗普总统竟连续缺席东亚峰会全体会议，甚至派出较低级别的代表团出席美国—东盟峰会。

Byron Chong. The Trump Administrations Record on Southeast Asia[EB/OL]. （20200923）[20230122]. https：//www.orfonline.org/expertspeak/trumpadministrationrecordsoutheastasia/.特朗普政府降级美菲、美越战略安全关系的后果是，菲律宾和越南对特朗普政府给予东南亚地区，尤其是南海地区的安全承诺持怀疑态度，从而导致奥巴马政府时期热络的美菲、美越战略安全关系逐步回落。

Stephen Burgess. Confronting Chinas Maritime Expansion in the South China Sea： A Collective Action Problem[EB/OL]. ;（20200831）[20230124]. https：//www.airuniversity.af.edu/JIPA/Display/Article/2331176/confrontingchinasmaritimeexpansioninthesouthchinaseaacollectiveactio/.

三是重视增强菲越军事实力，促使二者更好地制衡中国。越南方面，特朗普总统在2017年5月向其移交了一艘汉密尔顿级海岸警卫队船，并进行了海军互访，以此提高越南海上执法能力。同年11月，特朗普總统在河内会见了越南国家主席陈大光，并表示美国会向越南提供持续性军事支持，包括增强越南军方的领海感知能力，协助越南对海岸警卫队巡逻舰艇队进行现代化改造，进一步增强越南海上力量。

Derek Grossman. U.S. Striking Just the Right Balance with Vietnam in South China Sea[EB/OL]. （20171123）[20230128]. https：//www.rand.org/blog/2017/11/usstrikingjusttherightbalancewithvietnamin.html.对于菲律宾，特朗普总统则承诺继续在《加强美菲防务合作协定》框架下增加美国在菲国内的军事存在，加强菲律宾国防能力以及两国军队的互操作性，还表示会继续协助菲律宾武装部队实现现代化，以提高菲律宾海上军事能力。

Carmela Fonbuena. Duterte Reaffirms EDCA， U.S. Ties in Meeting with Trump[EB/OL]. （20171114）[20230202]. https：//www.rappler.com/nation/188459dutertetrumpedcamilitarytiesaseansummit2017philippines/.

四是继续增加美国在澳大利亚、新加坡的军事部署以威慑中国。2017年4月，特朗普总统向澳大利亚部署海军陆空特遣部队2500人以及13架飞机，包括4架倾转旋翼MV22“鱼鹰”，这是美国在和平时期派遣到澳大利亚的最大规模飞机分队。

Rebecca Flood. US Marines Sent to Australia as Part of Trumps Aggression towards North Korea[EB/OL]. （20170419）[20230202]. https：//www.express.co.uk/news/world/793809/USNorthKoreaAustraliamarinearmadasecurityAsiapivot.2017年10月，特朗普总统在白宫会见新加坡总理李显龙，宣称美国会继续在新加坡部署军用飞机和海军舰艇，并与新加坡开展各种海上巡逻活动，包括南海巡逻活动。

Joint Statement by the Republic of Singapore and the United States of America[EB/OL]. （20171025）[20230204]. https：//www.mfa.gov.sg/Newsroom/PressStatementsTranscriptsandPhotos/2017/10/JointStatementbytheRepublicofSingaporeandtheUnitedStatesofAmerica.

2.特朗普执政中后期（2018—2021年），菲越制华意愿从特朗普执政初期的“积极”转为“缺乏”状态，美国南海政策对华制衡强度升级

自2018年起，菲越再次压制甚至暂停南海制华行动。菲律宾杜特尔特政府不仅放弃在南海地区挑战中国，还积极与中国开展南海油气合作。2018年11月20日，菲律賓与中国签署了《关于南海油气开发合作的谅解备忘录》，两国决定共同开发南海油气勘探合作，并建立相关工作机制。2019年8月，菲律宾还与中国宣布成立油气开发合作的政府间联合指导委员会和企业家工作组，促进两国开展南海油气合作。

Huaigao Qi. Joint Development in the South China Sea： Chinas Incentives and Policy Choices[J]. Journal of Contemporary East Asia Studies， 2019，8（2）：229230.2019年7月，中国派出地质调查船“海洋地质8号”和武装海警护卫舰积极维护南海领土安全，并要求越南停止在南沙群岛附近开展非法钻井活动。面对中国坚定维护南海主权，越南未做出更加激进的行动。

Derek Grossman. Vietnam Needs to ‘Struggle’ More in the South China Sea[EB/OL]. （20191115）[20230206]. https：//www.rand.org/blog/2019/11/vietnamcouldstrugglemoreinthesouthchinasea.html.为此，2018年至2019年期间，南海争端问题逐步降温，还出现了一些向好的迹象。2018年3月，中国与东盟在河内就“南海行为准则”展开谈判，各国承诺全面落实《南海各方行为宣言》，建立信任措施。

Nguyen Hong Thao， Binh TonNu Thanh. Perspectives on the South China Sea Dispute in 2018[EB/OL]. （20180308）[20230207]. https：//www.nbr.org/publication/perspectivesonthesouthchinaseadisputein2018/.2018年10月，东盟各国还与中国在南海地区举行了首次海上联合演习。

Wu Shicun. Whats Next for the South China Sea？[EB/OL]. （20190801）[20230209]. https：//thediplomat.com/2019/08/whatsnextforthesouthchinasea/.2019年4月25日，中国与菲律宾、越南等东盟国家开展第二次海上联合演习，提高中国海军与东南亚国家海军的务实合作水平，增强共同应对海上威胁和挑战的能力。

Wang Kai. Opening Ceremony of “Joint Maritime Drill 2019” Held in Qingdao[EB/OL]. （20190426）[20230210]. http：//eng.chinamil.com.cn/view/201904/26/content_9490179.htm.

对此，特朗普政府放弃利用菲越制衡中国，转而推行单边威慑政策，美国南海政策的对华制衡强度与奥巴马政府后期相比明显升级，主要表现在以下几个方面：

一是采取损害和破坏美越、美菲战略安全关系的极端行动。越南方面，特朗普政府在2019年发动对越南贸易行为的调查，丝毫不担心美越经贸关系的恶化会冲击美越政治安全关系的良好运作。

Ana Swanson. Trump Administration Opens Investigation into Vietnams Trade Practices[EB/OL]. （20201002）[20230216]. https：//www.nytimes.com/2020/10/02/business/economy/trumpvietnamtradeinvestigation.html.事实上，为了促使越南更好地制衡中国，奥巴马政府致力于深化美越战略安全关系，并一直在重大问题层面向越南让步以避免损害美越关系的正常化发展，包括越南购买俄罗斯武器、美越贸易争端等问题。但是，特朗普政府不仅阻止美越就降低进口关税或开放市场达成任何有利于越南的经贸协定，还发起对越南的贸易调查，丝毫不在乎会因此冲击美越政治安全关系；

Ralph Jennings. Trump Shows Signs He Will Rekindle USVietnam Relations[EB/OL]. （20170411）[20230216]. https：//www.voanews.com/a/donaldtrumpsignsrekindleusvietnamrelations/3805856.html; Khang Vu. Why Vietnam Holds the Trump Card in the USVietnam Partnership[EB/OL]. （20220405）[20230216]. https：//thediplomat.com/2022/04/whyvietnamholdsthetrumpcardintheusvietnampartnership/.菲律賓方面，面对杜特尔特政府宣布结束与美国长达几十年的《美菲部队访问协议》，特朗普总统表现出毫不在意的态度，并称美国将会省下一大笔钱，菲律宾是时候该自己保卫自己。

Steve Holland， David Brunnstrom. Trump Says He Does not Mind if Philippines Cuts Military Pact with U.S.[EB/OL]. （20200213）[20230217]. https：//www.reuters.com/article/usphilippinesusadefensetrumpidUSKBN2062TL.《美菲部队访问协议》不仅是后冷战时期美菲战略防务合作的基石，而且是支持《美菲共同防御协定》的关键协议之一，象征着美菲同盟关系的亲密性和坚固性，

Anna MalindogUy. Philippines： Is the VFA Hanging by a Thread？[EB/OL]. （20210530）[20230217]. https：//theaseanpost.com/article/philippinesvfahangingthread.其终止会引发连锁反应，冲击《美菲共同防御协定》以及《加强美菲防务合作协定》，致使美菲战略安全关系遭受严重破坏，导致特朗普政府难以利用菲律宾作为制衡中国的重要抓手。总的来说，特朗普政府对美菲、美越战略安全关系持“毫不在意”“漠不关心”的战略立场，意味着其不再将菲越视为南海制华的关键责任承担者。其中的根本原因在于，菲越难以承担制衡中国的战略责任，特朗普政府不愿继续发展与二者战略安全关系。

类似于特朗普政府对北约盟友的“付费”政策，特朗普总统曾称美国对北约盟友的安全保护和援助大小是基于盟友对北约的贡献程度。可以推理出，特朗普政府对菲越政策的转变方向同样在于菲越对美国，尤其是美国南海政策的贡献程度。从另一个角度思考，这种做法也符合特朗普总统的“商人思维”。参见：Justin McCurry. Trump Says US May not Automatically Defend Nato Allies under Attack[EB/OL]. （20160721）[20230218]. https：//www.theguardian.com/world/2016/jul/21/donaldtrumpamericaautomaticallynatoalliesunderattack.

二是在军事和经济上均亲自上阵开展南海制华行动。其一，放弃长期以来在南海争端中坚持的中立立场。2020年7月，特朗普总统抹黑中国“欺凌”邻国以控制南海地区的资源，无理拒绝中国南海主权主张。国务卿蓬佩奥在一份声明中宣称：“中国利用恐吓手段破坏东南亚国家的‘主权’权利，把它们从近海资源中驱逐出去，主张‘单边主权’，用‘强权即公理’取代国际法，中国对南海领土主张及其旨在控制这些海洋资源的‘恃强凌弱’活动，都是完全非法的。”

Deirdre Shesgreen. Trump Administration Rejects Nearly All Beijings Claims in South China Sea， a Move Likely to Inflame Tensions[EB/OL]. （20200713）[20230219]. https：//www.usatoday.com/story/news/world/2020/07/13/trumpadministrationchinasclaimssouthchinaseaunlawful/5429955002/.

其二，军事上重新启动具有战略针对性的“航行自由行动”，大幅增加在南海乃至亚太地区的军事存在以威慑中国，进而阻止中国开展南海维权行动。2018年3月，美国海军“马斯丁”号驱逐舰在南海开展“航行自由行动”，在距离南沙群岛美济礁12海里内航行。

Lan Storey. “US Conducts 6th South China Sea FONOP under Trump” by Ian Storey[EB/OL]. （20180313）[20230219]. https：//www.iseas.edu.sg/media/commentaries/usconducts6thsouthchinaseafonopundertrumpbyianstorey/.2018年5月，美国海军阿利·伯克级驱逐舰“希金斯”号和巡洋舰“安提特姆”号在中国西沙群岛岛屿12海里内航行。2018年9月，美国阿利·伯克级导弹驱逐舰“迪凯特”号在南薰礁和赤瓜礁的中国人工岛12海里内开展了10小时的航行巡逻，几近与一艘中国军舰发生军事冲突。

Danielle Paquette. Chinese Warship Nearly Hits U.S. Destroyer in South China Sea near Disputed Islands[EB/OL]. （20181002）[20230219]. https：//www.washingtonpost.com/world/chinesewarshipnearlyhitsusdestroyerinsouthchinasea/2018/10/02/877cc788c5fb11e8915809630a6d8725_story.html.自2019年以来，特朗普政府还大幅提升南海“航行自由行动”的频度和力度（至少是2014年的2倍）

Lolita C Baldor. Sharp Jump in US Navy Transits to Counter China under Trump[EB/OL]. （20210316）[20230220]. https：//apnews.com/article/politicsbeijingsouthchinaseachinataiwan6e8129431137ef822344677092285dbd.。美國海军2019年开展了9次南海“航行自由行动”，并且在距离中国所属岛礁不到12英里范围内巡逻；

David B Larter. In Challenging Chinas Claims in the South China Sea， the US Navy Is Getting More Assertive[EB/OL]. （20200206）[20230220]. https：//www.defensenews.com/naval/2020/02/05/inchallengingchinasclaimsinthesouthchinaseatheusnavyisgettingmoreassertive/. 2020年开展了10次“航行自由行动”，甚至靠近中国所属的南海岛屿航行以高度挑战中国南海主权。

Lolita C Baldor. Sharp Jump in US Navy Transits to Counter China under Trump[EB/OL]. （20210316）[20230220]. https：//apnews.com/article/politicsbeijingsouthchinaseachinataiwan6e8129431137ef822344677092285dbd; David A. Andelman. Trumps Risky Nosetonose Challenge to China in the South China Sea[EB/OL]. （20200707）[20230220]. https：//edition.cnn.com/2020/07/07/opinions/trumpchinasouthchinaseaandelman/index.html.

其三，采取经济制裁的方式进一步增强对华威慑行动。特朗普政府将所有参与南海建设行动的中国公司和官员及其家属列入黑名单，并实施签证制裁。

South China Sea： US Unveils First Sanctions Linked to Militarisation[EB/OL]. （20200827）[20230221]. https：//www.theguardian.com/world/2020/aug/27/southchinaseausunveilsfirstsanctionslinkedtomilitarisation.截至2020年12月，特朗普政府已经将包括中国海洋石油公司在内的60家中国公司列入贸易黑名单，禁止它们获得某些类型的美国技术。在特朗普总统即将离任的最后一刻，美国还继续针对中国南海维权行动实施了更加严厉的经济制裁。

Matthew Lee. U.S. Imposes New Sanctions on Beijing over South China Sea Violations[EB/OL]. （20210114）[20230221]. https：//www.pbs.org/newshour/politics/usimposesnewsanctionsonbeijingoversouthchinaseaviolations.2021年1月，特朗普政府禁止美国投资者持有9家涉嫌与中国人民解放军有关联的中国公司的股票，其中包括全球第三大智能手机开发商小米集团，以此阻止中国南海维权行动。

Ralph Jennings. Undeterred by US Sanctions， China Expected to Continue Development in Disputed Asian Sea[EB/OL]. （20210118）[20230221]. https：//www.voanews.com/a/eastasiapacific_voanewschina_undeterredussanctionschinaexpectedcontinuedevelopment/6200864.html.

可见，特朗普执政时期，菲越成为制华责任承担者的意愿同样是特朗普政府南海政策对华制衡强度变化的关键因素。“菲越制华意愿”从“减弱”到“积极”再到“缺乏”状态，是特朗普政府南海政策对华制衡强度先下降再升级的关键成因（详情如表3所示）。

五、结语

在南海权力日益转移的背景下，除了结构性因素的关键作用力外，是否还存在其他因素对美国南海政策对华制衡强度变化施加重要影响力？这是本文旨在回答的主要问题。本文提出，在南海权力有限转移阶段，菲越成为制华责任承担者的意愿（地区盟友和伙伴因素）是不容忽视的单元层次解释因素，并在奥巴马政府、特朗普政府南海政策的案例分析中都得到了较好的体现。这一结论意味着，“推卸责任”政策或单边威慑政策，都是美国政府理性选择的结果，而不是奥巴马或特朗普等美国领导人个性因素的独特结果。

基于本文的理论框架，我们还对拜登政府南海政策对华制衡强度变化作出判断。拜登上台执政前后，菲越南海制华行动继续遭受限制。

越南仅是通过外交抗议和公开声明表达对中国的强烈不满，始终无法做出进一步挑战中国的军事行动；菲律宾则压制美菲战略关系，致力于与中国发展南海勘探合作。参见：Derek Grossman. Reviewing Vietnams ‘Struggle’ Options in the South China Sea[EB/OL]. （20200504）[20230301]. https：//www.rand.org/blog/2020/05/reviewingvietnamsstruggleoptionsinthesouthchina.html; China Appreciates Dutertes Remarks on South China Sea[EB/OL]. （20200729）[20230301]. http：//www.xinhuanet.com/english/202007/29/c_139247690.htm; Ralph Jennings. Heralding Deal with China， Philippines Restarts Offshore OilGas Exploration in Disputed Sea[EB/OL]. （20201104）[20230301]. https：//www.voanews.com/a/eastasiapacific_heraldingdealchinaphilippinesrestartsoffshoreoilgasexplorationdisputed/6197954.html.对此，与特朗普政府不同，拜登政府尤其重视利用菲越制衡中国，将恢复和强化美菲、美越战略安全关系放在重要位置。

Chen Zinan. Bidens New Approach to South China Sea[EB/OL]. （20210508）[20230304]. https：//www.chinausfocus.com/peacesecurity/bidensnewapproachtosouthchinasea.在拜登政府的努力下，美菲、美越战略安全关系的上升轨迹是明显的。2021年8月，美国副总统哈里斯访问越南时，对外表示美越正在努力建立战略伙伴关系；

Nguyn Khc Giang. U.S.Vietnam Partnership Goes beyond Strategic Competition with China[EB/OL]. （20220419）[20230404]. https：//www.usip.org/publications/2022/04/usvietnampartnershipgoesbeyondstrategiccompetitionchina.2022年4月，美菲恢復了至关重要的《美菲部队访问协定》，并重新升级双边防务合作，尤其是联合军演层面。

Richard Heydarian. USPhilippines Alliance Back on Track as Dutertes China Charm Offensive Crumbles[EB/OL]. （20211023）[20230405]. https：//www.scmp.com/comment/opinion/unitedstates/article/3153142/usphilippinesalliancebacktrackduterteschina？module=perpetual_scroll_0&pgtype=article&campaign=3153142.另外，在南海事務层面，拜登政府也不愿与菲越共同制衡中国。拜登总统曾表示：“在南海地区美国不需要冲突，但会出现极端竞争……我不会像特朗普那样行事……美国将把重点放在国际规则上。”

Vijay Sakhuja. Biden Administrations Policy on South China Sea and Engagement with Vietnam[EB/OL]. （20210225）[20230305]. https：//www.cppr.in/articles/bidenadministrationspolicyonsouthchinaseaandengagementwithvietnam.因此，在南海权力有限转移阶段，拜登政府南海政策的实质是“推卸责任”政策，美国南海政策对华制衡强度较特朗普政府中后期有所降级，尚未滑向冷战的战略轨道。

未来一段时间内，美国将继续怂恿和利用菲越制衡中国，企图以较低的战略成本和代价维持自身在南海地区的霸权地位。若菲越成为美国强有力的抓手，在南海地区强化制衡中国和复杂化南海争端问题，这将在一定程度上阻碍中国开展有效的南海维权行动，并日益“成就”美国在南海地区的地缘政治野心。为此，如何塑造菲越成为制华责任承担者的意愿，是中国决策者需要认真思考的问题。最重要的是，与菲越共同建立和不断改善南海危机管控机制，加强彼此的沟通和对话：一方面，努力让菲越认清美国在南海问题上的真正图谋，不再盲目被美国操纵和充当美国的“炮灰”；另一方面，大力增进互信，合作推动南海争端问题的务实解决。

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（責任编辑：李思慧）