基于如何编制好水土保持方案

张矩熔

（辽宁省水利水电勘测设计研究院有限责任公司，沈阳 110111）

从20世纪90年代未期到目前，随着改革开放的不断深入，中国在公路、铁路、输变电、输油（气）管线、电厂、矿山开发及机场建设等领域的生产建设项目陆续展开，生产建设项目的开工建设，助推了中国经济发展，社会进步，同时由于工程建设的同时，也破坏了地表结皮层，损坏了植被，不可避免地造成水土流失，给生态环境带来了不利影响。正是由于生产建设项目与水土保持这样突出问题，国家在法律层面提出建设项目开工建设同时，水土流失要得到治理、生态环境要得到保护。1991年6月27日第七届全国人民代表大会委员会第二十次会议通过的《中华人民共和国水土保持法》中规定，凡是在山、丘陵、风沙区及水土保持规划确定的容易产生水土流失区域，开办展生产建设项目，且生产建设项目可能造成水土流失的，其生产建设单位应编制水土保持方案。本法还同时规定，生产建设单位末编制的水土保持方案或水土保持方案末经水行政主管部门批准，生产建设项目不得开工建设。因此生产建设项目水土保持方案是生产建设项目开工建设审批的一个重要环节之一，已备受社会关注。为了编制生产建设项目水土保持方案，国家先后出台了《开发建设项目水土保持技术规范》（GB50433—2018）及《开发建设项目水土流失防治标准》（GB50434—2018）两个重要技术文件。所以编制水土保持方案有法可依，有规范，有标准。通过多年的实践，由于生产建设单位在项目开工前编制了水土保持方案，且通过了审批，从而避免了项目开工建设可能造成的水土流失、生态环境破坏，对水土流失治理及生态环境保护起到积极作用。但个别生产建设单位，由于对水土保持工作不重视，没有严格落实编制水土保持方案的有关要求，方案内容不满足技术规范要求，不能很好预测主体工程水土流失情况，客观评价主体工程防治水土流失所采取的措施情况，从水土保持、水土流失治理角度，对主体工程建设末能提出具体要求和补救，没有起到水土保持方案应有的作用。因此编制好水土保持方案已迫在眉睫[1-2]。

1 水土保持方案编制中存在的主要问题

1.1 不按技术规程编制水土保持方案。

由于目前编制方案不受资质限制，许多单位都在编制水土保持方案。20世纪90年代末，国家相关部门规定具有编制水土方案资质的设计单位，才能有资格编制水土保持方案，且对编制人员进行上岗培训，通过考试在取得编制资格证书的前提下，技术人员方能上岗。但近几年来，由于国家对编制水土保持方案取消了资质要求，致使方案编制水平良莠不齐，甚至没有按《生产建设项目水土保持技术标准》编制方案。所编制的水土保持方案从格式上也不符合水土保持技术规程的要求。还有的编制单位在方案编制中，对技术规程的时效性把握不好。目前水利部出台的开发建设项目水土保持方案技术标准为GB50433—2018，代替了GB50433—2008，但有的方案中采用技术标准时，仍然还采用GB50433—2008的技术标准。由于上述原因，方案的没有可操作性的[3]。

1.2 方案缺少针对性。

编制生产建设项目水土保持方案的基础条件之一，就是要掌握主体工程的项目选址、施工总体布置、施工方法及工艺等基本情况，在此基础上来分析评价主体工程水土保持措施是否合理、土石方是否平衡。根据预测的水土流失量，提出水土流失的重点环节，进而提出相关的水土保持措施。基于这些前置条件，对主体工程基本情况的了解掌握显得非常重要。一些编制单位在编制方案中，具体设计人员缺少对主体工程建设情况的了解，同时对项目区自然情况，如土壤、植被、地貌、地形及项目区水土保持现状等也没有调查，照抄其它资料或其它项目区水土保持方案内容，导致所编制水土保持方案及防治措施不符合本项目区的实际情况，水土保持方案无针对性。

1.3 方案缺少权威性。

一些编制单位缺少对编制水土保持方案重要性的理解，把编制方案仅当作了一个工作环节，没有正确理解编制方案的目的、意义及编制单位应负有的责任，一些编制单位在编制方案中，主体工程没有的水土保持措施，在方案中没有给予公正的评价，一切都在为主体工程着想，使方案缺少自主性，公正性。如个别水土保持方案，在主体工程施工组织设计中，没有进行表土剥离，但方案的主体工程分析与评价中，主体工程已考虑了表土剥离。主体工程中没有列出拦挡，但方案中评价了主体工程进行了拦挡措施，最后，使得水土保持方案没有新增水土保措施，全部的水土保持措施，主体工程都已考虑，导致了所列的投资中，仅新增了一些方案编制费等一些独立费用。生产建设单位方案失去了权威性。

1.4 方案缺少可操作性

水土保持方案报告书或报告表是编制单位对拟开工建设的生产建设项目在项目选址、工程布置、工程施工工艺和方法中是否符合国家水土保持法的相关要求，同时方案中，应并对主体工程建设中存在的违反水土保持相关问题，提出具体的整改措施。但通过调查发现，一些水土保持方案没有分区进行水土保持工程措施布置。在布置图中也没有具体标注工程措施具体措施位置。方案中没有植物措施具体设计内容，没有植物措施具体施工方法，在水土保持分区布置图中，没有标注具体位置。个别的水土保持方案在一些临时措施布置图中，对临时排水沟具体设计缺少相关依据，甚至排水没有承泄区等。上述问题的存在，使方案没有可操作性。

2 存在上述问题的主要原因

2.1 末结合项目实际编制水土保持方案。

通过调查，个别编制单位在编制水土保持方案过程中，缺少对主体工程可研报告的理解，没有完全掌握主体工程施工组织及工艺，更不了解项目区水土保持现状，照抄其它项目水土保持方案来进行编制。在方案编制后，在没有本单位具体技术把关环节的基础上，上报相关部门开展技术评审。由于编制单位没有结合主体工程及项目区实际编制，主体工程施工组织设计中存在的水土保持问题没有被发现，应采取的水土保持工程措施及植物措施没有按实际情况进行评价及布置，不但报告编制质量没有达到水利部相关要求，水土保持方案无法通过专家评审，也影响了生产建设项目正常的开工建设。

2.2 方案编制单位责任心不强。

通过实际调研发现，一些设计单位在编制水保持方案过程中，对水土保持方案编制工作认识不强，只重方案利益，没有注重编制方案的社会责任。水土保持方案编制是国家水土保持法所要求的，从法律、法规的角度是有依据的。既然法律要求的，就应当按相关法律、法规及技术规程来认真编制。但由于一些编制单位没有认识到其重要性，致使方案编制水平远没有达到相关技术规程所要求的程度。

2.3 水土保持专业技术人员缺乏。

水土保持方案编制涉及工程、植物、土壤、交通、及水利等多领域专业技术，但一些编制单位缺少相关领域专业技术人员，导致方案编制过程中，不能把控相关专业领域存在的技术问题，使主体工程设计中的相关水土保持问题不能准确辨识，影响报告整体编制质量。另外，由于缺乏技术人员，编制单位不能掌握水土保持方案编制技术规程及相关文件要求，相关技术规程相关要求得不到落实。

2.4 个别评审专家把关不严。

相关技术文件不能全面、准确理解。多年来，国家在出台了开发建设项目水土保持技术规范、水土流失防治标准外，还陆续印发了多个与编制水土保持方案方面相关的技术文件，如《关于印发生产建设项目水土保持技术文件编写和印制格式规定（试行）的通知》（办水保〔2018〕135号）、《水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》办水保〔2019〕160号及《生产建设项目水土保持方案技术审查要点》等，这些文件从不同的角度，来规范水土保持方案编制工作[4]。但由于个别专家没有认真全面掌握文件内容，末能严格把关，致使有些技术问题没有给予及时指出，致使编制单位出现的一些问题不能及时给予修正。

3 如何做好水土保持方案编制工作

3.1 应熟透项目基本情况

所谓基本情况，指的是主体工程设计、工程所在项目区基本情况等基本情况。对这些基本情况编制单位应当首先掌握的。相关技术资料没有熟透，深入项目区进行调查，全面掌握项目区基本情况。方案中自然简况包括了项目区的地貌类型、气候类型与主要气象要素，土壤类型、林草植被类型与覆盖率，水土保持区容许土壤流失量、土壤侵蚀类型及强度、水土流失重点防治区及涉及的水土保持敏感区情况等。上述内容的取得应通过实地调查、走访等取得，或通过查阅当地统计年鉴、土壤类型分布资料等。明确施工布置，掌握施工工艺和方法。重点分析影响水土流失的主要环节和因素。对照主体工程施工组织情况，评价主体工程的水土保持分析与评价。科学合理布置水土保持措施。

3.2 全面掌握相关规程及技术规范

编制水土保持方案，要掌握《生产建设项目水土保持技术标准》（GB50433—2018），应遵循相关技术规程及技术标准的要求，以相关技术标准及要求为基础进行编制。如果脱离的技术规程及规范的要求，是不能编制合格的方案的。在技术规程中，重点应掌握防治标准、施工工艺、土石方平衡、防治责任范围、主体工程水土保持分析与评价及水土保持措施的布设等重要内容。防治标准是水土保持方案的基础，如果没有标准，所有的水土保持措施都将无据可依[5]。

3.3 要紧跟水利部相关文件要求

从行政管理的视角来把控方案编制的合理性。近几年来，水利部水保司下发了许多文件来规范水土保持方案的编制工作，这些文件有的是从生产建设项目水土保持技术文件编写和印制格式、水土保持监测、技术审查、水土保持方案变更、及自主验收等不同方面，对规范水土保持工作，从这些文件方面，对水土保持方案编制提出了相关要求，内容广泛，要求明确，甚至提出了在什么情况下编制方案报告书，在什么情况下编制水土保持方案报告表及水土保持补偿费在什么情况下是免征的具体要求，落实好这些文件，就是从上述方面来提高编制单位的方案编制合理性的具体体现。

3.4 从施工视角来统筹方案编制是否合理

水土保持施工涉及众多方面，包括工程措施及植物措施等。水土保持方案编制中应从拦渣工程、斜坡防护工程、土地整治工程、防洪排导工程、降水蓄渗工程、临时防护工程、植被建设工程及防风固沙工程角度，来合理配置各项水土保持措施。在工程措施配置中，要兼顾各类工程措施所属的分部工程及单元工程。使工程措施、植物措施的布置满足工程质量管理、质量评定要求。发建设项目水土保持工程质量

3.5 加强人才培养和技能培训

编制单位的技术水平提高应从如下几方面来考虑：

1）应加强人才培养，为编制好的方案奠定基础。为此首先应使编制单位专业齐全。水土保持方案编制需要水土保持专业、造价等专业的技术人员，一个没有专业人才的单位是不能编制好方案的。专业齐全，是保证编制方案的基础。

2）应加强专业技能培训。一些没有编制过水土保持方案的公司，本来就没有相关专业技术人才，再没有经过专业培训，其方案的编制水平无法提高。

3）加强内部管理，可通过奖惩措施来激励专业技术人员学习专业知识，提高编制水平的积极性。目前由于水土保持方案取消了资质要求，市场的放开，上述几方面是提高方案编制水平的关键。

3.6 提高评审专家综合素质

水土保持方案专家评审是方案能否通过关键一环，只要每一位专家能认真负责，严格按水土保持方案技术审查要求来把关，从格式、内容、措施等对水土保持方案中存在的问题都能给予认真指出、不留情面，这样对编制单位再编制水土保持方案起到督促作用。使得方案编制中存在的问题不能再出现，对水土保持方案编制水平的提高起到推动作用。如果专家缺少严肃、认真的工作态度，不利于水土保持方案编制水平的提升。

4 结 语

编制生产建设项目水土保持方案是法律赋予的一个重要技术文件，编制水平的高低不但决定了能否及时通过技术评审及有关行政部门的审批，而且还影响生产建设项目能否按时开工建设，因此编制合理的水土保持方案至关重要，应引起相关部门的高度重视。建议有关部门加强生产建设项目水土保持方案编制单位管理，通过相关的措施提升水土保持方案编制水平，维护水土保持方案权威性，严格水土保持方案技术评审工作，使水土保持方案真正服务与生产建设项目，服务于经济社会的可持续发展需要，使生产建设项目引起的水土流失得到真正治理，生态环境得到保护。