竞争性采购装备合同监管创新方法体系之（十九）分层次监管法

杨建强 李春鹏 殷增琨 许冰清 张锋

一、引言

随着我国社会主义市场经济体制不断完善和装备建设军民融合深度发展，装备采购合同的权威性、规范性、约束性日益凸显，合同订立履行和监管水平直接影响我军装备建设的质量和效益。2018 年建立装备采购合同监管工作运行机制，2022 年发布《军队装备采购合同监督管理暂行规定》，从顶层设计上对合同监管工作进行了规范，明确了装备采购合同监管工作相关要求和框架内容。

当前装备领域军民深度融合，竞争性采购成为绝大多数的采购策略。很多名不见经传的企业，经过公开的竞争性采购程序获得装备承制任务，和传统军工承制单位一同为我军装备建设服务。由于装备科研生产组织模式多样、武器装备类型复杂，在竞争性采购机制下，装备采购合同履行过程中不断涌现出新情况新问题。在竞争性采购机制下，作为合同监管工作实施主体，军事代表如何对竞争性采购合同开展有效监管和精准监管，需要在实践中不断探索。

二、竞争性采购装备合同监管创新方法体系简介

针对当前军事代表在竞争性采购装备合同监管工作中存在的问题和难点，经过调研、分析、总结和比较借鉴，课题组紧贴任务实际创造性的提出了15 种单项监管方法（追溯历史法、状态核查法、能力评估法、焦点附加法、动态更替法、多项选择法、节点激励法、联合监管法、负面清单法、告知承诺法、随机抽查法、三方审计法、用户告知法、分步结算法、交叉评价法）和5 种系统监管方法（分级监管法、分类监管法、分阶段监管法、分层次监管法、分模式监管法）构建的合同监管创新方法体系，确保了以质量为核心的合同监管工作的创新开展。单项监管方法主要针对合同监管工作具体内容设计，单项运用以解决个体监管问题；系统监管方法则是根据合同监管工作整体情况设计，系统施治以提升整体监管效能。本文介绍系统监管方法之分层次监管法。

三、分层次监管法的提出背景

《武器装备质量管理条例》规定了武器装备是指实施和保障军事行动的武器、武器系统和军事技术器材，武器装备以及用于武器装备的计算机软件、专用元器件、配套产品、原材料的质量管理适用本条例；GJB 9001C 质量管理体系要求明确了承担军队装备及配套产品任务的组织均适用；装备采购合同监管相关规定也明确了武器装备、关键重要分系统及具有独立功能的单机设备均需纳入合同监管范围；装备研制程序及试验鉴定相关制度也分别规定了以上装备的鉴定流程，等等。目前装备质量监管相关法规制度标准的适用范围均包含了隶属不同层次的装备。

从法规制度标准内容本身看，无论是质量管理、监管实施还是试验鉴定，涉及各个层次装备的工作要求是通用的，工作内容和开展程序从形式上几乎没有区别，因其都可以作为独立产品来对待。但从合同监管和质量监督的工作实践上看，不同层次装备复杂程度不同、专业门类多寡不同、和最终作战使用的关联度不同，合同监管特别是质量监督工作开展过程中遇到的难点问题各不相同。从工作针对性的角度，需要按不同的装备层次来区分不同的监管工作重点，以达到精准监管和有效监管。

四、分层次监管法的设计思路

按照武器装备系统结构组成功能特点， 参照GJB2116A-2015 武器装备研制项目分解结构，将装备划分不同的结构层次，根据装备所处层次不同，采取不同的监管策略，即为分层次监管法。该系统监管方法运用的关键是找准不同层次装备的监管特性，针对该监管特性开展针对性的监管工作。结合工作实践，通常可将装备分为系统、分系统、单体及以下三个层次，分别采取整体式、结合式、针对式的监管策略。

五、分层次监管法的实施策略

（一）整体式

监管特性：系统装备，直签合同。装备组成复杂，涉及专业门类多，一般为武器系统，直接交付部队，监管责任大。技术状态管控、外购器材和配套产品管理是难点，质量和进度监督难度大。

监管重点：需具备武器全系统多学科专业技术知识基础，全面掌握装备作战使用场景，深入了解装备在役保障条件，交付前进行实战化检验验收，交付后开展为部队技术服务。需牵头成立合同监管体系，发挥成员单位体系监管作用，做好整体科研生产合同监管方案制定和系统整体质量进度监控，及时了解和落实装备采购部门要求。研制阶段重点考虑系统技术设计和工程化特点，做好系统技术状态基线控制，摸清武器系统质量状况全貌和薄弱环节。批产阶段需关注系统组成各部分的批次状态一致性，特别是关重配套产品和外购器材的选择使用，及时发现并解决全系统存在的质量和进度风险。

（二）结合式

监管特性：分系统装备，一般为配套合同。装备组成相对复杂，涉及一定数量专业，交付给总装厂。装备随系统的性能验证、上下级的技术质量要求匹配和进度匹配是控制难点。

监管重点：需了解交付部队用户的最终系统装备的使用要求，重点掌握系统下达给分系统的技术要求和签订的技术协议，监督分系统技术设计满足系统要求并科学分配或合理选型下一级单体装备，监督承制单位落实系统质量控制和流程要求并传递给下一级单体装备。交付总装厂前已检验大部分可单独验证的功能性能指标，交付总装厂后需结合系统开展集成装调和继续检验余下需结合系统才能验证的功能性能指标。合同监管需延伸到随系统开展的相关环节和下一级单体的交付环节，特别是需重点关注分系统和上一级系统及下一级单体接口间的相互衔接，最终满足系统的质量进度和技术状态控制要求。

（三）针对式

监管特性：单体及以下装备，配套合同。装备组成相对简单，涉及专业较少，交付给分系统厂家。装备本身通用性强，不加改动或稍做适应性改进后可适配不同的分系统平台，属于武器系统的基本构成单元，可靠性指标要求高，质量稳定性控制是难点。

监管重点：因单体及以下装备和分系统中其他装备关联较少，合同监管特别是质量监督工作独立性和专业性较强，需重点针对其本身实物质量开展过程监督和检验验收。需全面掌握装备所属专业方向知识，针对装备涉及的质量技术领域进行深入了解。根据分系统厂家的技术要求或选型要求，监督单体装备的设计改进和生产试制过程。全面参与装备功能性能检验试验，摸清单体装备本身的结构工艺特点和性能底数。参与编制有独立指标体系的产品规范或验收细则，交付前进行全指标体系的检验验收。关注需适配的不同分系统平台环境特点，研制阶段督促采取提升固有可靠性措施，批产阶段督促采取提升工艺成熟度措施，以保证单体装备的质量稳定性。质量进度控制聚焦其装备本身和承制单位相关要素开展，确保一定的通用化标准化。

六、需要注意的问题

分层次监管法是一种系统监管方法和工作策略，核心在于装备合同监管的实践规律研究，对不同层次装备合同监管工作重点的把握。除了典型的武器系统属于系统级、典型的元器件属于单体及以下级外，因装备形态和结构组成千差万别，故装备层次的区分是相对的，监管重点的区分也是相对的。前文只是给出通常的工作原则，具体实施时需要根据实际情况去把握，本质上是要识别出不同层次装备间的关联影响程度。文中三种层次是一种最常见的划分，同时考虑到系统装备承制单位成员分工和合同监管工作界面划分，有时还可以细分为四种，如增加部组件层次，有时也可以只分为两种，如去掉分系统层次。而对于纯软件装备，可分为系统、配置项和单元三个层次，监管工作重点的区分是在研制阶段，主要涉及到软件测试等级和方式不同。

七、结论

作为竞争性采购装备合同监管创新方法体系的第四种系统监管方法，分层次监管法主要基于装备所属层次不同的思想开展合同监管。此方法通过区分装备所属层次，采取不同的监管策略，确保能够精准监管和有效监管，从而提高合同监管质效。