回应性监管理论下的食品安全监管研究

胡杰，杨清清，罗会兵，蔡凯，刘枣，冯婷婷

1.湖北工业大学 生物工程与食品学院 （武汉 430070）；2.湖北省疾控中心卫生检验研究所 （武汉 430070）；3.宝得瑞（湖北）健康产业有限公司 （荆门 431821）；4.武汉一元堂生物科技股份有限公司 （武汉 430070）；5.湖北工业大学荆门食品产业技术研究院 （荆门448124）

市场经济体制的变革和发展推动食品产业各个领域迅速发展，同时给食品安全监管带来持续不断的挑战。我国食品安全监管经历从最初的餐饮业的卫生监管，到现在的从农田到餐桌的全产业链的监管，食品安全监管受市场经济的影响呈现被动性和滞后性，导致多年来食品安全事故不断发生，严重影响食品产业的健康发展和消费者对食品安全的信心[1]。尤其近年来互联网技术普及后使得线上食品产业取得长足发展，以餐饮行业为例，饿了么、美团等多种互联网＋订餐平台助力外卖餐饮的蓬勃发展，消费者通过线下平台点餐，省去亲自到店就餐的麻烦但同时也变相省去对餐饮商家的考察，信息的不透明和商家的趋利性使得食品安全事故频发，为有效化解和防范各式食品安全风险，高效科学的食品安全监管系统至关重要。食品安全监管任重道远，一方面食品安全监管可以维护百姓最基本的身体保障，另一方面其对促进食品加工业的发展、维护社会的稳定及促进国家社会经济的发展有举足轻重的作用。尽管我国食品安全监管体系随着市场经济结构的改变一直在不断变革和发展，但频发的食品安全事故揭示我国传统食品安全监管系统的不足。我国食品安全各监管主体没有相对独立的监管权、食品安全监管各部门间不协调、过于依赖行政手段及食品安全监管基础设施建设不足等问题一直制约着食品安全监管目标的实现[2]。基于此，将回应性监管理论引入食品安全监管研究领域，探讨解决当下食品安全监管困境的方法，并研究如何将发展迅速而备受关注的网络食品安全监管与传统线下食品安全监管有效结合，采取科学合理的路径统筹食品安全监管主体及配置食品安全监管资源，使食品安全监管系统更加科学高效。

1 食品安全监管研究现状

综观食品安全监管的研究文献，主要基于不同学科体系如农学、医学、化学等自然科学角度和经济学、社会学、法律等社会科学角度，分别从不同的研究视角如互联网、各种经典基础理论、数学模型等对食品安全监管体制、模式、策略进行研究，取得有利的研究成果。

公共管理角度在研究中较常应用。雷俐丽[3]认为食品安全监管需要同时考虑食品安全制度制定的合理性及可实践性，并分别从食品安全监管主体的部门协同性、食品安全信息传递及社会信用体系等方面提出优化建议，但没有提出各监管主体应如何具体操作以更好实现食品安全监管目标。黄新华等[4]通过结合我国食品安全监管实践过程修正间断均衡理论并对我国安全政策变迁的内在动因和外部力量进行解释和分析，为食品安全监管的改革和发展提供参考。赵德余等[5]指出在食品安全监管过程中各监管主体相互之间充满博弈，政府不仅需要监督生产企业，还需要与社会组织等进行合作监管，从而形成多元主体参与的协同共治。陈诗波等[6]以美国食品安全监管的经验为例，分析科技在食品安全监管中的重要作用，并指出我国食品安全监管中存在技术及技术人才和支撑体系的缺失。“互联网＋”的不断发展让学者注意到互联网与食品安全监管的结合的必要性。程信和等[7]认为网络订餐平台的线上属性加剧食品安全监管中的信息不对称，应当加强平台自我监管同时将消费者吸纳为监管主体，降低食品监管成本。王永刚[8]分析网络外卖食品安全监管创建机制存在问题的原因，并提出了完善网络外卖食品安全机制的建议举措。

从数学视角建立数学模型研究食品安全监管，学者们也提出很多优秀的见解。王建华等[9]通过构建餐饮平台参与监管的政府和商家行为的演化博弈模型发现，建立平台和政府的信息共享机制可以充分降低食品安全风险程度。程铁军等[10]通过将区间数引入食品安全监管评价中，构建基于集对分析联系数的区间数型食品安全监管效果评价模型并进行实证分析，得出需要通过多方主体参与监督评价，才能更好地推进食品安全共治。田彩霞等[11]从寻租行为出发，研究网络餐饮服务中平台与商家的决策行为，结果发现对商家或平台的激励措施可以优化食品安全监管效率。张红凤等[12]从评价我国食品安全监管效率的角度出发，建立基于包含非期望产出的SBM-DEA和Malmquist模型，并从静态与动态两个角度对我国省际食品安全监管效率进行评价。

从法律角度对食品安全监管进行剖析，不仅有利于了解从民众和被监管者视角对法律的认知，还有利于提出推动食品安全监管健康发展的对策建议。郭云鹏[13]分析我国食品安全监管法律的不完善性，并从完善法律监督体系、风险评估体系等方面提出相关建议。荣振华[14]提出应将回应性监管理论创造性地运用到食品安全监管立法中，以弥补当前中国食品安全监管地方立法存在漏洞以及完善我国食品安全监管的相关法律法规。

食品安全监管的研究细节已较深入，但可以发现大部分研究文献侧重点比较单一，没有系统的理论基础对当下“互联网＋”的食品安全监管系统进行研究。国外学者埃尔斯和布雷斯基于已有理论基础和时代发展提出混合监管体系，从法学和社会学视角出发提出回应性监管理论，该理论更加强调法律在现实生活中的运用，注重监管政策制定和执行对社会、组织、以及文化价值的影响，将公私组织看成是整体而不是对立体，可最大程度为整体争取利益[15]。将回应性监管理论引入食品安全监管领域，寻求破解线上线下融合的食品安全监管新路径，以应对固化的食品安全监管困境。

2 回应性监管理论与食品安全监管结合的理论背景

自2004年发布《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》起我国食品安全监管经历从“分段监管为主、品种监管为辅”的方式到三局合一的“大市场、大监管”体制的变革，监管方式的变化源于食品行业的全面迅猛发展，社会公众对于食品安全的要求从最初的仅注重食品卫生扩展为食品种养殖、生产加工、流通销售和餐饮消费四大环节的全面综合安全。在这种背景下，我国食品安全监管在实践中反映出很多问题，诸如食品安全监管部门多导致监管盲点和重复监管问题并存，各监管主体信息不透明导致监管边界模糊，各监管主体间责权不明导致监管责任难以落实等[16]。除此之外，“互联网＋”的新兴业态的快速发展也使得食品安全问题呈现新的特点，在互联网直播或外卖新型食品销售渠道中，如假冒伪劣产品，食物不洁事件屡见不鲜，反映我国在食品行业监管中存在监管时效性不足、监管策略发展跟不上食品安全事故的复杂变化程度以及没有足够的前瞻性等问题。我国地幅辽阔，各地区经济差异巨大，很多偏远地方政府和食品企业为了利益而无法坚定道德诚信的底线，选择出卖党和国家以及人民的利益，一些政府食品监管部门对部分企业违法过量使用添加剂、选择低成本对人体有害的食品原料等情况表示默许等，违背食品安全监管的初心，很多企业钻了监管的灰色地带。这些问题都在直接间接告诫必须提出合理的食品安全监管策略及合理配置监管主权，增强食品安全监管信息的透明性，同时加强利用互联网的新颖技术，更合理统筹配置主体间监管权。

回应性监管理论自1992年由美国和澳大利亚学者伊恩艾尔斯和约翰布雷斯提出以来在监管领域成了热门研究内容，其相关的理论和实践均受到广泛关注。回应性监管理论以治理术理论、法律的自创生理论、回应性法理论为理论基础，除了提出纵向聚焦监管策略的金字塔理论和横向的关注监管主体间监管权分配的方案，还发展出智慧监管、网络型治理、后设监管等各种衍生理论，为监管研究提供许多有利的理论基础，也为食品安全监管的发展改革提供很多新思路。基于此理论，在食品安全监管过程中，除了政府机构外应将部分非政府机构组织也纳入食品安全监管体系，在政府制定监管策略时考察他们之间的互动，并强调在政府与非政府机构之间合理分配管制权[17]。

2.1 回应性监管理论有利于食品安全监管主体拥有监管独立性

在我国食品安全监管各主体虽拥有自主的监管权，但我国是一个人情大国，各监管主体会随时随地受到不同来源、不同形式的影响，使监管者与被监管者之间产生利益纠缠或者矛盾，致使监管效果大打折扣。回应性监管理论推荐横向增加监管的主体与合作者，纵向提升食品安全监管的强度，使各监管主体形成相互制约、相互监督的良性模式。以经济发展对食品安全监管制约为例，某些地方政府由于财政不足与当地食品相关企业、餐饮店铺所有者产生利益的勾结，纵容他们做一些有悖道德良知的行为[18]。对于这种情况政府可根据回应性监管理论，依据被监管者的各种需求做出相应的政策调整，在宏观层面将部分食品安全监管权过渡给非政府机构，设立相对独立的食品安全监管部门或增设消费者保护协会、媒体监督、制定有关食品安全举报奖励办法等措施来保证食品安全监管各主体的正常独立运行，使监管者、被监管者、第三方监管者相互制约，发挥政府、食品安全监管组织、媒体以及消费者的作用，从而有效保障食品安全监管的效率。

2.2 回应性监管理论引导食品安全监管权力协调

自2013年3月通过《国务院机构改革和职能转变方案》，我国食品安全在经历国家监管机构调整后进入生产、流通、消费统一的三位一体大市场、大监管阶段，该监管模式是在“分段监管为主，多品种监管为辅”的多部门协同监管模式的基础上顺应我国经济发展做出的改变和调整[19]。但近些年食品安全事故依旧频发，食品安全监管未能发挥到多部门各监其职的功能，各监管主体相互之间常出现信息传递不畅、协调困难、权责模糊等问题，导致食品安全违规、违法事件常有发生。回应性监管理论衍生理论网络型监管金字塔主张各食品监管主体相互配合、相互联络，在遇到一些棘手的监管案件时，资源、信息、权力等相互分享，为了共同的目标做出行动，可以帮助中央和地方政府监督和协调各方食品安全监管主体融入共同的合作网络，形成合力共同监管，提高食品安全监管的效率，引导食品安全监管权力趋向协调[20]。

2.3 回应性监管理论引导食品安全监管减少依赖行政手段

回应性监管理论倡导监管主体相互制约，而非单独一方拥有绝对的监管权。结合我国实际国情，党和政府在监管系统的主导地位不容动摇使得食品监管呈现指令型体制的惯性，不利于监管机构或者第三方监管平台依照严格意义上的、依据法律法规的授权履行监管职能的作用。回应性监管理论倡导赋予各监管主体以相制衡的监管主权，促进监管权在食品安全监管领域相协调，减少行政色彩与手段。提倡联合企业、大型组织及各大平台对食品安全监管进行协同建设，建立更加民主、开放、透明的食品安全监管平台。

2.4 回应性监管理论有利于食品安全监管的基础设施建设

食品安全监管的成效同样也离不开相应的资源、条件和技术水平。食品安全监管工具不足、监管技术落后等会致使食品安全事故无法在食品安全监管过程中被甄别出来[21]。回应性监管理论提示应加强食品安全监管基础设施建设，合理分配食品安全监管主体独立的监管权，这里的独立也包括较好的监管资源、条件和技术分配，不断完善食品安全监管指标体系、分析体系、响应系统，给予各监管机构各种监管保障，提高食品安全监管质量以及执法的公正与权威。

2.5 回应性监管理论优化食品安全监管的溢出效应

食品安全不仅关乎百姓身体健康，同时影响政治、经济、民生等各方面。回应性监管理论引导食品安全监管的相关活动可以产生多方面溢出效果，如知识溢出效果、技术溢出效果及经济溢出效果。在知识溢出效果方面，食品安全监管的充分发展可以带动监管理论、监管体制、监管政策等的不断更新和完善，对促进食品行业以外的其他监管体制的发展产生重要影响。在技术溢出效益方面，回应性监管理论的实践有利于食品安全监管的工具、手段等的不断更新和发展，如食品安全检测技术、食品安全信息反馈网络等，促进生物科技、信息系统建设等的不断发展与交流。在经济溢出效益方面，合理高效的食品安全监管可以明显释放食品市场活力，促进整个市场经济持续增长。

3 回应性监管理论破解地方食品安全监管线上线下融合路径探索

互联网作为一种广泛应用的媒介具有互联互动、生动高效、即时便捷的特性，给食品安全监管带来新的机遇与挑战。中国的食品安全监管一直处于不断调整和变革中，在2003年以前食品安全监督主体以卫生部门为主，2003—2012年国家采取分段监管与综合协调相结合，2012年以后监管主体进一步集中。在此发展过程中，尽管我国国家治理要求一直强调对话式、分级式监管，但政府在监管关系中始终处于强权控制的地位，监管与被监管主体双方之间做了截然的区分与对立，使得被监管主体与政府的隔阂严重。回应性监管理论的主旨思想强调摒弃控制式监管，打破食品安全监管的传统束缚，选择网络式分级监管，使食品安全监管线上线下各自独立运行又相融合，让监管方、被监管方双方统筹协调，相互协作，创新线上线下食品安全监管的新路径。

3.1 聚焦监管策略的金字塔理论

在我国，食品安全监管现状是以市场监督管理总局、农业农村部、海关总署为监管主体，国家卫生健康委员会为科技支撑，国务院国家食品安全委员会负责综合协调统筹的监管格局。根据网络型监管金字塔理论，政府需要根据食品产业的发展现状、被监管主体的动机和自我监管能力等方面的差异性来决定采用何时及何种监管手段，同时仅依靠政府的力量还不够，食品安全监管活动的初心是保障人民群众的基本需求，面对更加复杂的食品安全课题，为适应时代发展的要求，政府组织需要更多参与者相互合作以最大限度地的实现食品安全监管目标。在网络型治理模型中，监管主体和监管强度需要同时加强，形成联络各组织、利用自身优势维护网络治理的中心结点，将政府、企业及公共利益集团联系起来[22]。

该理论倡导当被监管对象为食品全行业时所采用的监管策略应是政府以食品行业的自我监管为首选，进而监管措施转为强化型自我监管、酌罚式命令型监管、到超罚式命令型监管[23]。自我监管即被监管的食品企业拥有监管的自主权，可依据相关法律、食品安全检验标准及企业文化等设定企业内部员工应该遵循的条文，自行承担企业社会责任。被监管企业可自行设定监管规定，自查违法违规行为，这是最基本的监管策略。强化型自我监管指政府下放大部分食品安全规范制定、监督执行、裁判功能给予被监管对象，而政府承担对企业自行行使这些功能的监督，或者政府保留部分规范制定功能，而让被监管对象执行食品安全监督裁判功能，政府对这些行为进行监督。酌罚式命令型监管指政府根据监管效果的减弱，对食品相关企业加强监管措施与力度，政府拥有大部分食品安全规范制定、监督执行的主动权，并对不同的具体情况施行不同程度的行政许可、行政强制等带有强制色彩的监管手段，以达到最后的监管目标。超罚式命令型监管指被监管的食品企业没有任何监管自主权，企业不仅需要遵守政府组织所制定的法律法规，而且所有的食品卫生标准、食品安全规范等都需要由政府或政府指定的组织规定，监管手段统统采取强制命令型措施，以防止企业再次违背食品安全监管法律道德底线而破坏监管环境。

食品安全监管被监管对象可以是食品加工厂、农产品销售商，也可以是连锁超市、饭店、药店、饮品店，以及“三小食品”（小作坊、小餐饮、小摊贩）等。当被监管对象为食品经营个体时，根据强制手段金字塔理论，政府多数时候应采取劝服这种偏软性手段的监管手段，因为可以极大降低食品安全监管成本以及提高食品安全监管效率。但是在巨大利润面前，很多食品经营个体会选择以百姓的身体健康和生活保障为代价而冒险，劝服的效果就会大打折扣，此时，政府应根据实际监管效果逐步提高行政执法手段的强度，从劝服到警告、民事处罚、刑事处罚、吊扣执照到最后的吊销执照，食品经营自主权逐步收紧，以达到对食品经营个体的约束与监管的规范[24]。

综上所述，据回应性监管理论，可以发现无论食品安全监管对象是宏观还是微观，无论处在线上还是线下，从金字塔底端到顶端所采取的监管手段逐渐从激励自主型转变为强制命令型，监管主动权从赋予食品安全市场主体逐渐转变为赋予监管主体，同时满足金字塔理论中的四大要义，即同等回应、劝服优先、惩罚为盾及手段多元，这样的食品安全监管模式不仅可以最大程度满足多元化复杂多样的社会监管，而且可以灵活运用监管策略，达到较好的监管效果。

3.2 食品监管主体间监管权分配方案

食品安全监管贯穿食品生产、流通、消费整个环节，回应性监管理论倡导食品安全监管中监管主体与被监管方不必强调对立，双方讲求合作共赢，为共同的食品安全目标而努力。以互联网线上为例，在线上食品安全监管过程中，监管主体可以是政府各监管部门、互联网平台、媒体、消费者等，在各监管主体监管过程中，可根据国家制定的相关食品法律法规对被监管对象的行为进行指引、评价、预测和强制处罚等。相关商家在入驻互联网平台前（如淘宝、饿了么、美团等）必须要拿到相应的食品经营许可证、营业执照等，而且需要实名认证，遵循国家食品安全和互联网的法律法规。在这一步中，监管权交给工商部门、相关部门与互联网平台。在顺利入驻平台后，食品原料采集、加工、物流、分销都必须要保持卫生的安全，在这一过程中，需要依靠企业加工厂内部的自我监管来进行约束、除此以外，一些食品监督执法机构也需要对这些过程进行监管，对食品的添加剂、化学成分定期进行检测。当食品到了消费者手中，消费者必须知道如何保护自身合法权益，查看保质期或者检查质量问题，发现问题时，可以向相应平台或政府执法部门投诉。在互联网食品安全监管过程中，媒体也承担重要的监管作用，社会舆论可以起到曝光保护消费者权益的作用，同时媒体也有义务通过用科学的真相和客观的建议对食品安全与健康的热点科学进行解读与广泛传播，向大众科普食品安全的知识[25]。充分合理挖掘和创新“互联网+”背景下的食品安全监管，结合物联网技术可以节省大量人力、物力、财力，大幅提高食品领域监管的效率[26]。

在线下食品安全监管中，监管主体可以是政府监管执法部门、消费者、媒体及第三方监管机构等。线下食品相关的相关从业人员需要前往当地疾病预防控制中心办理健康证，还需要前往当地卫生防疫办理餐饮经营许可证、食品卫生许可证，再前往工商局办理营业执照等，从而获取开食品门店或者加工厂的资格。这一过程中，各大部门机构充当监管主体的角色。在营业中，监管策略可以是企业自我监管，企业的食品安全文化建设和系统管理对食品安全监管特别有效，运用互联网实行食品安全监管透明化，通过互联网对企业进行风险监控。政府各食品监管部门可以增加食品抽检频率，培训专业的审核监管团队，对食品生产全产业链审核监管[27]。作为食品生产领域重要环节，做好全产业链供应商监管对食品安全监管尤为重要。对于大型企业来说，可以发挥龙头企业的带头作用，通过组织相关企业经常举办可以充分交流对话的多方对话平台，分享如何在生产、运输等方面保障食品安全的优秀经验。对于“三小食品”（小作坊、小餐饮、小摊贩）来说，不仅应在地方政府立法中设立食品安全法相关制度，还可以引导“三小食品”行业协会等第三方中立机构的培育，形成食品安全监管的合作机制。

线上线下食品安全监管尽管不完全相同，但是随着科技及互联网的不断普及，未来国民线上线下食品消费需求都会不断增加，线上线下只有完美融合起来，组建高效的食品安全管理系统，食品安全监管才会取得好的效果。线上线下食品安全监管都体现回应性监管理论中埃尔斯和布雷斯特设计的监管主体监管权分配的方案，包括“三方主义”，即政府将部分监管权分配给第三方监管机构，有利于监管双方建立良好的合作关系；“自我监管”即分配一定监管权给被监管企业，降低监管成本；“部分性行业干预”即通过维持一个行业中部分企业的竞争以达到监管目的。图1是我国线上线下融合的食品安全监管主体监管权的分配。

图1 食品安全监管主体监管权的分配

4 结语和展望

回应性监管理论具有理论和实践基础，将回应性监管理论引入食品行业，可有效解决食品行业监管面临的问题。一方面，将回应性监管理论应用于食品安全监管的实践过程中，可以去除传统食品安全监管的劣势，降低政府食品安全监管成本，提高监管效率，增强政府的公信力，激励企业承担社会责任，使各监管主体和谐运转。另一方面，良好的食品安全监管具有广泛社会效应，对食品产业经济发展、社会治理系统完善均具有重要促进作用。

国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。党的二十大提出“构建全国统一大市场”，明确将食品安全纳入国家安全、公共安全统筹部署，要求“强化食品药品安全监管”。中国工程院院士陈君石在论坛中也讲到安全的食品是生产出来的，不是监管出来的，更不是检验出来的。未来，政府、行业组织、企业、消费者应相互协作，努力将回应性监管理论更好的应用到食品安全监管的实践中，用理论指导实践，筑牢系统化、科技化、高效化、常态化的食品安全防线，满足国家和社会对食品安全的要求。