核电前期用海申请工作的实践与探索

郭艺辉

(中核核电运行管理有限公司，浙江 海盐 314303)

0 引言

在滨海核电筹备期间，用海申请工作时间跨度大、专业广、专题多，项目融合了技术管理、政策解读、政府协调沟通等方面，是前期工作中最为复杂冗长的事务，需重点关注。依据国家《海域使用管理法》规定，在国内水、领海持续使用特定海域3个月以上的排他性用海活动都属于海洋使用，对此需要提出海域使用论证。按照项目的用海方式、规模和所在海域特征，海域使用论证等级划分为三级。其中一级、二级论证应编制海域使用论证报告书，三级使用论证报告表。海域使用论证报告涵盖用海必要性、合理性分析、资源环境影响分析、利益相关者界定及协调、国土空间规划符合性分析、生态用海对策措施等多个方面。它通过科学调查、调研、计算、分析和预测，提供项目用海的科学性、合理性评估结论，给予行政审批决策依据和技术支撑[1]。随着国家发展战略对于生态资源节约，生态环境保护高度重视，2017年以来，海域使用论证报告为强化生态用海的理念，要求以整体、协调、优化和循环的思路，开展海域资源的合理开发与可持续利用，维持海洋生态平衡，落实海洋生态文明建设方案。同样地，报告评审也日趋严格，受评审专家对政策解读影响大，多有鲜明的个人观点，评审难度加剧。

1 用海论证的要点分析

海域使用论证报告作为用海论证中的核心工作，编写时需严格按照自然资源部海域使用论证相关法律法规、技术标准和规范开展，论证单位在详细了解和勘查项目所在区域海洋资源生态、开发利用现状和权属状况的基础上，依据生态优先、节约集约原则，科学客观地分析论证项目用海的必要性、选址与规模的合理性、对海洋资源和生态的影响范围与程度、规划符合性和利益相关者的协调性等，提出项目生态用海对策，并给出明确的用海论证结论[4]。其工作开展依据主要是《海域使用论证技术导则》。

2017 年以来，海洋资源从开发利用转为生态用海导向，国家颁布了一系列生态用海、节约用海的法规要求对用海项目的管控。其中包括《海岸线保护与利用管理办法》《建设项目用海面积控制指标(试行)》《围填海管控办法》《围填海工程生态建设技术指南(试行)》等，通过海域利用率、岸线利用率、海洋生态空间面积占比、投资强度、容积率、行政办公与生活服务设施面积占比、开发退让距离及围填海成陆比例等多个量化控制指标，从严控制建设项目填海规模和占用岸线长度，促进海域海岸线资源节约集约和高效利用[3]。相应地，《海域使用论证技术导则》也对应修订，增加了生态用海论证，生态建设方案的专章要求海域使用论证过程中应充分考虑项目用海的生态影响，明确项目的生态建设内容和空间布局方案，并分析论证项目生态建设方案的合理性与可行性。2023年3月17日，自然资源部发布公告新版的(GB/T 42361—2023)《海域使用论证技术导则》正式发布，将于2023年7月1日起实施。新版导则中，明确核电的温排水用海为一级论证，并增加海水淡化浓盐水排放用海作为评判依据。对资源生态影响分析变化方面，要求一级论证应在生态评估的基础上，开展资源生态影响分析。重点在用海合理性分析中，主要对平面布置合理性、填海平面设计合理性、用海方式合理性、占用岸线合理性、用海面积合理性及用海面积测算等要求深入全面评估。另外原有“项目用海与海洋功能区划及相关规划的符合性分析”章节根据政策变化更改为“国土空间规划符合性分析”，“海域使用对策措施”章节更改为“生态用海对策措施”。

在评审中，专家通常重点关注以下几点：项目用海面积的合理性是否坚持节约集约原则，满足项目基本功能用海需求的同时，最大程度地控制用海规模；是否坚持生态优先原则，重点评审项目用海是否深入开展生态影响分析并准确界定项目实施导致的生态问题；项目用海涉及占用岸线的，要重点评审占用岸线的必要性和合理性；坚持自然恢复为主、人工修复为辅原则，重点评审项目用海提出的生态用海对策及生态保护修复措施是否具有针对性和可操作性。

滨海核电厂相对其他用海项目，其厂房设施多，造成占地面积大；热电转化总体效率相较火电低，循环冷却水量却是火电的1.2～1.5倍，运行过程中超过60%的热量将随冷却水排入海洋，势必造成更大的温排水面积和温升影响[5]。这些都与集约节约原则相矛盾，因此，用海面积的合理性分析会是其中的重点，在控制面积利用率合规的情况下，充分论述面积使用已经是合理化的最小值。对于势必占用的岸滩、海岸线，要求有合理可行的修复方案，满足生态评估的要求。

2 用海论证工作组织实践

一方面，金电项目在申请时，恰逢国务院机构改革融合、国土空间规划体系建设期，虽然顶层设计已颁布纲领性法规，但缺乏技术性规章制度，地方执行中也在部门职能调整过渡。另一方面，海域使用论证报告编制中，各个支持专题在协同上也经历各种反复，回溯其过程，总结了部分实践经验。

2.1 筹划组建精干团结，善于学习的小组

海域使用论证报告是一个庞大的工程，需要大量基础调查报告和专题研究的支撑。涉及专业庞杂，以及不同的管理部门需要统一协调，部分互为输入，需要持续优化使得申请面积获得合理性与经济性的平衡。因此，专题分解后，各个小组成员要具备优良的协调沟通能力，及时准确地传达相互之间的需求。

作为预备工作小组成员首先要进行专项法律学习。专项培训国家关于用海相关的法律法规，主要是《海域使用管理法》《海洋环境保护法》《渔业法》等；具体到用海申请方面，需要精读《海域使用论证报告书编写大纲》《海域使用论证技术导则》《海域使用权管理规定》《报国务院批准的项目用海审批办法》等行政部门的管理要求，充分了解海域使用论证标准范本，具备初步的印象，确保组内成员沟通时处于同一认知平台，也有利于和承包商的业务交流。另外，海洋管理不单是资源规划要求，也有生态环保要求，因此学习涉海环保类法规也有必要。除法规学习之外，还需要针对核电厂建设的规范标准进行学习。用海论证工作中，前期核心问题之一即是合理性说明，即厂区总平面图布置的合理性分析。论述电厂设施占用面积的必要性与合理性，直接关系海工工程设计与用海需求，应充分依托《核电厂总平面及运输设计规范》《产业用海面积控制指标》等法律法规要求，鉴于“华龙一号”的创新性特点，国标要求相对滞后，部分并不适用，可结合中核集团内部控制文件《厂前区建设规模指导意见》等，争取厂房布置合理化的法理依据。

小组成员的核心角色要成为各个专题之间的节点枢纽。由于能力与时间的限制，成员之间要确保紧密沟通，就当前用海形式中环保、数模、渔业损失、生态建设等多方面的进展与协调进行沟通，确认工作方向与实际需求之间的偏差，以完成海域使用论证报告需求为唯一导向，协调规范与进度要求，兼顾各个专业自身专业性与评审的要求。

2.2 重视比选方案的论述完整性与准确性

申请使用面积是否合理、是否还有更优解，在论证工作中常采用比选方案的形式呈现。由于比选方案往往意味着必将舍弃的对象，或者存在明显的经济性缺陷，造成工程公司设计部门或论证报告编制单位均淡化处理，使得其模型较为粗糙，缺乏细节数据的支撑，但是在评审专家看来，这却是论证占用海域合理性和必要性的重要环节，尤其是在是否可以节约用海的重要论证方向，因此往往会提出较多的细节论证要求，而工程公司总体设计或海工工程专项设计单位从心理上并不会对一个注定陪衬的方案花费过多的精力，造成论证报告编制单位难以获得足够的设计基础数据支持，与设计部门陷入拉锯中，而使得此部分编制工作成为论述薄弱环节，海洋评审中专家往往抓住此弱项点评。因此，编制过程中，小组人员需要及时组织协调各参与方，认真领会论证报告编制单位的诉求，细分拆解任务工作并分派各个承包商，严格限定编制完成时限与质量，完成此短板的补齐工作。

2.3 建立高效沟通机制引入“云存储”

由于论证工作复杂，各个专题文件并不是一蹴而就，而是动态发展的，相互引用数据并优化升版是常态，因此各个专题报告如何确保当前的引用信息是最新的数据，并将其反馈至相关专题是亟待解决的问题。在金电一期项目的编制中，就多次发生专题引用数据不准确的情况，由于本项目的保密要求，过程中未能实施云存储与联合办公，采取会议与公文系统的方式传输，一方面会议过多占用了编制修订时间，造成进一步加班；另一方面，在总承包与分包体制下，多层流转造成沟通效率下降与沟通环节滞后，形成隐性的时间浪费与精力内耗。有鉴于此，建议在后续工作中引入共同办公的云盘节点，明确相关的引用规则与文件命名规则，并采取适当途径及时公告，形成规范明确的文档引用机制，确保数据引用的实时性。当然如何进一步提高文件交流传输的效率，笔者在此也仅提出一种设想，是否可行还要考虑项目其他制约因素综合考量。

2.4 重视数模计算工作中的统一性

数模专题计算是海洋资源、环境、生态和风险评估的重要内容，论证导则、环评导则中对于数模计算中的前期准备、计算过程、结果分析等只是指导性、推荐性的要求，用海数模计算中通用的计算模式、计算过程以及结果分析没有相关统一的衡量标准，难以标准化。电厂涉海工程初步设计后，用海中温排水、流出物的二维、三维数模工作将是重点工作，双方互为输入持续迭代优化，它不仅是后续许多专题的论证基础，也是电厂建造筹划中与属地利益协调的基础数据，与建设的经济性直接相关。由于其在计算软件选择、模型构建、参数设置中也具有相对的主观性，因此要高度重视，反复调试，力求结果统一，合理有说服力，且具有相对较好的经济性。最终海域占用面积是二维、三维模拟结果的合集，因此，两个模拟结果的重要特征独立且统一才是最优解。金电项目的该工作筹划中分别委托给两家承包商完成，双方在计算过程中各个环节的差异，导致后续的不同解读，优化调整花费了较大精力，这应该是后续扩建工作中尽量避免的。

2.5 用预审会的组织形式提前暴露问题短板

用海申请工作专业性强，申请流程长，本项目在编制过程中采取了预审会的形式，在具备初步成果前提下，开展模拟评审工作，邀请业界权威专家主持，及早暴露弱项，以便后续的增补，避免出现颠覆性的论述。但是组织过程中也发现，由于受海洋专家强势话语权的影响，评审要求存在个人解读的风险。譬如，在前期海域使用论证技术导则的学习中，小组成员讨论识别了围填海生态评估工作，根据国务院法规要求仅限于历史围填海项目，并非本项目工作范围内，但在预审会中，与会专家提出需要增加生态评估的专题的必要性，经多方沟通后，本项目及时追加了该项生态评估专题，从新版的技术规范看，这也是符合生态用海原则的。

2.6 利益相关者的协调方案是后期重点

利益相关者的协调方案是后期工作的核心之一，也是专家评审以及政府审批中的重点考量因素，毕竟这些直接关系属地的民情民意与政商关系，也是体现论证报告书编制工作人员对于整个项目的认知和协调能力。

协调方案的基础是首先摸清项目用海区及论证范围内海域开发利用现状情况，且绘制开发利用现状图；然后根据数值模拟计算结果来分析影响结果，分析悬浮物或者污染物扩散范围，确定污染物扩散中对海域有影响的边线；把污染物扩散影响的边线与开发利用现状图进行叠置，确定影响到的用海活动；最后依据了解确定的用海活动隶属单位，界定出利益相关者和需要协调的涉海部门[2]。方案的基础在于数模工作的合理有效，同时涉海面积内调查数据与产证信息详细准确。为此，要密切联系沟通属地的自然资源部门、渔业生产部门等政府部门，部分集体所有的小产权项目，迂回侧面获取数据，力求全面准确。至于相关权证转让、补偿等工作，在海域使用论证阶段是难以获取明确详细的协调方案的，这需要一个长期且艰巨的协调过程。另一方面，由于利益相关主体各方地位的不平等，产生矛盾也是不可避免的。业主方应做到尽量避免与海域承租方直接接触，必要的交流中不涉及经济性承诺，统一转由属地政府部门根据政策法规，统筹协调解决用地用海的补偿或安置工作。由于在申请用海报告中需提交利益相关者协议或解决方案，应及早协商地方政府获取书面承诺作为支持。同样地，在海岸线占补平衡中也遵循上述原则要求操作。

3 结束语

海域使用论证报告作为一项长周期、多学科，多部门联合作业的总体项目，业主在组织中要全面协调各方的关系，了解各个层面的诉求与管控要求。海洋作为海量资源的巨大载体，不单体现在自然资源方面，还有农业渔业，生态环保，交通航线，以至周边海域的军事安全等。报告编制中不单是依据学术结论，同时要积极了解相关管理部门的具体要求，修订融入报告中。审视用海申请工作，从人员配置到专题组织直至编写汇总，不论纵向的编审汇报工作，还是横向的各级沟通协调事宜，尚有较大的优化空间，本文就项目中较为突出几项进行了说明，以供参考，相信对于后续的项目管控进度与质量不无裨益。