我国战略性矿产品储备机制顶层立法探析

潘为德

（江西理工大学，江西 赣州 341000）

矿产资源作为现代社会生产发展过程中主要的生产资料之一，其保护与开发利用一直是各个国家现代化建设中的重点。战略性矿产作为矿产资源的一部分，在顶尖科学技术领域起着关键作用，在民生经济领域广泛应用，是保障国防、民生、经济安全的关键因素[1]。我国学术界对于战略性矿产资源的定义较为统一，即在国防安全与国民经济发展中起着关键作用的，受自身资源不足或技术能力限制而无法保证国内供应或供应中断、市场不稳定时会对国防安全和国民经济产生巨大影响或对国际资源交易市场具有调控能力的矿产资源。

矿产地储备指的是将蕴藏矿产资源的矿区暂不予开采，留待合适的时机再开发利用的储备形式。矿产地储备具有储备成本低、管理安全便捷、调节幅度大、长久开发利用等众多优点，其缺点亦是明显，即应急能力差、启用周期长。在世界各国矿产地储备中，最为成功的典型例子便是美国战略石油阿拉斯加北坡储备基地。矿产品储备指的是将开采出的原料矿产、选矿后的精选矿、冶炼后的半成品、精炼后的成品等进行存储备用的行为，与矿产地储备相比，其基础设施建设成本高，运营、管理、监督烦琐复杂，还可能引起一定的环境损害风险。但矿产品储备在矿产资源进口的实施过程中起着承接作用，这是矿产地储备无法替代的。除此之外，矿产品储备的品种、规模灵活多变，储备的启用快捷有效。日本稀土矿产品储备便是其中的典型。

1 我国战略性矿产品储备的特性

相比矿产品储备，矿产地储备更有利于生态环境的保护及矿产资源的综合利用[2]。不可否认的是，矿产地储备有其长处，但对于战略性矿产而言，矿产品储备并不与之冲突，也不会与可持续发展战略相冲突。第一，战略性矿产的战略地位决定了战略性矿产品储备的重要性。战略性矿产直接且深度影响国防安全、经济安全和民生安全，战略性矿产品储备是快速应对国内外突发状况的有效手段，是抵抗外部矿产资源风险的重要措施，也是国家关键技术突破发展的有力支撑。第二，我国战略性矿产资源储量的不足决定战略性矿产品储备的必要性。我国战略性矿产中，大部分种类资源储量在全球的占比都偏低，石油储量仅占全球总量的1.5%，且一半以上的战略性矿产对外依存度超出50%。2021 年，澳大利亚铁矿石肆意涨价，便是因为我国是全球最大的钢铁消费国且铁矿石长期依赖进口。目前，增大战略性矿产品的进口和增强战略性矿产品储备建设是应对将来风云突变的国际形势和缓解战略性矿产储量匮乏的必备手段。第三，我国现有矿产开采冶炼等矿产资源利用技术水平决定战略性矿产品储备的可行性。经过多年的努力发展和不断创新，我国矿产资源的综合利用水平已排在全球前列，尤其是“十三五”时期之后，我国在采矿冶炼的过程中造成的资源浪费已大幅缩减，矿产有用资源的提取率已大幅增高。第四，矿产开采、冶炼的生态环境整治规范保证了战略性矿产品储备的环保性。近年来，矿山开采生态环境的大力整治已取得显著效果，尤其是开采冶炼智能化建设更为战略性产品的绿色储备提供更好的方案。第五，战略性矿产品储备动用条件的严苛决定战略性矿产品储备的可持续性。战略性矿产品储备是为了应对突发紧急情况或国家调控需求，且在严格审批下方能动用，这也就意味着无紧急情况出现时作为储备的矿产资源依旧可以存续，即战略性矿产品储备也是实现国家可持续发展的战略手段之一。

2 国外战略性矿产品储备现状

战略性矿产品储备可以满足国家自身发展所需关键性矿产原材料供给，进一步应对稀缺矿产资源领域的国际竞争，加强各自战略性矿产的国家管控能力、国际优势地位和在国际矿产资源交易中的话语权[3]。美国是最早建立战略性矿产品储备的国家之一，20 世纪40 年代左右便开始对铬、锰、钨等与国防军工有关的金属矿产进行储备。近年来，为实现保障国家产业安全、满足国际政治外交诉求、巩固战略性矿产品储备的国际战略地位等目的，美国不断增加对之前法律规范的修订，基本实现战略性矿产的静态定性评估到全产业链的动态评估。整体来说，美国通过一系列的立法活动，已将战略性矿产品储备的方方面面进行法律规范，形成系统的法律体系。日本作为矿产资源相当匮乏的国家，在战略性矿产品储备上更是花了大力气。日本作为矿产消耗大国之一，长期大量进口矿产资源，以满足国内经济生产需要，同时不断规划战略性矿产品的储备。在战略性矿产品储备法律的立法上，日本更加侧重于战略性矿产在经济发展中的安全保障，且更为详细。

从立法内容来看，已建立战略性矿产品储备法律的各个国家的法律法规基本包括两部分内容。一是战略性矿产品储备的行为法，即规定储备过程中的具体管理运作规范，如储备基础设施的建设与管理规范、储备矿产品种类的更迭规范、储备的吸储与动用规范等。二是战略性矿产品储备的组织程序法，即规定储备的实施主体及组织主体、明确各主体具体权责、决策程序和运行机制等。

从立法形式来看，不同国家的战略性矿产品储备立法主要包含3 种形式。一是综合储备立法。战略性矿产品储备作为综合储备的一部分，其储备主体、运营管理等相关程序、实体规范等可在整体储备环境下统一安排，但对于战略性矿产品储备来说缺乏针对性。二是行业储备立法。将战略性矿产品储备目录分解成单独的矿种，不同矿产与该矿产产业相结合，行业储备立法能够更好地保证矿产整个产业安全流畅运行，但容易造成行业的垄断和缺乏大局观。三是战略性矿产品单独立法。单独立法能较为细致全面地保护该立法矿产，但容易与其他法律相冲突。这三种立法形式的实施效果各有长短，所以大部分国家对于战略性矿产品储备的立法会将3 种形式加以综合运用，从而利用不同立法形式的优点，构建战略性矿产品储备的完整法律体系。

3 国内战略性矿产品储备现状

2016 年11 月，《全国矿产资源规划（2016—2020 年）》开始实行，首次将煤炭、石油、稀土、铁、钾盐等24 种矿产列入战略性矿产目录，此外还明确要求建立战略性矿产储备制度、提高战略性矿产资源安全供应能力和绿色开发利用水平。另外，“十四五”规划提出保障能源和战略性矿产资源安全的明确要求。经过多年的发展，我国战略性矿产储备基本以国家储备为主，同时形成以行政管理为主的三级垂直管理体制。

我国建立物资储备制度的时间较早，但我国战略性矿产品储备与发达国家相比仍存在较大的差距，尤其是在相关法律规范方面，其所涉及的法律规范只是零星散见于《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国矿产资源法实施细则》《中华人民共和国出口管制法》等矿产资源类法律中。战略性矿产品储备专门法的制定是矿产资源战略储备有效实施的保障，而我国暂无国家层面的专门性法律法规。虽然“十三五”规划和“十四五”规划有所提及，但其权威性不高，不足以指导规范战略性矿产品储备的管理运营。作为矿产资源中的基本法，新修订的《中华人民共和国矿产资源法》依旧对战略性矿产的战略地位予以法条保护，同时缺少对战略性矿产品储备安全监督管理的规则设计，导致其无法为战略性矿产储备提供充分的法律保障，也迟滞了中国矿产资源法律的进一步演进，更无法为解决战略性关键矿产资源的潜在国际争端提供可利用的国内法工具。总之，我国关于战略性矿产品储备的法律规范严重匮乏，现有的储备管理无法实现战略性矿产品储备与产能统一组织协调，运行机制无法明确各级主体之间的权责，缺乏动态的收储与动用机制。

4 我国战略性矿产品储备机制顶层立法的建议

目前，我国既没有专门的储备法律制度，又缺乏相应的司法实践经验，战略性矿产品储备机制整体依旧处于起步摸索阶段，但基于战略性矿产品的战略性地位与国防安全、经济安全、民生安全的紧密关系，我国战略性矿产品储备机制的建立与完善已刻不容缓。《国家石油储备条例》作为我国第一部专门性的战略性矿产储备法律，应加快出台落地的速度。除此之外，可采取国务院或全国人民代表大会单独立法的体例，明确储备管理主体、法律责任、收储和启用机制、储备资金保障、预警监测机制等方面，在提升其法律位阶的同时，加快战略性矿产品储备机制的全面完善。在战略性矿产品储备机制完善的过程中，应遵循3 个基本原则。

4.1 以安全原则为红线

战略性矿产品储备的作用涉及国防、经济、民生等方面，应通过立法确立其在我国整体安全观下的战略地位，凸显以国家安全为首要价值追求。在此基础上，设立战略性矿产品储备的信息安全、运营管理安全、资金安全、经济安全等条款。战略性矿产品储备的信息包括储备地点、储存规模、矿产品形式、矿产品品位等，储备的相关信息可直接影响国内外资源局面，甚至影响我国的国际资源交易，例如，稀土矿产品储备规模的大小除了影响稀土价格以外，还将决定我国在矿产资源交易中的地位。战略性矿产品既涉及能源领域，也涉及国防科技工业领域，其相关信息应认定为国家机密，再依据《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国保密法》等法律规范确定战略性矿产品储备过程中各方主体的保密责任。

战略性矿产品储备运营管理的安全是战略性矿产品储备有效性的关键保障，也是国家实现战略目的的基本保证。只有战略性矿产品的运营管理安全，才能够放心大胆地进行储备和高效地应急启动。战略性矿产品储备的资金安全主要指的是其建设、运营、管理资金安全，应严格禁止外资的进入，从源头上控制战略性矿产资源的不合理外流或可能存在的信息泄漏风险。战略性矿产品储备是矿产品交易过程中保证市场经济安全的重要工具，应根据中国资源禀赋、经济发展特点、国际资源供给情况及矿产资源消费状况建立储备动态机制，通过储备过程中的吸储与动用提高国家对战略性矿产品交易市场的掌控能力。

4.2 以绿色原则为红线

战略性矿产品储备作为可持续发展战略的重要手段之一，储备的整个过程应贯彻绿色原则，尤其是在储备基础建设、收储、运营管理等关键节点。全国战略性矿产品储备基地数量应做整体长期规划，例如，矿产储量有优势的矿产品储备可与矿产地储备位置相同，劣势矿种的矿产品储备应尽量与矿产业所在地区接近，从而避免储备运输费用和动用所需时间的浪费。储备的选址、基础设施建设应满足所在地的环境保护要求，具备抵抗重大地质灾害的能力，避免因自然地质灾害引起战略性矿产品储备对生态环境造成二次损害。

在矿产品的收储过程中，应注意矿产品的品类是否能够在长期存储的过程中不产生危害或不发生改变。例如，某些钴矿石会产生辐射，锂单质化学性质活泼且不易保存。此外，可将城市矿产添加为矿产品收储对象，尤其是废旧电子产品、通信工具等现有技术无法实现安全环保二次提炼且战略性金属含量较高的城市矿产，避免这类垃圾对生态环境产生破坏，也可待今后技术突破后进行资源循环绿色再利用。战略性矿产品储备运营管理不当，容易造成重大生态污染事故，所以在储备的运营管理过程中，应完善生态环境预防保护制度，增强运营管理人员的环保意识，确保操作规范，提升对可能出现的环境污染事件的应急处理能力。

4.3 以统筹原则为准线

战略性矿产品储备机制涉及方方面面的利益，既需要国家以明确的法律予以规范，又需要以国家层面的统筹能力加以安排。因此，要将国家储备与企业储备相结合。国家储备的主体地位不仅仅是在储备的种类、规模上，还包括储备法律规范的制定、储备监督等方面。只有国家储备以国家整体实力为后盾，战略性矿产才能实现其战略地位，保证代际供应安全。企业储备可作为国家储备的有效补充，极大地提高战略性矿产的市场灵活性。《国家石油储备条例（征求意见稿）》也是如此规定的，但其中未对企业提出任何激励性的储备政策，企业面对高昂的储备费用，难免兴致索然。

可将战略性矿产品储备与战略性矿产地储备相协调，明晰我国战略性矿产品资源存量中的优势矿种与劣势矿种，建立矿产品储备与矿产地储备的联动机制。优势矿种以矿产地储备为主，以增加资源的代际可持续性利用，劣势矿种以矿产品储备为主，以方便资源进口的储备存放。要充分发挥不同储备方式的功能，把握现在与未来、国内与国际，最大限度地在时间与空间上确保我国战略性矿产资源地位。同时，可将战略性矿产品储备的吸储与动用相平衡。依据国内外科技发展水平，结合国际战略性矿产资源供给情况，增加新产业、新科技、新领域所需的矿产品种与规模储备，减少落后技术产业所需矿产规模，实现吸储与动用在一定合理区间内的动态平衡，同时也能对产业科技领域的形成进行倒逼。

5 结论

当前，我国矿产品产量和消费量都居世界前列，必须增加战略性矿产储备，提升国家安全水平。矿产地储备和矿产品储备是常见的两种战略性矿产品储备形式，各有优缺点。所以，我国要结合国情，坚持安全原则、绿色原则和统筹原则，综合运用两种战略性矿产品储备形式，加快推进顶层立法，优化战略性矿产品储备机制，保障国家矿产资源安全。