政府投资EPC 建设项目合同履约与审计控制

◎文/顾璧军

一、前言

政府投资EPC（工程设计、采购、施工）建设项目在国家基础设施建设和经济增长方面扮演了关键角色， 这些项目包括政府投资的各类新建、改建、扩建、维修改造等公共服务建设项目及公共基础设施建设， 通常需要大规模资金的注入和复杂的工程管理。 政府建设项目实施部门（以下简称政府部门）与EPC 工程总承包单位签订合同来推动项目的实施， 这些合同不仅代表了政府和总承包单位之间的法律协议，还是确保项目按计划完成、遵守法规并有效管理资源的重要工具。

二、政府投资EPC 建设项目合同履约控制

（一）合同合规性

1.确保合同符合法律法规

政府投资EPC 项目的合同必须严格遵守国家和地方相关法律法规， 确保合同的合规性对维护项目的合法性和可持续性至关重要。 在合同签署之前，政府部门应咨询专业法律顾问，对合同条款进行全面审查，以确保合同符合法律要求，包括合同的法律可执行性、税务要求、环境法规和工程标准等方面。 法律顾问的意见和建议可以帮助政府部门识别并解决合同中存在的法律问题， 如果项目涉及国际合作或跨境交易， 政府部门还必须考虑国际法和国际贸易法规的影响。 确保合同符合国际法律要求对于国际项目至关重要，如果法律法规发生变化，合同需要修订和更新， 以确保其继续合规。 政府部门应建立机制，以便在需要时进行合同修订。

2.合同文件完备性和准确性

合同文件的完备性和准确性是确保项目顺利进行和准确监测的关键因素，包括合同文档的完整性、准确性以及文件的妥善管理。 政府部门必须确保合同文件完整，包括合同正文、附件、技术规格书、工程计划等。 确保合同文件的完备性有助于避免信息缺失和误解， 合同文件中的信息必须准确反映合同的约定以及项目的实际需求。 文件中的技术规格和计划必须与合同正文一致， 以避免混淆和争议。 政府部门应建立有效的文件管理系统，以确保合同文件的安全存储、易于访问和维护，包括版本控制、权限管理和备份等相关措施，制定记录保留政策，确保合同文件得以长期保存， 对于EPC 建设项目的审计工作至关重要。

（二）监测和报告

1.进度追踪

进度追踪是确保政府投资EPC 项目按照预定时间表完成的关键措施。 政府部门必须能够实时监测项目进展，以便及时采取措施解决任何延误或问题。 在项目启动阶段， 政府部门和EPC 工程总承包单位必须共同制订详细的项目计划，包括工程的关键里程碑和时间表，清晰地反映项目的各个阶段和交付期限。 政府部门应建立监测系统，以跟踪项目的实际进展与计划进度的比较，可通过项目管理软件、定期报告和现场检查来实现。 同时，必须考虑潜在的延误因素和风险。 政府部门应制订应对延误的计划，并与总承包单位保持密切沟通，最大程度减少潜在延误对项目的不利影响。 如果监测显示项目存在延误或问题，政府部门必须迅速采取行动，以确保项目重新回到预定进度轨道，涉及重新分配资源、调整工程计划或协助工程总承包单位解决问题。

2.成本控制

成本控制是确保政府投资EPC 项目不会超出预算的关键措施。 有效的成本控制不仅有助于维护EPC 工程项目的可持续性， 还有助于确保工程项目的质量和可交付性。 政府部门和总承包单位必须制定详细的项目预算，包括建设成本、人力资源、采购和其他相关费用，预算必须严格监控，确保不超出规定控制额度。 变更管理是确保项目不超支的关键因素，政府部门必须建立变更控制程序，以审查、批准和追踪任何合同变更，确保不会增加成本。政府部门和总承包单位必须优化资源的使用， 包括有效的资源分配、采购策略的最佳利用，以确保成本在控制之下，减少浪费。 成本控制需要严格的审计和核算，政府部门应确保所有项目支出得到充分记录和验证， 以避免浪费和资源滥用。

3.质量管理

质量管理是确保政府投资EPC 项目达到或超过质量标准的关键要素。 工程建设质量直接影响整个项目的长期性能， 政府部门和总承包单位必须明确定义项目的质量标准，并确保这些标准符合国际和国家的标准和法规。工程建设质量必须在整个项目建设周期中得到监督和检验，涉及现场检查、质量抽样和实验室测试，如果发现质量问题， 政府部门必须与总承包单位共同商议和实施纠正措施，以确保项目达到质量标准。 同时，政府部门必须定期与项目使用单位保持沟通， 以确保他们对项目的质量满意度。

（三）风险管理

1.风险识别与评估

政府部门和总承包单位首先必须识别项目面临的各类风险，包括技术风险（如新技术的可行性）、市场风险（如需求波动）、法律风险（如法规变化）和外部风险（如天气影响）等。 政府部门和总承包单位要对识别的风险进行评估，可以通过风险矩阵、统计分析和专家评估等定量和定性方法来实现评估，以确定其潜在影响。 评估后，风险需根据其重要性和优先级进行排序， 确定哪些风险需要重点关注和管理，以便有效地分配资源。 政府部门和总承包单位应建立风险登记机制， 以清晰地记录所有已识别的风险。

2.风险应对计划

政府部门和总承包单位必须共同制订风险应对计划、控制措施，以减轻潜在风险的影响。 政府部门可以考虑将某些风险转移给其他方， 如保险公司或第三方承包商，在这种情况下，必须明确定义责任和确定责任分配机制。 政府部门和总承包单位必须制订应急计划，以应对不可预见的风险事件，如自然灾害或紧急情况，包括人员安全、资产保护和项目继续进行的措施。 风险应对计划必须是动态的，需要定期监测和回顾，以确保其有效性，如果情况发生变化，计划需要调整或修改。

三、政府投资EPC 建设项目合同审计控制

（一）审计计划

政府投资EPC 建设项目的审计计划需要明确定义审计范围。 首先，必须确保覆盖所有与项目相关的方面，确保审计对政府项目的所有关键方面实现全覆盖。 审计计划需要识别与EPC 项目相关的潜在风险，包括合同违规、成本超支、质量问题等审计关注的主要问题，以减轻潜在的财务和运营风险。 审计计划应同时关注项目是否符合适用国家及地方相关法律法规和合规性要求，确保政府资源的合法和合规使用。 其次，审计范围的明确对于确保政府投资EPC 建设项目审计工作的有效性至关重要，包括明确审计目标、确认项目合同是否合规、资源是否有效利用、合同文件是否准确完备等。 再次，在确定审计范围和目标时，还必须考虑风险因素，帮助确定哪些领域需要特别关注以及哪些方面需要更详细的审计工作。

（二）合同支付审计

政府投资EPC 建设项目审计控制需要确保合同支付的准确性，包括合同金额、付款条件和资金流向，确保财政资金的有效使用。 首先，EPC 建设项目审计必须仔细审查项目合同中规定的相关条款和支付条件， 包括对款项的定义、付款节点和付款金额的核实等，核实实际的支出记录，以确定合同款项是否按照合同约定支付，包括检查收据、发票、合同条款和其他相关文件。 其次，审计人员还应审查支付流程，以确保其合规性，包括支付审批程序、付款控制和相关证明文件等， 必须确认所有支付是合法的，且没有未经授权或不合规的支付，防止财务不当行为和资源滥用。 再次，作为EPC 建设项目，审计需要验证工程项目的实际进展是否与合同中约定的进度相符， 包括对已完成工作的实际验证和对进度报告的审查。 审计人员必须仔细审查项目的成本数据，包括劳动、材料、设备和其他相关费用， 涉及成本的来源、 准确性和分配的审查，重点审查合同变更对整个工程项目成本的影响，包括确认变更的合规性和变更成本的合法性。 最后，审计人员需要进行现场检查，以核实工程项目的质量和合规性，包括检查施工质量、 合同规定的技术规格的符合性等。 同时， 审计人员还应审查与工程质量控制相关的数据和记录，以确保工程的质量达到合同要求。

（三）合同履约审计

政府投资EPC 建设项目审计需要评估供应商是否按照合同要求履约，包括工程进度、质量标准、交付时间等，确保项目按时交付和质量达标。 审计需要关注项目的成本控制和资源利用，以确保项目效率，确保财政资金的有效使用和资源配置的合理性。 首先，审计人员需明确了解合同中规定交付成果的定义和质量标准， 包括建筑工程的成果、产品的规格或服务的质量等，制定合格性检查程序，通过现场检查、实验室测试和技术评估等方法，以验证交付成果是否符合合同规定的质量标准。 审计人员还应审查与交付成果质量相关的文件和记录，如检验报告、验收证书和质量保证文件，确认质量标准的符合性，如果发现交付成果不符合合同要求， 审计人员应敦促承包商采取纠正措施，以确保问题得到解决。 其次，审计人员必须审查合同文件，以确保其完备性和准确性，包括合同正文、附件、技术规格、工程计划等，评估合同文件管理系统，查验文件的版本控制和权限管理，以确保合同文件得以安全妥善存储、维护和备份，确保文件和记录得以按照法规要求保存。 审计人员应查阅合同变更的文件和记录，以确认变更是否按照合同规定的程序进行， 且具备法律依据，检查合同文件的一致性，确保文件之间没有冲突或不一致之处。

四、结语

政府投资建设项目作为政府提供公共服务的重要保障和手段，具有投资主体特殊、使用政府资金、公益性强、管理程序严格等特点。 本文以政府投资EPC 建设项目合同履约与审计控制为研究对象， 分析了合同控制履约在整个EPC 项目建设过程中的重要性， 合同未遵守将会导致项目延误、成本超支和质量问题。

审计是确保合同合规性和资源有效利用的关键工具，审计过程不仅帮助监督整个建设项目的进展，还有助于发现潜在问题并提供改进建议。 对政府投资建设项目应实行全过程审计监督，将风险预防、控制和监督有机结合起来，及时发现问题，堵塞漏洞，减少浪费，提升政府投资项目审计成效，进一步提高政府投资效益。