基层政府元治理职能实现的困境与破解机制

基金项目：国家社会科学基金青年项目“政企双重干预下互联网集体行动变迁研究”，项目编号：19CZZ037。

作者简介：赵玉林（1986—），男，浙江工业大学公共管理学院副教授、硕士生导师。

摘要：党的二十大报告指出，要健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。针对多元治理格局下的协作困难与整合匮乏，加强政府的“元治理职能”已经成为摆在现实和理论面前的重要工作。基层政府在城市老旧小区加装电梯工作中易于陷入过度热情、不加干预、直接出钱、束手无策等冲突情境，折射出基层政府发挥元治理职能时的“主导—自治”困境、“制度—灵活”困境、“介入—超然”困境以及“效率—民主”困境。破解“加梯难”，迫切需要基层政府切实稳定地发挥元治理职能，针对性构建诉求整合机制、利益平衡机制、依法行政机制与规则引领机制等元治理职能的实现机制。加强基层政府的“元治理”能力，有利于推动基层治理体系和治理能力现代化，展现中国特色基层治理制度优势。

关键词：加装电梯;元治理;基层治理;治理失灵

中图分类号：D035     文献标识碼：A     文章编号：1003-1502（2023）06-0053-11

一、问题的提出

2023年全国两会期间，住房和城乡建设部部长宣布“今年计划再开工改造5万个以上老旧小区”。加装电梯是老旧小区改造的重要内容，是对基层社会治理能力的重大考验，理论界提出了多个施政建议：针对有关费用分摊的大量争议，构建包含楼层、面积、家庭人数等因素在内的复杂且精细的费用分摊模型[1];针对加梯过程中居民参与不足问题，提出坚持“谁受益谁买单”原则，充分尊重居民自治[2];针对政府决策方式与政府行为，建议调整政府主导的方式方法[3]。然而，不同老旧小区的居民素质、组织化程度、争议焦点等差异显著，采用“一刀切”的方案会在更大范围内引发社会争议和冲突，无益于提升基层社会治理能力。

2022年，党的二十大报告指出，健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。完善社会治理体系要充分发挥不同治理主体的积极性、主动性与创造性，理论研究要坚持问题导向，聚焦实践中的新问题、人民群众急难愁盼问题。老旧小区加装电梯是对当前我国基层治理水平的全面检验，暴露出一系列“治理失灵”问题，迫切要求加强治理。

“元治理”（Meta-governance）是对多元治理的反思与重构，是“为了克服治理失灵而进行的”[4]，是一种超越了形塑、规制或具体治理形式的“高阶”治理[5]。不同于西方“以社会为中心”的治理范式，在我国政治情境下，“元治理”的角色通常只能由在合法性、法律、信息、财政等方面全面占优的政府来承担[6]。元治理理论敏锐觉察到应对治理失灵的必要性，但在如何实现元治理方面仍停留在策略设想层面。而且，如果元治理实施不当，极有可能回归传统政府管控式治理格局或者引发更加复杂的治理失序。

综上，本文的研究问题确定为：基层政府在多元治理格局之下无法承担元治理职能会引发哪些问题，如何通过稳定规范的机制建设，推动基层政府“元治理”职能的有效发挥。

二、研究方法与案例选取

本文基于T市推动老旧小区加装电梯的实践过程，通过多案例研究法分析基层政府发挥元治理职能的表现。

（一）研究方法

多案例研究法是指对两个或两个以上的案例进行对比和分析，识别出被分析案例单元的相似性和异质性，进而获取研究结果的分析方法。多案例研究不仅具有个案研究擅长挖掘内在因果机制的优势，而且能够更为全面地呈现要素间的复杂关系。老旧小区的自治能力、基层政府元治理职能发挥情况等差异明显，需要通过多案例间的对比分析才能获得综合性的理论框架。

在案例数据获取方面，依托所在高校与基层政府间的长期合作关系，课题组对T市老旧小区进行了为期两年的跟踪调研，对区政府、街道办、居委会、加梯牵头人、业委会、加梯公司、业主等进行了30余次集体座谈与单独访谈。

T市在2017年产生全国最早的加梯成功个案，加梯经验获得《焦点访谈》等多家中央媒体的报道。截至2023年，市政府连续七年把老旧小区加装电梯列为民生工程，累计完成加梯项目5000余台，惠及居民约6万户，居全国前列，具有比较突出的代表性与典型性。

（二）案例选取

案例选择过程中，遵循“理论抽样”原则，在前期理论分析的基础上，坚持问题导向原则，筛选出符合特定问题类型的典型案例，避免盲目抽样造成的时间精力浪费;遵循“差别复制”逻辑，强调所挑选出来的案例在基层政府履行“元治理”职能层面存在显著差异，为开展对比分析创造有利条件。

将政府、居民对待加装电梯的态度分为积极与消极的“两级”，共有四种典型的组合形式。多案例分析过程中，为每一个组合形式选取了一个代表性案例（见表1）。理论分析和现实调研均没有发现新的类属关系，因此案例数量和覆盖面符合理论饱和度的要求。

三、加梯过程中基层政府的典型争议行为

根据政策规定，区政府负责“组织领导、协调推进”辖区内老旧小区住宅加装电梯工作。街道办事处作为区政府的派出机构，与居委会共同负责“政策宣传、动员指导、民意协调”等工作。调查发现，“加梯难”广泛存在，根据政府和居民对加梯的积极性差异，基层政府在加梯过程中容易陷入四类典型的冲突情境（见表2）。

（一）过度热情，催促形成加梯协议

在媒体热议和中央关注的背景下，省、市政府均出台了指导性意见，老旧小区加梯作为一项民生工程存在政绩工程的色彩。A小区所在街道一改过去“多一事不如少一事”的办事风格，转而在老旧小区加梯过程中积极扮演推手角色，甚至采取措施“催熟”加梯契约。

中央和省级层面不断鼓励和支持老旧小区加装电梯，市级、区级政府对加装电梯的推动力度也随之骤增，比如向街道和社区施加政治压力，以加梯数量作为政绩考量的硬性指标，实施任务发包和工作奖励制度等。以T市的街道与居委会为例：每成功加装一台电梯，可获得8000元的奖励;工作人员等有机会获得由市加梯办组织评选的年度“最美加梯人（集体）”荣誉;承接上级政府下达的加梯数量年度“规划”任务，在哪几个条件成熟小区加装多少电梯都有明确规定;除了完成“规定动作”之外，还需要努力添加“自选动作”，额外完成几个加梯指标。基层政府为了争夺区内“首个”加梯小区的先进名号，催促居民尽快达成加梯协议，甚至因为表现得“过度热情”而引起居民非议，加梯推进工作变得事倍功半。

（二）不加干预，任由出现不公方案

B小区加梯协商过程中既存在“多数胁迫少数”问题，也存在“少数绑架多数”现象，基层政府的态度通常是所谓的“尊重居民协商和社区自治”，导致加梯过程中邻里关系恶化。

一方面，为提高加梯数量和推动加梯进程，基层政府认为只要住户没有提出异议或反对，就不会“出乱子”。基层政府即使发现加梯牵头人提交的方案存在问题，通常也不会主动“挑刺”，依旧会同意牵头人按程序进行公示。没人反对的背后，潜藏的常见情况是占多数的高层业主“胁迫”个别低层业主同意加梯协议。牵头人在征求低楼层住户同意时，往往会有意无意地淡化对方可能受到的利益损失以及贬损对方提出利益补偿的合理性。在应明确进行利益补偿和资金减免时，向低楼层业主大谈“集体精神”“牺牲精神”“相互体谅”，实质是在进行“道德绑架”。另一方面，因为个别业主“敲竹杠”而导致加梯进程停滞的案例也不少，基层政府未能及时采取干预措施：有的已经过了公示期，马上就要开工了，业主一纸反对书就令计划搁浅;有的因为底层住户或者某个家属的突然介入，提出不合情理的赔償要求，导致原有协议无法执行下去。

（三）直接出钱，合理性遭受质疑

费用问题是影响居民加装电梯意愿的决定性因素，T市为了缩短加梯进程和及时改善老年人的生活品质，推出了财政专项补贴政策。市、区两级财政为每台新增电梯直接补助20万元，加装一台电梯的总价仅为50万元左右。出发点虽好，但是财政使用的合理性遭受严重质疑，对C小区加梯过程的推动作用也并不显著。

一方面，政府补贴对象是经济条件相对较好的城市业主和退休职工，政府补贴额度较大，补贴款甚至成为加装电梯最重要的资金来源。老旧小区加装电梯的财政补贴在社会上引起热烈讨论，补贴政策是否合理成为争议焦点：政府拿纳税人的钱去给私人加装电梯，为什么不补贴那些自己买电梯房的人？为什么不补贴那些连房都买不起的人？为什么不补贴那些连看病、吃饭都存在困难的人？另一方面，政府补贴并不会消除成本分配协商问题，而且引起了新的争议和担忧：补贴费用需要在电梯安装完成后才能下发，而加装电梯是需要业主提前付款的，有业主就会担心到时未必能从政府拿到钱;业主间对政府财政补贴的政策导向存在误解，部分业主将政府补贴资金简单理解为直接补助加梯费用，而低层业主却认为补贴资金是用以弥补住户因电梯加装所受损失的“协调费”。这样，旧的问题没有解决，新的问题反而更为棘手，政府补贴反倒让加梯难上加难。

（四）束手无策，无法协调加梯分歧

D小区居民间分歧较大，加梯协议无法达成是目前加梯工程搁浅的主要原因。从政策执行角度来讲，“一票否决”的合理性成为最大争议点。尽管T市加梯《管理办法》规定“2/3以上的业主且人数占比2/3以上”同意即可签订加梯协议书，但街道和社区出于维护邻里和谐的目的，往往要求全体住户签字或无书面反对意见才会给予支持。实际过程中因个别业主明确反对而导致加装失败的案例非常之多。

虽然市级政府管理办法仅要求征集所在“单元”业主的意见，但在实际落实时，涉及小区公共区域的问题仍须做大量协调工作。房屋周边的地形地势、相邻住房之间的楼间距、房屋周围的绿化情况等都会因加梯而受到影响。因此，加装电梯不仅关乎本单元居民，也涉及小区内其他居民。不少居民表示：加装电梯影响小区公用面积，侵占消防通道;老小区面积本来就小，安装电梯必然要撤除部分花园，减少绿地面积，占用行人过道;影响采光、噪音大等。

反观加装电梯政策文件，针对上述问题，并没有给出具有较强可行性和操作性的指导。面对居民间的意见矛盾，基层政府陷于束手无策的境地。围绕政府行为和政策规定，居民间产生了新的邻里矛盾，居民和基层政府也产生了矛盾，造成不好的社会影响。

四、基层政府元治理职能的实现困境

上述典型案例折射出在多元治理格局已经发展壮大的情境下，基层政府难以稳定有效发挥“元治理”职能的多样性治理困境。“元治理”从治理理念向治理实践转变的关键环节正是要识别特定情境下的实施困境。

（一）“主导—自治”困境

“元治理”强调政府应当扮演治理规则的主导者和制定者，调节治理主体的行动环境，而不是直接控制行动本身[7]。政府若将“主导者”角色过度放大、过度热情，既“掌舵”又“划桨”，势必会与社区的自治诉求产生冲突，造成治理网络的萎缩，揽下过多的社会责任。

当前，加装电梯已然成为基层政府的重要民心工程，部分基层政府几乎包揽了电梯加装的全过程：出台实施意见、给予资金补贴、出面协商沟通、联系电梯商家……从发挥元治理职能的视角而言，基层政府明显混淆了主导的范围和形式。有着自己目标和利益的基层政府，更愿意干预比赛走势和做运动员，而非做游戏规则的制定者和单纯的裁判员。

基层政府在多元治理网络中拥有资源、权威等优势，具有实施元治理的有利条件，因此尤其需要警惕“陷入性”窘境：基层政府成为不可离开的治理主体，深陷治理现场而难以脱身[8];基层政府与社会自治诉求产生对抗与冲突，社会自治力量因为受到过度管控约束而无法发展壮大[9]。政府因此有了更多理由延续“管控”式治理模式，多元治理格局更加难以形成。恶性循环之下，社会自治进一步萎缩，元治理逐步丧失了存在的必要性。

“元治理”强调在公共物品供给过程中对无序的多元治理网络发挥不可或缺的“主导”作用[10]。但是过度强调“主导”不仅不利于社区自治的发展，而且也阻碍着社区居民利益的实现。伴随着服务型政府的发展，政府与市场、政府与社会之间的边界逐步厘清。基层政府在“路径依赖”和行政习惯的影响下，仍然倾向于操控治理网络或直接操办公共物品，无法在“主导”与“自治”之间摆正自己的位置。

（二）“制度—灵活”困境

自治被认为是一项“低成本的管理体制创新”[11]，相较于政府管理，更少受到规则制度约束，具有鲜明的“灵活性”色彩。在许多加梯成功案例中，社会自治的灵活性得到了淋漓尽致的展示：个别业主因为强烈的加梯需求，在夜里“悄悄”给低层持反对意见的业主5万元补偿;老年业主主动向年轻业主提出代为接送小孩放学的帮助;有社会关系的业主通过帮助低层业主小孩找工作来换取支持。

但是，“灵活”的自治也有质量的高下之分，并非必然会产生公平公正的结果，典型问题表现在：“非均衡参与”导致决策质量下降;年轻、有能力的业主利用规则、借助政府、引导舆论实现自己的利益;年老、参与能力弱的业主“吃闷亏”，利益受损还要遭受指责;“少数绑架多数”，利用“一票否决”规则和基层政府维稳压力，少数业主过度索要不合理赔偿;企业与业主共谋，加梯公司与加梯牵头人之间形成不正当的利益关系等。

为了防止“灵活”之下的混乱失序，政府不得不通过正式的、公开的、稳定的制度建设来强化治理体系。如此一来，一些无法公开对话协商的问题则很难进入讨论的议程，自治的灵活性特点也大受影响。比如调查发现，个别低层业主之所以反对，是因为当年单位“分房”时，领导利用职权优先挑选了高层，如今低层业主终于等到了平复当年愤慨的机会，坚决不接受加梯倡议。此类问题，当事人不可能在公开场合提出或要求补偿，而这类隐性问题却是影响加梯协议达成的关键。

（三）“介入—超然”困境

基层政府承担“元治理”角色，凭借的是自身在合法性、公正性、权威性方面的“超然”地位：很少直接参与治理过程，保持“最终裁判”的地位。保持超然地位的潜在问题是基层政府与社会治理主体间存在距离，无法得到充分信任，不能准确识别社会治理问题。

基层政府直接“介入”社会治理问题，能够利用优势资源快速消解治理症结。但是这种做法的负面影响在于：政策输出与相关治理主体、政府部门、政府官员的利益相互纠缠在一起，政策行为的合理性、合法性、中立性会受到社会质疑。

基层政府直接介入加梯过程而引起社会争议的案例大量存在，其中，财政直接补贴加梯费用引起的争议尤为突出，认为基层政府对“城里人”“有房阶层”给予“每单元20万元”的补贴，与“均衡发展”“共同富裕”的时代背景不协调。另外，T市出台《管理办法》在内容上、程序上也存在争议：首先，加装电梯与《民法典》第278号规定之间尚有冲突，此类地方性规章有没有经过合法性审查，应不应该经过合法性审查，今后要不要进行合法性审查？其次，T市政府对加梯推进工作表现突出的街道、居委会给予荣誉和物质奖励，也对基层政府在加梯社区业主心中的形象和公信力产生了负面影响。

（四）“效率—民主”困境

针对日益复杂和多样的社会公共问题，政府、市场、社会协同参与治理过程成为国家治理体系现代化的共识，是 21 世纪世界主要国家政治变革的重要特征[12]。基层政府从社区公共服务领域主动退场，留给企业、社会组织和居民民主参与的广阔空间，但也暴露出当前社会自治在治理效率方面的严重不足。

在多元治理网络中，各个行动者都是具有独立性和差异性的利益主体，任何寻求自身利益最大化的提议都很难获得其他行动者的赞同，加装电梯过程中业主之间始终无法通过理性协商就费用分摊方案达成一致意见正是这种现实困境的反映。对于居民间的利益冲突，社区自治既无力也无奈，老旧小区加装电梯过程中甚至出现了“越民主越艰难”的局面，基层政府“束手无策”被指责为无能力、不作为，通过充分协商实现治理目标的美好愿景难以实现。

许多城市老旧小区居民尚未具备通过协商自治化解利益冲突的意识与能力。居民“争权利、去责任”的现象还较为普遍，市场与社会组织的介入进一步激起了更多的“治理噪音”[13]。元治理作為“治理的治理”，本应针对多元治理现实与理论设想之间的差距进行反思与回应。但是，政府在“行政民主”“公民参与”等强势舆论压力之下，加之自身“甩包袱”需求的驱动，民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”不能得到保障，公共服务供给也难以为继。

五、构建破解基层政府元治理困境的工作机制

结合老旧小区加梯实践，可以发现加强社会自治、加强政府主导等机械式治理方案明显存在弹性欠缺、变通不足等问题。破解“加梯难”，迫切需要基层政府切实稳定地发挥元治理职能，构建切实可行的工作机制。

（一）诉求整合机制，确立基层政府服务导向

伴随居民利益分化，公共问题日益增多和复杂。传统家长式政府管理模式无法及时识别与回应居民诉求，甚至存在让政府成为社会矛盾宣泄口的潜在风险。因此，基层政府加强元治理能力的首要工作就是确立基层政府服务导向，构建诉求整合机制，激发公众作为社会治理主体的意识，有效平衡政府主导与居民自治。

一是健全信息反馈渠道，及时进行有效回应。在社区多元自治网络发展过程中，基层政府可以“离场”但不能“退场”，应当加强与社区居民间信息沟通渠道的建设，及时准确地识别社区居民诉求，为有效采取“元治理”措施争取时间。例如，定期召开居民代表座谈会，发挥社区党组织、党员的下情上达功能，建立线上社区等。

二是激发居民责任意识，鼓励居民积极参与。基层政府“反客为主”的原因是多样的，有的是政绩导向下的立功心切，有的是想为居民快速带来实惠，但结果是相同的：一方面，“政府觉得你需要”反而降低了“自己觉得需要”的心理，居民坐等其成，不再积极参与[14];另一方面，基层工作人员被怀疑别有用心，在失去信任和权威的情况下，协调工作更难以推进。在居民尚未形成强烈需求、居民之间尚存在明显争议的情况下，基层政府切勿“强拉”或“一手操办”。

三是发展意见领袖，有效加强社会建设。在加梯成为普遍需求时，临时性牵头人的公众信任并不强，居民之间也缺乏足够了解和互信。基层政府应当创造条件和机会，增进居民间自发性的沟通，为“社区领袖”“楼道领袖”的出现创造条件。例如，推动小区内文体类、治理类、互助类、公益类等团体或松散小队的发展，提供图书室、议事厅等小区居民碰面交流场所。

（二）利益平衡机制，提升基层政府治理弹性

多元治理网络通过多样性方式灵活推动治理目标达成，但在民主性、公平性等方面具有出现问题的重大隐患[15]。元治理需要采取监控、引导和协调等措施及时纠正治理失灵，平衡协调多样性利益。老旧小区加梯过程中，基层政府应当承担底线维护职责，维护个人权益、集体利益和公共利益，增进治理网络的价值内涵，推动多元治理网络在制度范围内保持行动的灵活。

一是防止少数者的个体权益受损。居民自治过程中少数群体被多数者裹挟是较为常见的不公现象。政府除了严格禁止高层居民、牵头人、居委会等以任何方式对低层业主实施故意欺瞒、道德绑架、骚扰或其他强迫行为，还应当要求或引领相关方做到：赋予少数者行使否决权的机会;明确告知低层业主在隐私、采光、噪声、安全等方面可能受到的损失;有效评估高层业主在房产价值等方面的获利情况;除了免除低层业主的加梯费用以外，还应当给予必要的补偿或让利。

二是防止多数者权益被少数者绑架。一旦协商过程中出现少数“绑架”多数的现象，集体行动会不可避免地受到阻碍或阻断。底层业主被赋权后可以预见会出现讨价还价过程。应当认识到，即使加梯不成功，高层业主也完全可以置换掉房屋去购买电梯房，并非陷入爬楼梯困难而难以自拔。当然，政府为了防止多数者的集体权益过度受损，应当避免“反复讨价还价”问题：在严格按照告知、补偿、协商等程序谈妥加梯协议后，底层业主不得在施工已经开始的情况下通过阻挠等方式再次提出新的要求。基层政府可以通过引入“社会信用”等方式惩戒或制止这种行为。

三是防止涉及相关方的公共利益受损。单元楼加装电梯，在楼间距较小、绿化面积有限的老旧小区，也可能对周围楼栋带来一定影响。让周围居民进入加梯协商过程，将会使加梯的复杂性和难度剧增。政府可以通过引入“中立第三方”，对加梯方案的影响进行评估，尽可能防止负外部性侵损社区公共利益。

（三）依法行政机制，强化基层政府公信力

“元治理”对基层政府保持“超然”地位和维护自身公信力，提出了更高的要求。在确有必要介入和推动治理过程时，针对多样化治理主体间的矛盾，依法调解、依法裁决、依法决策是保障治理有效运转的关键，也是政府公信力的重要支撑。基层政府行为一旦有违法治，不仅政府本身超然中立的权威形象受损，多元治理网络也会陷入合法性危机。

一是依法化解社区治理矛盾。加装电梯不仅激起社区居民间的矛盾，也引发了居民与居委会、街道、政府部门间的矛盾冲突。基层政府应当通过接待上访、行政复议、法律援助、司法调解等途径，依法将冲突转变为可解释、可解决的利益问题，在法律程序规范下定分止争。少数基层政府在化解矛盾时，通过向居民所在单位施加压力或利用权威调用社会资源满足居民诉求，看似富有“经验和能力”，实则是在滥用权力，埋下了更深的矛盾隐患。

二是依法约束政府行为。“元治理”内在包含政府职能转变的理念，政府要厘清政府行政管理与自治网络间的关系，有所为，有所不为。加强元治理要求基层政府严格遵循法定权力边界的约束，明确政府是不是该管以及怎样管。政府依法行政也为社会治理和普通居民尊法守法树立了榜样。

三是依法进行治理决策。政府直接介入多元治理时应当严格遵循公共决策程序，接受第三方监督，进行必要的决策审核[16]。严格遵循决策程序可以有效减少政府指导性建议、财政补贴方案等可能引起的社会争议。当前，尤其应当加强意见征求制度、专家咨询制度、社会听证制度、决策公开制度等在公共决策过程中的地位和质量，将过去以主体单一、过程封闭、领导拍板为特征的“独角戏”转变为主体多元、过程透明、多方协商的“辩论赛”。

（四）规则引领机制，革新基层政府工作方式

“元治理”并非要求政府自降为平等的、无差别的多元治理主体之一，也并非要求政府放弃过去的管理能力[17]。“元治理”提倡政府跳出“管制或放任”的二元思維来打破“效率—民主”困境：通过灵活多变的柔性规制技能，借助政府在政治、法律、财政、信息等领域的优势，充分激发社区多元治理主体的主动性、创造性和内在潜力。

一是通过制定规则引领协商进程。“元治理”强调政府通过制定权威性的规则体系，对多元治理主体的行为进行引领和推动。T市在2017年底颁布加梯《实施意见》，2018年推出更为详细的《指导手册》，2022年进一步公布《实施意见》官方解读。这不仅鼓舞了小区居民的加梯热情，增强了业主完成协商的信心，而且较为明确地规定了实施主体、协商比例、资金筹措方式、实施程序、审批程序等有关事宜，为业主、设计方、施工方等指明了工作目标和相关要求。规则制定的及时性、合理性、明确性、可操作性等直接影响着电梯加装的进展、质量和后续运维问题。

二是通过规则推动治理方式创新。主动引入多元化的治理主体，构建起富有创新性的治理网络和治理机制是元治理的重要内容，也是元治理的优势所在。加梯面临的障碍除了加装前的方案协商外，加装后的运维甚至更为棘手。部分老旧小区既没有业主委员会，也没有物业管理公司，基层政府可以利用自身的经验和资源提供机制创新建议，例如，成立“电梯自管会”，制定“电梯自管公约”;筹集微基金、利用电梯广告费等支持运维成本;与专业物业公司建立“电梯托管协议”;成立业主委员会，全面引入物业管理公司等。

三是通过规则提升治理效能。T市基层政府建立了专家、设计单位、电梯企业三大名录库，推荐符合资质的20多位专家、3家电梯设计单位、13家电梯总包服务商和16家电梯设备提供商;和居民代表一起与电梯厂家协商，推动厂商提供适合老旧小区的新型电梯;引导“整片”加装，进一步降低加梯成本;帮助业主搜集房屋技术资料，组织专家和有关方面进行方案可行性论证。

六、结论与讨论

“元治理”是多元治理时代政府必须掌握的全新治理思维和治理方式，既不是要建立至高无上、命令一切的政府，更不是要求政府将社会治理完全交给市场与社会。“元治理”强调政府应当充分利用自身优势，通过富有灵活性、多样性、动态性的措施，校正单一治理方式和多元治理网络在效率和价值维度上可能出现的偏差。基层政府在老旧小区加装电梯过程中陷入多重冲突情境，反映出基层政府距离自觉有效承担起元治理职责还有较长的学习过程。

当代公共行政理论，从对官僚制度的反思开始，逐步发展出新公共管理、多元治理与元治理的理论范式。伴随理论更迭，政府失灵、市场失灵、自治失灵、治理失灵也得到了深刻分析。应当认识到，元治理同样并非万能的，也会出现失灵。而且，元治理并非独立性的治理方式，如果所有单一治理均出现失灵，元治理也必然是失灵的，因为它是对多样性治理方式的再调适、再组合。元治理从理论层面系统证明了罗西瑙等提出的“没有政府的治理”存在夸大和脱离实际之嫌[18]，也论证了我国强调“党委领导、政府负责”的社会治理体系具有较强的合理性与实用性。

元治理打破了“政府与社会”“公共与私人”“基层与非基层”的二元化分析视角，有助于我国重新审视基层治理中政府、市场和社会间的三维关系。包括老旧小区加装电梯在内的基层治理实践，为我国引入社会自治、公民参与、市场调节等治理形式和探索元治理实现方式提供了难得的契机。元治理，产生于西方多元治理发展较为成熟的社会政治情境，对处于社会治理转型期的我国而言，元治理虽然具有较强的参考价值，但也提出了一系列现实挑战。

第一，居委会作为社区多元治理的核心环节和元治理的重要着力点，身份定位有待明确。在法律上虽然是“基层群众性自治组织”，在现实中却具有突出的“行政化”特征[19]。居委会性质模糊不清会影响业主委员会等社区自治团体的发展，降低居民的参与热情，阻碍良性多元治理网络的构建。

第二，元治理在校正社区治理网络时所调用的治理资源是远远超出社区本身的，配套性制度要求较高。引入独立第三方评估、向社区居民推出优秀企业名录、进行“社会信用积分”奖惩等元治理方式有赖于完善的中介机构制度、企业评价制度和社会信用制度。这些社会管理制度在我国虽然已经快速发展，但目前仍存在不少有待进一步完善和补足之处。

第三，伴随社区自治的发展，“自下而上”的民主授权不断出现，基层政府的“民主性”随之受到挑战。政府承担元治理角色不仅需要突出权威性，也要发挥人民代表大会制度优势，完善基层直接民主制度体系和工作体系，践行全过程人民民主，获得人民群众的认可与支持。

参考文献：

[1]宁超乔.既有住宅加装电梯费用分摊补偿办法的理论分析[J].城市问题，2014（5）.

[2]宋伟哲.既有住宅加装电梯的困境、批判与对策[J].河北法学，2022（9）.

[3]杨威威，郭圣莉.政府主导社区治理的结构性矛盾及其生成机制——基于S市加装电梯政策变迁及其后果的研究[J].学习与实践，2020（8）.

[4]BOB JESSOP.The Rise of Governance and the Risks of Failure： The Case of Economic Development[J].International Social Science Journal，1998（155）.

[5]EVA SØRENSEN，JACOB TORFING. Making Governance Networks Effective and Democratic thr-ough Metagovernance[J].Public Administration，2009（2）.

[6]张继亮.元治理：为何以及如何将国家带回到治理中来[J].国外理论动态，2018（1）.

[7]MARTIN QVIST. Meta-governance and Net-work Formation in Collaborative Spaces of Uncer-tainty：The Case of Swedish Refugee Integration Pol-icy[J]. Public Administration， 2017（2）.

[8]杨腾原.如何理解国家治理中的政府角色？——评《光变：一个企业及其工业史》和《模糊性治理：城市摊贩监管中的政府行为模式》[J].公共行政评论，2019（1）.

[9]郁建兴，滕红燕.政府培育社会组织的模式选择：一个分析框架[J].政治学研究，2018（6）.

[10]罗艳，刘杰.政府主导型嵌入：政府与社会组织的互动关系转变研究——基于H市信息化居家养老服务项目的经验分析[J].中国行政管理，2019（7）.

[11]徐勇.论城市社区建设中的社区居民自治[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2001（3）.

[12]俞可平.中国的治理改革（1978—2018）[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2018（3）.

[13]刘祖云，李烊.元治理视角下“过渡型社区”治理的结构与策略[J].社会科学，2017（1）.

[14]杨莉.以需求把居民带回来——促进居民参与社区治理的路径探析[J].社会科学战线，2018（9）.

[15]郑家昊.“治理失灵”及其救赎——兼论两种不同的社会认知观及行动方案[J].学海，2016（3）.

[16]喻少如.合作行政背景下行政程序的变革与走向[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2017（2）.

[17]OSCAR L LARSSON. Meta-governance and the Segregated City： Difficulties with Realizing the Participatory Ethos in Network Governance-evidence from Malmö City， Sweden[J]. Policy Studies， 2021（4）.

[18]GJALTEMA JONNA， BIESBROEK ROBB-ERT，TERMEER KATRIEN. From Government to Governance…to Meta-governance：A Systematic Liter-ature Review[J]. Public Management Review， 2020（12）.

[19]石發勇. 城市社区民主建设与制度性约束 上海市居委会改革个案研究[J].社会，2005（2）.

Implementing Dilemmas and Cracking Mechanisms of the

Meta-governance Function of Grassroots Governments

——A Multiple-case Study on Elevator Installation in Older Residential Communities

ZHAO Yulin

Abstract：The report to the 20th National Congress of the Communist Party of China points out that the social governance system of co-construction， co-governance and sharing should be ensured， and the effect of social governance shuld be promted. In response to the difficulties of collaboration and lack of integration in the context of multi-governance， strengthening the government's "meta-governance function" has become an important task in reality and theory. As for the installation of elevators in older urban communities， grassroots governments are prone to fall into such controversies as overzealousness， no intervention， direct payment， and helplessness. Dilemmas of "dominance-autonomy"， "system-flexibility"， "intervention-transcendence" and "efficiency-democracy" are what the grassroots governments face when performing the meta-governance function. To solve the "elevator installation difficulty"， it is urgent for grassroots governments to effectively and stably perofrom meta-governance functions， and construct targeted mechanisms of appeal integration， interest balance， law-based administration and rule guidance. Strengthening the "meta-governance" capacity of grassroots governments is conducive to promoting the modernization of the grassroots governance system and governance capacity， and demonstrating the institutional advantages of grassroots governance with Chinese characteristics.

Key words： elevator installation， meta-governance， community governance， governance failure

責任编辑：翟   祎