商会参与社会治理的优化策略研究
——基于北京市24 个商会的定性比较分析

文／吴 芸 王 辰

一 引 言

习近平总书记在党的二十大报告中指出：“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”[1]“社会化”和“多元化”是当代中国基层社会治理的重要特征，以政府部门为主导，协调各方资源实现共治。[2]社会力量参与社会治理对建立政府与社会之间更好的信任感[3]、缓解社会差异[4]、促进公民能力发展[5]具有促进作用。商会具有优先培育、发展充分的特点。[6]商会参与社会治理的方式包括作为独立主体与其他多元主体开展平等合作，也可以作为补充协助政府治理公共事务，政府通过提供经费等资源、法律和政策支持，或是政府与社会组织间形成良好互动合作，促进多元共治。在推进社会治理体系与治理能力现代化过程中，有必要厘清对商会的认知，充分了解并促进商会在参与社会服务和治理方面的作用；政府要加强与商会的合作，发挥各自优势，提高社会治理的质量。[7]嵌入机制在政府与其他多元主体的互动中起到重要的作用。[8]面对社会治理愈发复杂的变化，商会总体规模不断扩大，逐步提升了参与社会治理的能力。[9]可见，已有研究在理论层面强调了社会组织在基层社会治理中的作用，但尚缺对于商会参与社会治理有效性及影响因素的研究。工商联所属商会由非公企业以业缘或地缘为纽带组建，由工商联引领发挥作用，民间性、经济性、统战性三性合一的特点使得其天然具有参与公共服务的使命和优势，逐渐成为参与基层社会治理的重要力量。北京市东城区工商联是全国较早探索商会参与社会治理路径的工商联，在街区治理、环境整治和公益事业中充分发挥非公企业力量，创造了商会参与社会治理的基层样本。但是，实际中，这些基层商会参与社会治理的能力存在差异。因此，厘清商会参与社会治理有效性受到哪些因素的影响，并进行有针对性的改善，成为亟需解决的现实问题。基于此，本研究聚焦24 个商会参与社会治理的具体案例，探究其有效性及影响因素，以期弥补已有研究的不足。

二 商会参与社会治理有效性的影响因素分析模型

（一）结果变量：商会参与社会治理有效性

有效性是商会参与社会治理的最终落脚点，本研究以商会参与社会治理有效性作为结果变量。在社会治理过程中，社会组织参与有效性在于公共服务的优化提升，而公众满意度和社会影响力是最直接的体现；[10]从政府和社会组织的投入—产出来看，通过社会治理孵化培育项目能够达到长效治理的目的。[11]李青霞认为社会组织参与社会治理的有效性是社会组织应对公共需求而做出的精准反应，由此提供相应社会服务，以满足社会的需要。[12]吴巧瑜等人认为商会参与地方治理的有效性是商会实际功能发挥与市场主体心理预期达成一致的程度。[13]基于此，本研究用商会参与社会治理行为的公众满意程度、项目孵化情况、社会影响力等三个指标考量商会参与社会治理有效性。

（二）条件变量：自身条件和外部互动条件

关于商会在参与社会治理过程中作用的影响因素，已有文献聚焦其自身发育水平和外部治理环境两个方面；[14]本研究选取基础性建设能力和资源汲取能力、[15]行政化依赖程度、[16]组织领导能力和政社互动能力[17]等作为条件变量。

基础性建设能力是指商会在发展过程中，其合法性地位、人才队伍建设、制度规范、独立办公场地等条件。[18]商会的合法性体现在其作为独立的社团法人，是否按照其章程在业务范围内开展活动。商会的人才队伍建设体现在是否有专职从事商会工作的人员以及对从业人员的业务培训。相关制度规范是指组织内部议事制度、财务管理制度、章程履行制度、工作人员录用与考核奖惩制度有章可循。[19]

行政化依赖程度是指商会在具体运行过程中对政府资源和行政机构的依赖程度。商会组织想要顺利发展需要得到相关政府部门的支持，具体包括政府部门为其提供政策、制度、场地、人员或经费支持等。[20]

组织领导能力是指商会领导人能够在社会组织的内部整合、资源协调、执行管理、政策影响力、利益相关者关系的协调等方面发挥积极影响。商会领导人需在关键时刻与复杂状况中，掌握最优配置及平衡能力。

资源汲取能力是指商会以既有资源网络为基础，对政府资源和社会资源的链接能力。[21]故资源发展或资源获取是社会组织发挥自身独特优势、获得政府和社会认可的重要能力之一。王名等人2000 年在湖南益阳市的调查发现，资源匮乏是影响社会组织发挥作用的十分重要的因素。[22]

政社互动能力是指商会与政府形成协同配合、良性互动治理模式的能力。商会组织在政府部门建立的监督管理机制下，履行政府部门赋予的职责和使命，与政府构建互信环境，实现政府与商会间的良性互动。

综上所述，商会参与社会治理过程中，包含自身建设条件和外部互动条件两个维度的要素，自身建设条件包含基础性建设能力、行政化依赖程度和组织领导能力，外部互动条件包含资源汲取能力和政社互动能力。因此假设基础性建设能力、行政化依赖程度、组织领导能力、资源汲取能力和政社互动能力5 个影响因素在商会参与社会治理的场域中呈现组合效用。

三 商会参与社会治理有效性的影响因素实证分析

（一）案例基本情况

东城区地处首都北京的核心区、老城区，对养老、环境整治等社会治理的需求较大，商会参与社会治理的活动较丰富。从2016 年开始，北京市东城区工商联开始探索商（协）会协同参与社会治理的可行性路径。随后，以参与和服务环境整治提升工程为切入点，引导所属的基层商会协会全面参与社会治理，承接部分政府职能，逐步形成了“南锣经验”和“簋街模式”，形成了“党建引领、公众参与、共治共管、共建共享”的创新模式。2019 年，商会“小巷管家”在社会治理工作的不断探索中应运而生，成立多支“小巷管家”志愿服务队伍，开展社区服务、环境提升等各类活动，参与和协助办理12345 市民热线投诉事项，在东城区各街道、社区的共治、共建、共享中涌现出多个鲜活案例。

案例的选择遵照以下三个原则：一是案例的影响力。受到主流媒体关注。二是案例的多样性。在参与社会治理的活动和效果、自身条件和外部互动条件等方面差异性强。三是案例支撑材料的全面性。除参与社会治理案例的问卷调研资料外，还掌握其媒体报道、官方新闻、台账等多种类型的资料，已进行反复交叉检验，获得较高信度。综上，本研究共选取24 个案例作为研究对象，筛选后形成的案例库如表1 所示。

表1 案例信息一览表

数据在2021 年5 月至2022 年1 月搜集，选取每个商会的主管部门工作人员（街道、行业主管部门等）、秘书长、专职工作者等发放问卷61 份，问卷问题包括：商会按照章程开展活动的程度、商会是否有专职工作者、商会是否对专职工作者开展过培训、商会是否有独立办公场地、商会资金来源、商会对政府资源的依赖程度、商会是否独立开展活动、商会与其他平台的资源链接能力、商会对资源的转化程度、政府部门提供服务或帮助解决问题的程度、商会是否孵化或培育项目、商会参与社会治理效果、商会参与社会治理的社会影响力等。其中，程度问题采用李克特量表5 点计分，分值越高则该因素的表现越明显。除问卷调查外，结合访谈、社会报道及内部资料逐一分析案例，进行赋值，并校准，得到真值表如表2 所示。

表2 真值表（Truth Table）

表3 单个解释变量的必要条件检测结果

（二）商会参与社会治理有效性的必要条件分析

使用fsQCA3.0 软件进行单变量必要性分析，对真值表数据分析得出一致性指标和覆盖率指标，结果发现：一致性（Consistency）指标均小于0.9，即五个条件变量均无法独自形成商会参与社会治理有效结果。

（三）商会参与社会治理有效性的影响因素组合分析

通过实证分析得出复合方案、吝啬方案、中间方案，其中复合方案与中间方案的条件组合与变量参数相同，可以作为本研究的优先路径进行分析。同时参考吝啬方案对组合进行补充说明。

筛选后的条件组合见表4 和表5。使用“实心圆”表示因素条件出现，“叉”表示因素条件对结果变量无关紧要，其中大的图标表示中间方案和吝啬方案同时出现该条件，小的图标表示仅在中间方案中出现。本案例将一致性得分设置在0.7 以上。关于条件组合的链接符号：“*”代表变量之间是“且”的交集关系，即需要同时满足所连接的条件变量；“～”代表“非”，即“不存在”该条件。

表4 条件结果中的复杂/中间方案

表5 条件结果中的吝啬方案

1.环境驱动型路径

组合1 符合该路径条件，前因构型为“基础性建设能力*组织领导能力*政社互动能力”。在此条件组合中，一致性为0.87876，可以有效解释结果变量，净覆盖率为0.393841，说明该路径可以有效解释39%的案例，在四条组合路径中解释力最强。环境驱动型路径突出了商会作为社会组织的社会性特点，而不是作为单纯的非公经济的集合发挥作用。本研究中这种组合模式是代表以满足公共服务诉求为主要原因成立的商会。这类商会成立较早，受到政府的关注度较高，商会领导者对商会早期发展产生较大影响，例如南锣鼓巷商会、簋街商会等。

南锣鼓巷商会是在所处南锣鼓巷地区迫切需要“第三组织”解决政府和企业、企业和群众之间矛盾中应运而生，是典型的自上而下官方路径与自下而上民间路径的结合。南锣鼓巷商会在街区业态环境整治提升中发挥了非常重要的作用，不仅得到多方主体的满意和认可，且通过制定建立南锣公约、签订诚信共建备忘录等方式从政策层面对该地区的公共治理问题产生深远影响。当前，这类商会已经逐渐成长为具有较高自治性的成熟商会，对政府的依赖程度较低，与政府、公民等主体相互嵌入、优势互补，形成有利于协商共治的文化与制度环境，商会与政府能够开展平等合作，实现政府、社会组织、企业与公民的多赢。

2.内生驱动型路径

组合3 符合该路径条件，前因构型为“基础性建设能力*行政化依赖程度*～组织领导能力*资源汲取能力”。该条件组合的一致性为0.789474，可以有效解释结果变量，净覆盖率为0.0680712，说明该路径可以解释约7%的案例。内生驱动型路径反映了商会自身建设和政府支持度与参与社会治理成效的关系。在此条件中，资源汲取能力为边缘条件，表明在不具备较强资源网络的情况下，商会可以通过内部治理和政府支持的组合形成其社会治理的有效性，而组织领导能力与治理有效性关联性不大，甚至负相关。这类商会是代表由于成员构成或其所处地理位置受到主管部门重视且优先倾斜资源支持其发展的商会，例如青年企业家创业创新协会（青创会）、东花市街道商会、东四街道商会、建国门街道商会等，组织内部的规范性建设为商会持续参与社会治理并取得实效给予支持。

青创会会员多由具有国外留学背景的海归或者非公经济代表人士二代组成，天然具有建立社会网络关系的诉求，而引导青年企业家致富思源、富而思进是中央加强新时代民营经济统战工作的重要内容，受到主管部门更多关注与支持。

东花市街道商会成员多为中小企业，商会内部抱团取暖、争取政府部门支持的意愿较强烈，其所处的东花市街道居民数量较多、公共服务需求大，为其参与社会治理活动提供天然内生动力。一是东花市街道与商会联合党委共同打造的“邻里清单 共筹共办”活动已经形成工作品牌，每一名商会中的企业小巷管家均对接群众需求项目，对照社会共治领域需求开展定向活动。二是与其他多元主体（政府、党组织、社会组织等）交流频繁，实现资源共享和交流合作。三是注重夯实基础建设，利用属地街道资源建立“商会之家”，开展活动、分享交流提供空间，执行轮班家长制度，进一步促进了商会成员参与社会治理的意愿和能力。

3.政社互动型路径

组合2 和组合4 符合该路径条件，前因构型为“行政化依赖程度*组织领导能力*政社互动能力”。该条件组合路径的一致性为0.839952，可以解释结果变量，净覆盖率为0.0291734，说明该路径可以有效解释约3%的案例。资源驱动型路径反映了商会与政府间相互承认与信任的环境对其参与社会治理的重要影响。这类商会是代表以构建政府—商会协作机制，积极寻求政府政策、场地、人员等支持，对政府依赖程度较高的组合。根据对既有案例的情况对比，发现这类商会往往由专职工作者和党建指导员负责具体工作的开展，商会具有长期、稳定的独立办公场地，活动资金主要来源于会费和会员捐赠，自身链接资源丰富，如体育馆路街道商会、东直门街道商会等。

体育产业商会在行业领域内认可度较高，商会将体育文化传播与公益慈善事业结合，帮助贫困青少年有更多机会参与体育文化运动，在扶贫公益事业上影响力较大。同时,实行内部管理制度、明确职能分工，通过举办公益活动、参与区内人才认定等方式，积极争取政府部门对体育公益及商会的关注度，在发展过程中与政府部门构建了良好的协作关系。

4.基础支撑型路径

组合5 路径的一致性为0.770062，可以有效解释结果变量，净覆盖率为0.443274，说明该路径可以有效解释约44%的案例。吝啬方案中的组合条件展示了案例中最主要的必要条件，结合单变量必要条件分析，基础性建设能力一致度为0.808752，处于单个解释变量中的较高水平，说明基础性建设能力这一解释变量，在商会参与社会治理过程中是较为重要的影响因素，基础性建设能力在很大程度上影响了结果的有效性。

四 商会参与社会治理的优化策略

（一）提升自身能力建设，激发参与社会治理内生动力

提升商会的基础性建设能力，加强商会在参与社会治理过程中的独立运作能力。实证研究表明，基础性建设能力不仅在对商会参与社会治理有效性解释力最强的环境驱动型条件组合中出现，也在内生驱动型路径、基础支撑型路径中出现，对商会参与社会治理有效性的影响较强。一是要确保商会的合法性，当前由于商会规模或资金支持匮乏等原因，依然存在部分商会未在民政局进行登记，此类商会在开展社会治理过程中，因无合法性地位导致无法承接政府转移职能，更无法开展社会治理活动。二是要强化自我管理，通过建立完善的管理体制和章程，规范开展各类商会活动，与其他社会组织积极开展合作，构建交流互动的平台，增强商会组织在政府和社会间的公信力。三是要建立专业化人才队伍，在东城区工商联商会参与社会治理的实践中可以发现，拥有专职工作者队伍的商会，发展更为成熟和专业。在商会管理、商会创新和会员凝聚力等方面都具有显著的优势，可以探索与专业社会机构建立长效机制，提供培训交流和人才培养机会，提升人才队伍的业务能力和管理水平。四是加强党建引领。党组织是社会组织在多元治理格局中重要的社会网络构成者，在商会参与治理中起到引导、约束、规范等作用，要形成党组织引领企业商会的格局，例如通过制定规则、设立党建指导员、走访调研、宣传教育、搭建平台、塑造文化环境等方式，奠定商会参与公共事务的坚实基础。

调节商会的行政化依赖程度，借力成长壮大。实证研究表明，行政化依赖程度在内生驱动型路径、政社互动型路径中出现，对商会参与社会治理有效性有一定的影响。在案例研究中发现，一部分商会依托商会联合党委成立了“党建惠家”等项目，通过党建带动商会参与社会治理的积极性，取得良好的社会反响。另一部分商会仅仅依托工商联或街道、社区要求开展参与社会治理的活动（例如“小巷管家”“为千户家庭送温暖”等），虽然起到一定作用，但是成效不显著、品牌不突出。商会组织在建设和成长初期，更多的是依赖政府资源和项目开展活动，故在初期商会对政府的依赖程度普遍较高。但是随着商会自身的不断规范化、专业化发展，逐步在政府和社会中建立公信力，在业务方面与政府进行职能脱离，在发展中逐步扩大影响力，吸引了更多具有相同业缘和地缘的企业加入商会组织，从而带动更多社会力量有序参与到社会治理当中。虽然工商联所属的商会按照要求与工商联并不脱钩，但是在实践中发现，工商联对商会的引导多是从其运作的合法性以及对非公经济人士和非公经济的政治吸纳，在商会的专业化水平建设、规范性管理等方面，更多凭借商会内在动力发展。因此，一方面，商会要与政府保持适度的距离，在人员、业务、财务运作方面实现独立，确保商会能够独立自主开展活动和成长发展；另一方面，商会要提高其服务能力，围绕会员企业对政策信息、项目支持等核心需求，发挥商会的职能作用，帮助商会自身进行发展壮大，从而提高参与社会治理的能力和水平。

（二）重塑政社协作关系，营造商会参与社会治理的良好环境

厘清政府与商会组织的职能边界，重塑商会与政府关系。实证研究表明，政社互动能力在环境驱动型路径、政社互动型路径中出现，对商会参与社会治理有效性具有重要的影响。商会参与社会治理功能发挥需要构建起政府与商会间的良性互动和平等合作关系，明晰政府与社会组织的职权边界，充分发挥商会的自主性。为确保政府下放的权力和职责能够被有效承接，需要以法律和政策的形式划定职责边界和责任区间，同时政府应当对商会组织适度监督管理。这其中，工商联作为政府与商会间的桥梁和纽带，要发挥积极引导和指导作用。一方面，工商联可以代表商会组织与政府进行沟通，争取合理资源，提供建言献策渠道；另一方面，工商联应对商会组织进行工作指导，提供政策信息服务、诉求反馈，并加大对非公代表人士的政治引领和政治吸纳，引导其“致富思源、富而思进”，实现多元共治的良好局面。

固定资源支持，形成长期稳定的商会资源网络。实证研究表明，资源汲取能力在内生驱动型路径中出现，对商会参与社会治理有效性具有一定的影响。商会资源是商会履行职能、发挥作用的基础，对商会拥有的资源进行发掘、整合和利用是商会自身建设的重要支撑，商会应当加强与社会资源和政府资源间的链接，构建商会资源网络，发挥资源共享作用。一是基础条件支持。政府部门可以为商会提供场地、设备、人员等方面的支持，例如提供免费的办公或活动场地，或者减免部分租金，可以提供专职工作者和党务工作者等人力资源支持，定期开展业务培训，促进商会建设的规范性，减轻商会的压力。二是资金支持。政府应避免以直接拨款的方式对商会组织进行资金支持，可以通过项目资金、政府购买等方式，充分发挥商会的专业性，提高公共服务的效率。例如有的商会通过自身优质项目促成建立专项基金会以维持项目的可持续性发展。在资金支持过程中应注重职责划分，尽量避免商会组织对行政化资源的过度依赖，从而影响商会参与社会治理的活力和积极性。三是资源网络支持。商会应主动链接企业、基金会、其他社会组织的资源，积极主动拓展资源来源的渠道，形成政府、社会、市场相互补充、相互支持的资源保障模式，例如不同社会组织间可以通过建立商会联盟等方式进行资源链接，实现优势互补。

（三）改善不足，提升商会参与社会治理的可持续性

尽管商会组织在参与社会治理方面取得了较大进展，但尚未发展成熟，在思想观念、政策环境、体制机制、监督管理等方面还存在一些问题，尤其是在商会参与社会治理的实践中，依然存在独立性有待提高、主动性不足、发展尚不平衡和充分等问题，故而要从以下三方面改善不足。一是扩大影响力，大多数商会发挥作用依然具有依附性，商会应当通过提供良好的公共服务和专业服务，在社会中巩固其作为业缘或地缘型商会的影响力和公信力。二是提高参与社会治理的主动性，虽然企业家加入商会更多是为了汲取资源，取得利益上的收获，但是应当通过实现共享社会治理成果，激发商会的积极性，使其更好地服务社会和参与社会治理。比如南锣鼓巷商会在参与环境整治提升过程中，商户因为积极响应政府和商会号召，不仅实现了环境提升，同时因环境提升取得了更持久的经济发展，从而越来越多的商户参与到社会治理中，实现良性循环。三是促进商会发展更加平衡和充分，少部分商会自身发展尚不成熟，自身运行状态不佳，在相当程度上影响了其参与社会治理的效能，工商联作为主管单位，应当在引导中适当提供政策和资源的支持，比如为其提供专业的社会组织工作者，加大培训力度，通过建立商会联盟的方式促进其成长，在商会发展成熟后可更多发挥市场作用，履行监督和管理的职能。