数据要素确权的现存问题及解决措施研究

郝伟娜

(山西工程技术学院 山西阳泉 045000)

在数据化技术日新月异的时代下，我国数字经济蓬勃发展，数字经济的第一生产要素由数据要素组成，而数据要素产权相较其他诸如房产、车辆等产权来说，具有一定的复杂性特点，并不适用于“一物一权”原则。数据要素产权作为一个内容极为复杂的权利，对特定的数据，附在其上的权利往往归属于不同主体，数据要素确权难度大。现阶段，在实现数据要素确权过程中很多问题逐渐凸显出来，如果数据要素权属问题不能得到充分解决，不仅会影响数据的有效开发和高效应用，还会阻碍其正常流动，对数据经济创新发展造成一定的负面影响。鉴于此，有必要从多角度出发，深挖数据要素确权问题，提出解决措施，为尽快形成一套相对完善的数据确权体系提供一定的保障。

1 数据要素确权的实施背景及进展情况

1.1 数据要素确权的实施背景

在第四次工业革命推进过程中，大数据、云计算及人工智能等现代化信息技术蓬勃发展，并在各行业中得到广泛应用。同时，我国政府对数字经济发展给予高度关注，数字经济发展并不局限于具体措施设计的实施上，而是升华至国家战略层面。党的二十大报告明确提出，建设网络强国、数字中国，抓住数字化转型的时代机遇，不断塑造发展新动能、新优势的愿景。在此背景下，我国数字经济强势崛起，数字产业已经形成，而数字经济要想持续、稳健发展，就必须不断推进数据的有效开发、高效应用。从《中国数字经济发展报告》的数据可以了解到，我国数字经济发展规模呈现出快速上升趋势，2020年我国数字经济发展规模为39.2万亿元，2021年则达到了45.5万亿元，到了2022年高达50.2万亿元，占GDP比重的41.5%，位居世界第二，因此数字经济已成为支撑我国经济高质量发展的关键要素。数据要素作为数据经济的核心资源，实现数据要素确权对我国数字经济健康、快速、高质量发展起着重要的保障作用。2020年4月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出要能够明确数据生产要素的性质，将数据定义为继土地、劳动力、资本、技术之后的第五大生产要素，可见我国政府对数据要素确权工作开展的重视程度。

数据要素确权是实现数据要素资产化的基础，在实现确权之后数据才能纳入企业的资产负债表中以资产的形式体现。与此同时，实现数据要素确权企业的数据资产可以通过存货的形式体现，不仅有利于企业对自身经营状况的改善，还有助于企业对数据潜在价值的深入挖掘。此外，数据要素确权还有利于用户个人信息安全的保护，间接避免部分数据被滥用、非法交易等现象的发生，也可被视为保护利益相关者案例的重要举措。因此，在此背景下，大量推进数据要素确权具有重要的现实意义。

1.2 数据要素确权进展情况

虽然我国数字经济蓬勃发展，但现阶段数据要素市场化程度存在局限性，对数字经济未来发展造成一定制约。要想对数据要素市场进行科学培育，就必须积极构建与数据要素管理和释放相契合的规则与制度。近几年，我国政府开始着手数据要素立法工作，现已出台《个人信息保护法》《数据安全法》《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》等一系列相关法律法规，在顶层设计上实现了数据要素确权基础的奠定，为数据要素确权基础制度起到重要的推动作用。其中，《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》对数据分类分级确权授权使用机制进行了构建，并明确了数据确权对利益相关者合法权益及数据产权使用的规范性预期目标。2022年12月9日，财政部发布的《企业数据资源相关会计处理暂行规定(征求意见稿)》提出了数据要素确权相关内容，基于会计准则要求财务会计报告中要能对数据资源确认情况予以体现，在一定程度上也反映出我国数据要素确权工作在不断优化和细化，数据要素确权工作开展步伐不断加快。

2 数据要素确权的相关概念

数据要素确权，顾名思义就是对数据要素的财产权利进行确认。数据要素确权内容具有多样性和复杂性，主要内容包括数据要素的使用权、所有权、收益权及转让权，而以上权利并不一定由同一主体所拥有，单项权利或多项权利的行使同样可以创造价值，且数据要素产权在排他性上存在一定差别，因此数据要素确权难度较大。数据要素确权需要遵守“分割”“分类”“分级”三个基本原则。

第一，分割原则。分割原则指的是在数据要素确权过程中能够实现数据要素公有产权和私有产权的分割，平衡数据要素价值链各参与者的权益；第二，分类原则。分类原则指的是在数据要素确权过程中能够建立在竞争性和排他性基础之上，能够实现数据要素产权个人、企业、社会性质数据要素的分类；第三，分级原则。分级原则指的是在数据要素确权过程中能够将数据要素进行私有品、准公共品、公共品按级划分。随着我国数据经济的蓬勃发展，当前数据资产交易已接近千亿市场，根据工业信息安全发展研究中心所披露的数据及预测，2022年我国数据要素市场规模已在900亿元之上，结合当前市场增速，预计到2025年数据要素市场规模可达1750亿元。而由于数据要素市场发展速度过快，相配套的权属机制并不完善，非公开的场外交易占比仍然较高，规范的场内交易占比仅为2%～3%。在当前环境下，数据要素确权需要关注权利属性、权利主体及权利内容三个关键点，即给予数据要素何种权利保护、谁应享有数据要素权利及数据要素主体享有何种具体的权利。

3 现阶段数据要素确权面临的具体问题与挑战

近年来，在数字经济快速发展的大环境下，学术界和理论界逐渐认识到数据要素确权的重要性，考虑到数据要素确权对数据要素管理和使用，质量问题溯源、解决及数据要素资产在财务报表中反馈等问题关键点，充分认识到如果数据要素权属缺乏明晰性，数据要素滥用问题将会影响整个市场的发展；如果数据要素权属缺乏明晰性，数据要素出现质量问题就会出现溯源和解决困难情况；如果数据要素权属缺乏明晰性，数据要素资产就不能以货币形式通过企业财务报表进行反馈。基于以上问题，越来越多的学者开始对着手探究数据要素确权问题，并能从多角度出发，深入探究数据要素确权对策，希望彻底解决数据要素确权难题，但所取得的成果存在一定的局限性。一些诸如数据要素权利归属、配套法规制定及数据要素管理交易机制等问题依然存在，这些问题对数据要素确权的推进造成了一定的负面影响，具体问题与挑战分析如下。

3.1 数据要素权利归属争议性较大

在数字经济发展过程中，整个链条上所植入的参与主体存在多元化特点，单独一方参与主体数据价值并不大，但如果实现了海量数据的聚集，在实现系统处理和分析之后，数据要素的商业价值就会体现出来。与此同时，诸多参与主体可通过数字经济发展链条来对数据进行新的价值赋予，数据价值也可结合当时具体情况来实现不同形式的表现，并不断形成新的权利。数据要素本身所体现出的权利包括使用权、所有权、收益权以及转让权等，具有复杂性的特点，因此数据要素参与主体在要素权利归属划分上的难度非常大。因此，可从个人与企业角度进行分析。基于个人视角，数据要素本身源于个人信息的整合、处理，很多数据要素都具有一定的私密性，这样就涉及个人数据要素的隐私权问题，如果将数据要素的权利归属于企业，那么个人隐私权就不能得到充分体现，也不能受到足够的保障。若存在着企业对数据要素进行过度收集和利用，就会出现较大争议，因此企业对数据要素应用过程中就可以考虑个人在数据要素上所拥有的权利。再从数据要素处理者角度出发，数据要素的处理者在进行数据要素处理过程中不仅需要付出一定的人力，还要付出一定的物力，因此处理过程中拥有一定的权利。如果不能明确数据处理者在数据要素处理过程中所拥有的权利，那么数据资产在流通和交易过程中就会因权属问题导致海量数据要素流通效率低，影响数据要素整体使用效率，不利于数据要素处理和存储成本的及时回流，难以实现数据要素价值的最大化发挥。

3.2 数据要素确权配套法律法规不完善

相较传统行业来说，数字经济具有显著的独特性，传统行业相关确权法律法规内容并不能通过照搬照抄的方式对数据要素确权、数据交易等环节形成配套法律法规支撑。现阶段，我国政府为了确保数据要素市场规范化发展，已经出台了一系列法律和政策性文件，虽然这些法律和政策性文件起到了一定作用，但存在着整体性不高、内容化、碎片化等问题，并不能全方位地对数据要素规范化流通和交易形成一定的支撑。同时，很多数据要素确权的法律法规内容仍然滞留在原则层面，缺乏系统、翔实的具体操作指导，不利于对数据要素权利归属的明确和充分保护。从现阶段所实施的《数据安全法》《电子签名法》等相关法律法规中的内容可以了解到，具体内容并未全面实现对数据要素权益保护的覆盖，一些数据要素权利保护内容存在缺陷和空白。要想捋顺数据隐私、数据安全和数据利用之间的关系，有必要结合当前数据要素市场发展现状及确权需求来不断优化和完善配套法律法规内容，提高不同类型数据要素权属的明晰性。

3.3 数据要素管理交易机制不完善

在现阶段数据要素市场中，各类利益相关者对数据要素的需求量不断增加，而大量数据要素资源未被有效应用，行业内容数据要素资源处于混乱状态，很难将数据从资源变为可以带来收益的资产，出现这种问题的根本原因是数据要素管理交易机制不完善。虽然2020年以来我国数据要素市场建设进入新一轮的发展机遇期，各地区数据交易机构陆续建设和成立，但在成立之后却因数据要素管理交易机制问题导致首发时活跃而后续沉寂情况的发生。各地区数据要素管理交易不仅缺乏统一标准，相关机构之间沟通交流深度还不足，且不同机构交易系统和平台端口由于技术上的局限性对接困难，一些就数据要素权属问题的沟通局限于某一个或某几个关键点上，并不能针对数据要素权属问题通过全方位、系统、有效地沟通来明确，使得数据要素管理交易质量参差不齐。同时，各交易平台之间在数据要素管理和交易筹划上存在着巨大问题，不仅平台之间数据流通性和融合度较低，还存在着重复建设、同质化、数据孤岛现象，影响数据要素的高效流通，数据要素权属明晰性也会受到影响。虽然现阶段我国有首例深圳、贵阳数据交易平台间签署战略合作协议，广州数交所也提出了“省市联建、一所多基地多平台”运营模式，但仍处于试点和个例状态，国内跨区域数据要素管理交易网络并未全面形成，数据要素权利归属问题也难以得到充分解决。

4 对于数据要素确权的几点解决措施

通过上文分析可以了解到，现阶段数据确权存在诸多问题，这些问题要想从根本上解决并不是一蹴而就的，而是需要各方共同努力的，在不断优化和完善数据要素市场机制的同时，还应创新相关法律法规，具体可通过构建数据要素产权结构性分置制度、完善数据要素确权配套法律法规及创新发展数据要素管理交易机制三点措施来实现。

4.1 构建数据要素产权结构性分置制度

数据要素资产化可被视为一项系统工程，不仅具有多主体特点，还具有多环节和多链条特点。参与主体在扮演数据要素生产者角色的同时，也可以扮演数据要素的使用者角色，在数据要素权属平衡上则具有较大的难度。如果对任何一方利益进行了过度保护或忽视，那么其他方的利益就有可能受到损害，进而对数据要素整体市场运行产生负面影响。因此，有必要通过构建数据要素产权结构性分置制度，对数据要素链条上各参与主体的竞合关系进行优化，充分考虑数据要素来源和资产形成的各环节对数据要素生产、交易、使用链条中各参与者享有的数据要素合法权利进行明确，进而实现数据要素持有权、数据要素使用处理权及数据要素产品经营权权属的分离，这样不仅能够促进数据要素链条上各参与主体积极性和能动性的充分发挥，还有助于实现数据要素价值。在构建数据要素产权结构性分置制度过程中，相关部门要能对公共数据要素、个人数据要素及企业数据要素等生产主体及具体方式方法进行分别明确，进而明确不同类型数据要素的基础权利和衍生权利。同时，通过分级、分类的方式进行数据要素的确权和授权，在对数据要素安全形成充分保障的前提下，正确引导数据要素处理者科学、合理开发、处理及利用各类数据要素，在充分实现数据要素价值最大化的同时，也促进数据产品质量的提高。

4.2 完善数据要素确权配套法律法规

我国立法部门及数据要素管理部门应基于现有的基础性法律法规，进一步完善数据要素确权配套法律法规内容，不仅要动态优化和完善数据要素确权法律法规顶层设计，还应充实数据要素确权具体制度和措施，通过形成法律、法规等方面的合力，共同完善数据要素确权与评估的制度框架。具体来说，在数据要素确权配套法律法规中，应聚焦数据要素处理及数据要素安全领域，进一步细化数据要素生产者、使用者及处理者的具体权利和义务，明确各方法律权责，出现问题时要能实现第一时间追溯和落实，为数据要素管理实践操作提供法律支撑。同时，还要在完善数据要素确权配套法律法规过程中，应充分考虑到市场主体间的公平竞争问题，适当将法律法规内容优化侧重点向着个人的数据要素安全倾斜。在个人数据要素隐私保护上，要在具体法律中明确数据要素生产、使用和处理的权利底线，在对个人权利形成有效屏障的同时，也为经济运行市场活力的提高间接提供一定助动力。此外，立法部门还应在《数据安全法》《个人信息保护法》等相关法律法规的基础之上充实各行业数据要素安全监管相关内容，在原来的原则层面制定系统、翔实的具体监管操作指导，实现对数据要素资产的来源、流向等关键环节在法律和政府层面管控能力的提高，进而间接避免数据要素确权问题的发生。

4.3 创新发展数据要素管理交易机制

现阶段，我国数据要素市场建设进入新一轮发展机遇期，有必要创新发展数据要素管理交易机制，充分引入“全国+区域+行业”结合模式，形成全国统一化的数据要素市场，打破地域限制，推动全国范围内跨区域、跨行业交易平台互联互通、产品互认和融合发展，实现去中心化的多层次、多区域覆盖。具体来说，相关部门和机构不仅要出台一系列推动数据要素管理科学性、合理性、规范性的相关政策来提高相关组织参与和配合数据要素管理交易机制建设的主观能动性，还应投入一定资金来扶持数据要素管理交易机制的创新，相关部门和机构要安排专人通过专项、系统考察，全面收集基础信息数据，通过系统整合与统计之后，全面了解数据要素管理交易机制创新的关键，确定资源的投入方向，进而实现分阶段、分层次的数据要素管理交易机制建设有针对性投资，为数据要素管理交易机制创新提供一定助动力。同时，统筹布局数据要素管理交易方式方法及具体流程，通过对先进信息技术的有效应用，实现相关信息传递、共享，还应对管理交易细则和标准进行统一和明确，并邀请专家对管理交易标准进行可行性论证。同时，通过对德尔菲法、层次分析法及因子分析法的充分应用，得出相关细则和标准设定的科学性、合理性，进而提出建设性意见和建议，在确保数据要素管理交易标准先进性的同时，也使得数据要素权属问题通过有效沟通来明确，避免数据要素权属问题导致管理交易质量参差不齐情况的发生。

5 结语

综上所述，在数字经济蓬勃发展的今天，数据量呈现出爆炸式增长态势，数据已成为继土地、劳动力、资本、技术之后的第五大生产要素。但由于数据要素权属的复杂性，其权属问题逐渐暴露出来，如果不能采取一定的措施提高数据要素权利的明晰性，那么就会影响数据要素价值的充分发挥。鉴于此，本文对现阶段我国数据要素确权面临的问题与挑战进行深入分析，提出了数据要素权利归属争议性较大、数据要素确权配套法律法规不完善及数据要素管理交易机制不完善多个具体问题，并从多个层面提出了构建数据要素产权结构性分置制度、完善数据要素确权配套法律法规及创新发展数据要素管理交易机制等解决措施，为数据要素权利明晰性的实现、助力数据要素价值的充分发挥提供一定基础的信息参考。