法治护航发展方式绿色转型

李峰

大自然是人类赖以生存发展的基本条件，绿色是大自然的底色。党的二十大报告对“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”作了专章部署，并对“加快发展方式绿色转型”提出明确要求，强调“推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节”。

2023年12月28日，市十六届人大常委会第九次会议审议通过《上海市发展方式绿色转型促进条例》（以下简称《条例》），自2024年1月1日起施行。《条例》定位于指导本市发展方式绿色转型的促进法、综合法，旨在落实党中央和市委决策部署，对本市绿色发展领域进行顶层设计和系统谋划，通过构建完善能源资源高效率利用、生态环境高水平保护和经济社会高质量发展相互协调促进的制度体系，加快推动发展方式向资源节约、环境友好、生态平衡的绿色低碳模式轉变，实现经济社会高质量、可持续发展。

把握立法定位 加强统筹协调

近年来，本市先后出台了能源节约、环境保护、生活垃圾分类等领域的地方性法规，以及碳交易管理、绿色建筑管理等政府规章，此外，还充分发挥浦东新区法规创新突破的制度优势，出台了绿色金融、固体废物资源化再利用等浦东新区法规，如何处理《条例》与这些现行的制度规范之间的关系，是本次绿色转型立法首先要回答的问题。为此，《条例》制定过程中重点把握三个方面内容。

注重制度底座。与上述专门立法侧重明确具体领域的规则要求、实施细则不同的是，《条例》重在明确本市发展方式绿色转型的方向指引和基本制度。比如，推进能耗双控管理模式向碳排放双控管理模式转变；实行能源资源消耗、污染物排放和温室气体排放重点单位名录管理；建立统一规范的碳排放统计核算体系；制定绿色标准、绿色技术目录等，与上述专门立法相互协同、互为支撑，共同形成绿色转型发展的法规保障体系。

注重创新突破。加快发展方式绿色转型，需要推进制度、机制、标准、技术等领域的创新突破。《条例》对一些关注度较高的热点问题作了规定，力争形成一批示范引领性的创新制度和举措，充分发挥立法对绿色转型的引导、推动和保障作用。比如，国内外目前高度关注绿色低碳供应链，习近平总书记在全国生态环境保护大会、中央经济工作会议等重要会议上，多次强调要加快打造绿色低碳供应链。《条例》对此作出回应，明确建立完善产品碳足迹核算评价、标准与计量等管理体系，加强对上下游产业链企业碳排放管理等方面的指导和服务。还比如，随着绿色发展理念逐渐成为国际共识，企业环境、社会和治理（ESG）实践在国际上发展迅速，《条例》聚焦生态环境领域，对不同主体在能源资源消耗、碳排放、污染物排放等方面的信息披露提出要求，同时，支持企业开展环境、社会和治理（ESG）可持续发展实践，体现立法导向。

注重集成提升。近年来，本市在节能减排、循环经济等绿色转型领域进行了有益探索，《条例》注重总结提炼，进一步规范提升。比如，《上海市生活垃圾管理条例》施行以来，本市生活垃圾分类工作成效显著，基本建成了生活垃圾全程分类体系，《条例》在此基础上，进一步提出生活垃圾管理2.0版的要求，明确优化生活垃圾分类投放环境和便利化程度，对可回收物精细分类等。在循环经济方面，《条例》提出要保障资源循环利用项目或企业的用地需求，将本市近两年来在全国率先实施的政策措施通过立法予以固化。

汇聚各方力量 形成强大合力

加快发展方式绿色转型，推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式，具有提高资源利用效率、改善生态环境质量等积极作用，不仅需要政府和市场双向发力，还需要全社会的共同努力。

在《条例》制定过程中，各方面对全社会参与发展方式绿色转型颇有共识：“明确支持鼓励全社会人人厉行节约、节能减排，彰显立法的鲜明导向” “贯彻绿色发展理念，全社会的力量都需要参与到其中” “降低碳排放是全社会的责任”……

《条例》力求界定好生产生活方式绿色转型中政府、机关、企业事业单位、社会组织、公众等各方权责，充分调动各方面的积极性和创造性。开宗明义，明确建立“政府引导、市场主导、社会协同、全民参与”的多元共治机制，形成工作合力。完善政府和部门职责，确保各项相关工作推进有序、有力、有效。落实主体责任，明确单位和个人的普适性义务要求，彰显人人参与、人人有责的立法导向。在此基础上，分别对机关、事业单位、企业、个人参与发展方式绿色转型提出相应的要求。发挥各方作用，对行业组织、专业服务机构、社会服务机构、志愿服务组织等发挥各自职能予以明确，并发动大众传播媒介、居民委员会、村民委员会、学校、科普场馆等单位开展宣传教育、知识普及等。

明确重点领域 强化带动作用

发展方式绿色转型涵盖能源、工业、建筑、交通、生活等众多方面。上海作为一座经济密度高、人口密度高、国际化程度高的超大型城市，需要结合上海实际，抓住重点，着力解决突出矛盾和问题，务求在重点领域取得新的突破。同时，要树立系统观念，超前预判、整体设计、系统谋划，推进绿色转型向全过程延伸、全领域扩展，渗透到经济社会发展的方方面面。为此，《条例》聚焦能源发展、产业结构、生活消费等重点领域的绿色转型，带动经济社会发展方式全面绿色转型。

能源发展绿色转型方面。能源发展绿色转型是发展方式绿色转型的重中之重，对于未来应对气候变化、进一步改善空气质量有着举足轻重的影响。《条例》按照“先立后破、内外并举、源网并重”原则，提出了优化能源结构、建设新型电力系统、加强电力需求侧管理、支持绿色电力和绿色电力证书交易等方面要求，加快打造与超大城市相适应的现代能源体系。

产业结构绿色转型方面。实现碳达峰碳中和是发展方式绿色转型的重要目标。《条例》准确把握发展与减碳的关系，着重从增量引领和存量转型等方面，对构建新型产业体系、工业绿色转型、循环经济发展等内容作出规定，明确了建筑、交通、农业农村以及农林海洋增汇等相关绿色转型的要求。

生活消费绿色转型方面。生活消费绿色转型与人们的衣、食、住、行、用息息相关，《条例》围绕绿色消费、餐饮节约、绿色出行、二手商品交易、垃圾分类、限塑和包装物减量等方面，明确了相关绿色转型的要求。

坚持双轮驱动 完善保障措施

“十四五”时期，我国生态文明建设进入以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期，其中，科技和金融是关键的驱动力。为此，《条例》设专章，发挥本市国际科技创新中心和国际金融中心建设的联动优势，进一步强化科技和金融对发展方式绿色转型的支撑与赋能作用。

绿色金融方面。绿色金融对于改善资源配置效率、推动产业结构优化等具有十分重要的意义，《条例》将绿色金融创新、碳排放权、用能、用水、排污等资源环境要素一体考虑，促进金融工具与发展方式绿色转型深度融合。《条例》明确构建多元化绿色投融资机制，特别是要建立绿色金融服务平台，引导更多金融“活水”流向低碳、环保、可再生能源等领域；完善资源环境价格政策机制、优化差别电价和阶梯电价政策、健全固体废物处理收费机制；深化碳市场建设，支持全国碳排放权交易系统建设和运行，建立健全碳普惠等自愿减排机制等。

科技创新方面。科技创新是实现发展方式绿色转型的核心驱动力，必须坚定不移走绿色低碳技术自主创新之路。《条例》明确支持绿色低碳重大科技攻关和推广应用，推进基础研究和前沿技术布局；加快培育绿色技术相关科技创新平台，加大对企业绿色技术创新活动的支持力度；加快推动科技成果转移转化和科技人才引育等。