社会公益组织参与乡村教育治理的价值、困境与路径

龚露 肖菊梅

摘要  社会公益组织参与乡村教育治理有助于传承乡村记忆与乡村文化，提升村民传统文化的自信心与认同感；盘活乡村教育资源，提供多样化的乡村公共教育服务以及发挥“第三方”评价与监督，推动乡村教育整体协调发展。当前，社会公益组织参与乡村教育治理面临现实困境，即社会力量参与意识不强，未能形成多元治理格局；乡村教育治理监督乏力，社会公益组织公信力不足；乡村教育治理内部分工不明确，乡村问题分析精准性不够等。为助推社会公益组织有效治理乡村教育，要形成多元主体“共治”，达到乡村教育的“善治”；加强乡村教育治理的内部监督，提升社会公益组织的公信力；合理利用大数据的支持，提高乡村教育的精准治理。

关键词  社会公益组织；乡村教育；教育治理

乡村教育治理是“教育行政部门、各类乡村教育组织、社会团体和全体公民，根据相关教育的法律法规以及乡村教育的实际情况，通过一定的制度设计和实践策略，进行协调、审查与合作，共同管理乡村教育事务，从而推动乡村教育迈向可持续发展的道路”[1]。社会公益组织是一种非政府、非营利的组织，它是指由民众自愿建立的承担一定公共职能的不以营利为目的的并且独立于政府部门的社会组织，具有非营利性、民间性、志愿性、服务性和专业性等特征[2]。在我国，有很多社会公益组织通过帮助贫困地区，积极参与乡村教育事业的开展，如：向乡村学校提供优秀的师资力量；向乡村学校输入先进的教学设施设备；为贫困乡村地区的学生送去宝贵的爱心物资等。社会公益组织参与乡村教育治理是基于当今乡村整体社会环境，促进社会公益组织的多元主体在乡村教育治理中的认同感以及归属感，从而促进城乡教育一体化发展。社会公益组织在参与相关教育活动的过程中，以其独有的方式有意识或无意识地参与着乡村教育的治理，努力促使乡村教育朝更加公平合理的方向前行。毋庸置疑，随着多元共治理念的深入发展，社会公益组织日渐成为乡村教育治理的重要主体，并发挥着重要作用。然而，社会公益组织在参与乡村教育治理过程中仍面临着现实困境，该如何解决并提出切实可行的路径，这是本文探讨的主要内容。

一、社会公益组织参与乡村教育治理的价值意蕴

1.传承乡村记忆与乡村文化，提升村民传统文化的自信心与认同感

乡村教育承担着文化传承、村民教育、乡村治理等社会治理功能，是维护乡村社会秩序、乡村发展的重要路径。对于创建乡村治理“新”体系而言，提升乡村教育的基层社会治理功能是必不可少的一部分[3]。从乡村教育所担负的文化重任来看，乡村教育作为乡村文化的生命机制，本质上就是要通过对乡村的记忆和文化的继承，实现为乡村建设提供公共服务的使命。乡村教育课程与民族文化在“重分数”的社会影响下，都在向应试教育靠拢，很多独具乡村特色的民俗礼仪、节庆活动、手工技艺等都已经不再受到大家的重视。应试教育盛行之风也刮向了乡村，使很多乡村孩子缺少了与乡土生活的接触与体验。乡村文化凋敝的同时，当地的村民、乡村教师乃至是政府部门并没有意识到保护本区域特色文化的重要性，也没有承担起宣传与继承优秀乡土文化的社会责任。社会公益组织作为我国社会组织的重要构成部分，承载着发展我国教育事业的重任，具體而言，它能够发挥弘扬传统乡土文化、增强村民对乡村优秀文化的自信心和认同感等方面的作用。因此，在搭建乡村教育治理现代化理念时，必须要将乡村的本地文化纳入其中，并以保持乡村的优秀传统文化为根基，以因地制宜的方式与现代文明相融合，以共生的维度理解乡村教育现代化。现代化并不是直接剔除乡村教育的价值，而是在面对乡村文化缺失、地方对乡土文化的不重视与乡村教育落后的情况下，多方面考虑如何用更好的方式利用乡土资源，塑造乡村教育特色，从而保留乡土文化的价值。社会公益组织应该使乡村教育与地方文化相融合，以“取其精华，去其糟粕”的心态理智对待乡村文化，真正做到提升村民传统文化的自信心与认同感。

2.盘活乡村教育资源，提供多样化的乡村公共教育服务

社会公益组织作为我国社会组织的重要组成部分，在倡导先进文明、缓解社会矛盾乃至发展乡村教育方面发挥了重要作用，对更好地建立社会主义协调的文明生态拥有重要价值。在乡村教育治理的过程中，社会公益组织参与乡村教育管理和资源配置的过程中，将政府从独自承受乡村教育资源配置责任的枷锁中解救出来，把属于非公共品的乡村教育资源配置责任交由社会公益组织承担，充分发挥其在乡村教育资源配置中的重要作用。社会公益组织越来越多地参与到乡村教育活动中，其民间性、非营利性、志愿性和公益性等组织特性，以及在集结社会资源和回应弱势群体等方面的优势使得社会公益组织在乡村教育治理中发挥着越来越重要的作用。与政府相比，在面对一些特定的乡村教育治理问题时，社会公益组织更有可能找出创新性的、有效的解决方案，它能更加敏锐地找到政府提供乡村教育公共服务的盲点，及时有效地利用有限的教育资源，为乡村提供多样化公共教育服务，通过灵活的市场运行机制有效解决实际问题。为了填补政府失灵和市场失灵造成的乡村教育服务供给缺口，社会公益组织可以通过与政府沟通，完善对话协商机制，推动政府更新观念。如，2005 年开始，上海市浦东新区对部分薄弱的乡村学校进行委托管理，政府通过下放部分管理和评估权力，培育教育类社会公益组织，采用团队契约托管的方式把一些乡村薄弱学校托管给社会公益组织，借助其在管理经验、灵活运用教育资源的优势，提升乡村地区的教育质量[4]。由于社会公益组织的创新潜力，它还可以帮助政府探索并找到更有效的共同治理方式。在乡村教育治理的过程中，社会公益组织不再只将自己定位成补充的角色，不再只是作为政府的依附物，而是正视自己和政府在乡村教育治理中的优势和劣势，去解决一些虽然一直受到关注但仍未得到有效解决的乡村教育治理问题。社会公益组织能够通过多种方式影响当地的首创者，从而形成了国家先例乃至挑战了国际惯例[5]。近年来，社会公益组织作为重要主体参与教育政策的制定和实施等环节，这是乡村教育治理过程中的一个重要议题。

3.发挥“第三方”评价与监督，推动乡村教育整体协调发展

自改革开放以来，我国在城乡教育实践中形成了“教育治理是国家的责任并且是由国家管理的”这一意识，以至于政府与教育部门逐渐成为教育的包办者，拥有绝对话语权。这在很大程度上使乡村教育深陷行政逻辑，而缺乏自身发展的合理逻辑。比如政府重视乡村新建或扩建各级各类学校，却忽略了部分乡村地区生源乃至乡村教师资源不足，这不仅没有解决乡村地区入学困难的问题，反而加重了地方经济发展的压力。据统计，目前乡村教师编制的配备率基本达到了90%以上，但仍然有不少乡村存在教师短缺的问题。基于此，社会公益组织参与乡村教育治理时发挥“第三方”评价与监督势在必行。由社会公益组织开展乡村教育质量评价，是完善我国乡村教育质量保障体系的基本趋势，它可以避免政府的直接干预，有利于其评估工作的开展，保障评估的合理化和公平化。从专业性角度来看，第三方评价和监督教育中的“第三方”强调“无利益介入”和“非行政管辖”，是指具有独立法人资格和相应能力的非第三方专业机构或学术组织[6]。然而，我国地大物博，各地区地理、经济、历史等发展各异，所孕育的乡村文化各具特色。这些特色不仅决定了各地区乡村教育的起点和期望不同，也影响着各地区实施乡村教育的政策、方式和质量。毋庸置疑，各地区教育质量的监测也应符合当地乡村教育的现实情况与前进方向[7]。

二、社会公益组织参与乡村教育治理的现实困境

1.社会力量参与意识不强，未能形成多元治理格局

1995年，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》中对“治理”有了权威性的解释，即“治理是所有无论公共或私人的机构管理其共同事务的多种方式的总和，它是一个持续的过程，通过这一过程，使彼此之间的矛盾或分歧得到缓和，并采取联合行动”[8]。由此可见，治理是多个主体参与通过价值追求来实现利益最大化的管理过程。在教育领域，教育治理作为治理理论的具体应用，是对传统教育管理思想和方法的一种超越[9]。而乡村教育治理旨在实现“优质化的乡村教育”，乡村教育治理主体一般包括各级教育行政管理机构、乡村学校、社会组织和教师等[10]。教育治理的核心在于分权，通过分权来完成对教育资源的合理配置，这也是为什么乡村教育的发展和振兴有赖于多个治理主体的共同合作，但是，当前乡村教育治理的现实却不是这样，仅仅是由政府单方面约束。由于政府在计划经济体制下的专制思维在乡村教育治理领域仍然广泛存在以及社会公益组织的严重缺位，造成在乡村教育治理实践中经常性出现政府权力集中过度、运行模式僵化等问题。由于政府自身的专业化程度较低，导致乡村教育的管理能力低效。在治理实践中，社会公益团体通常只是政策工具的使用者与执行者，而其治理主体性却一直没有得到应有的关注。这种影响具体地表现在乡村教育治理的进程中，无论是制订与执行乡村教育政策，还是对乡村学校的教育质量进行监控与评价，政府都没有自主意识去接受社会公益组织的参与。简而言之，传统的乡村教育治理主体分权意识较弱。与此同时，虽然社会公益组织作为乡村教育治理主体的战略利益相关者，但是其治理参与意识和决策能力处于较低水平，而且在一定程度上太过于依赖政府权力。深究原因，不仅仅是因为缺少参与教育决策的实践经验导致治理能力不足，更大的原因在于社会公益组织缺乏乡村教育治理的主体意识，而政府一体独尊的乡村教育治理结构正是在这样的环境下形成并不断被固化的。

2.乡村教育治理监督乏力，社会公益组织公信力不足

教育监督能够更好地推动学校開展各项工作，使学生能够更好地规范自身行为举止，从而实现学生与学校的共同进步[11]。在新课程标准如火如荼的实施和推广过程中，乡村教育监督已成为乡村教育管理改革的核心内容，并发挥着不可或缺的作用。然而，通过观察目前乡村学校的发展，显而易见的是乡村地区的教育监督工作没有得到足够重视。如教育监督队伍在开展乡村学校监督工作之前，没有及时做好准备工作，针对监督对象并未进行详细分析与了解。在教育监督期间，没有深入学校内部进行调查与走访，一般来说，这种监督工作只是对校园内各种设施和校园环境的简单检查[12]。虽然政府的相关教育监督队伍会抽取部分乡村教师进行访谈了解情况，但是访谈内容与访谈形式大都浮于表面，不够深入。更可惜的是，这样的例子在现实中比比皆是，这类现状的出现意味着教育监督队伍不能充分发挥积极作用，无法确切了解乡村学校的实际情况，并提供恰当的解决方案。乡村教育治理的监督主体主要包括政府、社会组织、大众媒体以及普通民众等。从组成结构上看，我国乡村教育治理的监督主体在一定程度上是相对完善的，但从监督效果上看，这些监督主体的作用远未显现。譬如社会组织监督包括各种社会公益组织的监督，其属于非政府组织，由于它在我国发展时长较短，体系不够成熟，仍然存在一些亟待解决的问题，主要体现在社会公益组织没有规范的监督程序，其作为监督主体无法行使正式的权力，在行使监督权时常常受到政府部门的干预，致使一直缺乏卓有成效的监督程序。

3.乡村教育治理分工不明确，乡村问题分析精准性不高

当前，乡村教育治理的“分散性”是乡村教育治理体制亟待解决的关键问题。其主要表现在我国乡村教育治理的主体较多，如政府、学校、社会公益组织等，但是各治理主体之间的分工不够明确，各治理主体间的关系还没有理顺，每个治理主体都不同程度地存在着治理权限、治理模式、治理程序和治理范围不明确等问题，导致乡村教育的实际治理效果不佳。近年来，在乡村教育布局调整、乡村教育资源分配、乡村教师队伍建设等重要政策议题上，乡村教育治理上分工不够明确，对问题分析的精准性不够，政府相关部门没有做出合理的决定。譬如在乡村教育治理的过程中，长久以来存在着诸多问题，像教育资源的分配不均、城乡义务教育发展水平差异明显，在这样的背景下，为了改善农村教育的发展状况，国家自2001年起实行“撤点并校”政策，以优化乡村学校的办学布局。但是，“撤点并校”的推行，并没有使乡村教育得到真正的改善，反而迎来了新的问题。“撤点并校”衍生出的问题很大程度上是政府忽视了学生就近入学的布局、政策与乡村文化适配度不高所造成。在乡村教育治理的过程中，社会公益组织由于治理资源不足，关系网络不健全，很难区分和把握乡村不同群体之间教育治理需求的差异，尤其是乡村不同群体之间教育治理需求差异。比如在乡村留守儿童这个老生常谈的问题中，政府部门并没有对农村留守儿童的数据进行及时的公布，使得社会公益组织难以对乡村留守儿童的真正需求做到具体问题具体分析。而这种“分散性”的乡村教育治理体系容易使治理主体参与乡村教育治理陷入执行成本居高不下、效率不升反降的困境之中。

三、社会公益组织参与乡村教育治理的路径选择

1.形成多元主体“共治”，达到乡村教育的“善治”目标

俞可平认为，在治理失效的情况下时，善治理论随之而来，它强调管理是互相协作，政府不是唯一合法权力的主体，社会乃至国民也是合法权力的主体之一[13]。随着国家治理体系的不断完善和服务型政府的建设，乡村教育治理逐渐由政府单一管理转向社会公共治理。作为与政府和企业并列的第三部门——社会公益组织，也在发展的过程中自然地与政府和企业合流，成为乡村教育治理过程中的强大源动力。社会公益组织作为我国乡村教育治理的重要参与者，在乡村教育治理过程中发挥着不可替代的优势地位，对推动我国乡村教育的长久发展至关重要。在此社会背景下，政府在乡村教育治理中应该转变以往包办专制的治理理念，扮演的角色由“垄断者”走向“参与者”，创新乡村教育治理的方式，与社会公益组织形成合作共赢的关系，促进社会公益组织在乡村教育治理中的主体地位实现，形成多元共治的格局。我国教育领域的社会组织坚持非营利性精神和社会进步的远大理想，自觉关注教育改革过程中出现的各种现实教育问题，自行发动有利于优化社会转型的改革，促使中国社会不断向前发展[14]。因此，要达成乡村教育“共治”的格局，就必须大力地呼吁社会公益组织参与乡村教育治理。首先，要改变对社会公益组织参与乡村教育治理的监督方式，积极培养、发展和引入具备参与乡村教育、服务乡村教育、评价乡村教育的教育类社会公益机构，从法律上明确社会公益组织的法律地位和性质。其次，应树立共治理念，实现治理主体间关系的理念现代化。多元主体的“共治”理念强调在制定乡村教育政策时，乡村教育的多种策略利益相关者之间协作、共商和合作，打破传统的由政府单方面限制的治理观念和独立决策的管理方式，充分利用教育行政管理部门、学校和教育中介组织之间的协同效应，提升乡村教育治理主体的治理水平，提升乡村教育的治理效率 [15]。总之，乡村教育治理的主要目标是通过共治，达到乡村教育的“善治”目标。例如慈济基金会对江西宜春的助学项目就很好地展示了社会公益组织的重要作用。1993年，一次强风刮倒了一所破旧的校舍，由于宜春的经济状况比较困难，乡政府、教育局不能及时提供帮助，白竹小学的校长四处奔走筹措经费。邱玉芬带领慈济基金会的志愿者赴现场勘察了解实际情况后决定援建白竹小学，带领当地村民一同建立起一栋崭新的白竹慈济小学，及时填补了空缺。

2.加强乡村教育治理监督，提升社会公益组织的公信力

社会公益组织在乡村教育治理中的监督责任，是与乡村教育发展的道德需求相对应的社会责任。乡村教育发展的道德需求对社会公益组织提出了监督责任的要求。社会公益组织作为乡村教育的治理主体，需要对乡村教育发展过程中由于监督不足导致乡村教育质量降低等一系列问题进行整合和纠正，以保证乡村教育往正确的方向发展。社会公益组织在乡村教育治理中的监督责任，是对乡村教育发展政策执行的监督，其目的是为了提高乡村教育的质量，保障广大乡村群众接受优质教育的正当权利。乡村教育的质量关系到我国教育的全面发展，一个国家如果没有高质量的乡村教育，就无法真正完成教育现代化的宏伟蓝图。乡村教育的质量监督对保障和实现教育现代化起着决定性作用，而乡村教育治理相关政策在执行过程中常常存在监督不足的问题，这直接导致在乡村教育治理过程中，教育政策实施的各种失真行为得不到有效的遏制，因此，必须加强第三方部门（社会公益组织）参与乡村教育治理的监督力度。

实现乡村教育全方位监督的关键在于社会公益组织与政府的强强联合，而更关键的是社会公益组织作为治理主体，应该改变往常置身事外的错误心态，积极参与乡村教育治理的监督过程。首先，社会公益组织可以通过自行组织成立乡村教育监督部门，深入乡村学校内部走访和调查，了解监督对象的真实需求，通过问卷调查、访谈等方式，与老师和学生取得联系，了解乡村学校的实际情况，做到对乡村教育精准监督，对症下药。其次，社会公益组织面对乡村教育监督人员良莠不齐、专业教育监督人员严重欠缺的现状，应该合理利用其凝聚力与组织优势，向乡村学校培养并输送专业性的教育监督人员，为教育监督工作的志愿者提供更多培训与实习机会，保证教育监督志愿者及时了解各项工作内容以及工作准则等，促进工作理念的不断更新。与此同时，还要加强教育监督志愿者对相关专业知识的学习，在面对问题时，不同志愿者之间要及时交流与沟通，相互借鉴监督的实践经验，通过不断的交流沟通与丰富的专业培训，提高监督志愿者的专业能力与综合素养，成为专业的教育监督人才。最后，社会公益组织应联合乡村学校合力共建教育质量监测体系。健全的教育质量监测体系是实现乡村教育优质发展的充分必要条件。一方面要构建和完善乡村教育教学质量的评估指标，这需要根据乡村教育发展的现实情况制定，既要与乡村振兴的背景相结合，又要将乡村教育学校、教师、学生的特点都考虑其中，只有这样，才能确保标准落实到位。另一方面要完善乡村教育质量监测体系，建立促进学生全面发展的评价体系。立足于当前乡村教育发展的现实情况，建立以学生为中心的评估体系，在对学生进行评估时，注重增值评价，并利用增值评价来推动教育评价体系的变革与优化[16]。

3.合理利用大数据的支持，提高乡村教育的精准治理

《国家教育事业发展“十三五”规划》明确提出推进教育治理体系和治理能力现代化，需要发挥数字技术在教育治理中的重要作用[17]。在大数据迅猛发展的时代背景下，社会公益组织应当重视并合理利用大数据以弥补政府的治理空缺。大数据是记录全过程的数据，囊括了各类结构化、半结构化和非结构化等的相关数据[16]。随着对乡村教育治理体系的理论探索和实践应用逐渐深入，以大数据为代表的技术嵌入为乡村教育治理困境的破解提供了工具，以大数据为代表的技术加入为解决乡村教育治理困境提供了新的方向，给社会公益组织参与乡村教育治理提供了新的思路和科学途径。大数据的重要价值在于能够使治理過程精细化以及实现对乡村教育的需求进行精准分析，这为社会公益组织更好地参与乡村教育治理提供了条件。为此，政府及社会公益机构要根据乡村教育发展中存在的问题，运用大数据的思想与方法，构建一个集数据采集、数据处理、监测管理、预测预警、应急指挥、可视化平台为一体的乡村教育发展大数据平台，实现对乡村教育的精准治理[18]。社会公益组织应该注重学会分析、整理和运用所掌握的大量数据信息来设计乡村教育治理方案。比如在乡村教育布局的问题上，社会公益组织可以通过大数据大面积地收集与乡村教育相关的数据，同时，结合模糊数学模型，展望乡村教育治理目标的宏伟蓝图，为乡村教育治理现代化的实现提供精确的数据支持。

第一，利用大数据技术，合理调整乡村教育治理策略。社会公益组织应合理利用大数据激发乡村教育治理活力，精准解析农村教育治理的现实形态，实现对乡村教育治理的数据信息进行精准识别。与此同时，还应对乡村教育治理成果展开全面的数字化分析和科学的评断，实现对乡村教育治理相关问题深入挖掘、发展趋势的合理预判、治理风险的科学预估等环节的数字化处理。例如，通过对乡村教育阶段的大数据分析，对乡村教育阶段存在的主要问题进行动态识别，对未来的发展方向和区域进行合理地预判与科学地规划[19]。第二，通过大数据技术，在社会公益组织内部建立紧密高效的合作机制，全方面覆盖教育服务对象，共享教育资源信息，充分实现各岗位职责匹配的目标，并实现现有的分散式教学管理结构的改进。同时，利用大数据技术数据挖掘更加深化和精细化的优势，收集乡村教育发展过程中多方面的数据，为社会公益组织参与乡村教育治理的效果提供实时反馈，帮助组织查找问题，为其进一步参与教育治理提供依据。例如在构建乡村教师群体治理大数据平台时，要重点开发、评估和建立乡村教师资源的相关数据，形成乡村教师的资源版图，构建以县域为单元的乡村教师公共服务平台。在此基础上，应通过动态监测乡村教师资源状况，扩大优秀乡村教师智力资源的影響覆盖面，将其作为推动教育公平与优质均衡发展的重要抓手，为广大城乡学校提供精确化、个性化、多样化的教育服务[20]。

总之，乡村教育与治理理念相结合，以社会公益组织为代表的社会力量应该参与到乡村教育治理的实践中，在推进教育治理体系与治理能力现代化的战略背景下，社会公益组织作为重要参与主体，在乡村教育治理中的重要作用应该得到重视，国家与政府应当给予适当的参与空间以及正确的引导，以展示前所未有的潜力和优势。

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