未成年人附条件不起诉监督考察之问题检视与完善

桑志强，唐 波

（1.西南政法大学法学院，重庆 401120；2.岳池县人民检察院，四川 广安 638399）

附条件不起诉制度作为我国2012 年《刑事诉讼法》修订后所确立的一项重要制度，为涉罪未成年人的审前转处及非犯罪化处置提供了最佳路径。附条件不起诉制度在充分保障未成年人司法权益的同时避免涉罪未成年人贴上犯罪的“标签”，有利于将教育、感化及治疗的因素植入涉罪未成年人行为的矫治过程中，帮助其顺利地回归社会。监督考察作为附条件不起诉中的重要环节，对于附条件不起诉能否顺利开展具有决定性的作用。一方面，监督考察的“操作”程度影响了检察机关对附条件不起诉制度的适用；另一方面，监督考察的“完满”程度决定了对被不起诉人矫治的实际效果。但在实践中，由于附条件不起诉监督考察的繁杂性出现各方监督考察主体职责难以有效发挥、附带条件设计不合理影响其实际效果、社会参与力量多元但缺乏统筹及国家支持力度欠缺导致社会支持力量不完善等问题。因此，有必要检视目前的未成年人附条件不起诉监督考察环节，指出存在的问题并提出相应的完善方案，使未成年人附条件不起诉监督考察的应有功能得到充分发挥。

一、未成年人附条件不起诉监督考察之内容

（一）监督考察主体

附条件不起诉监督考察主体在整个监督考察环节起到至关重要的作用，监督考察主体不仅要对被不起诉未成年人监督考察期间的行为进行总结判断以备监督考察期内作为法律评价之依据，更为重要的是监督考察主体要发挥主观能动性对涉罪未成年人进行感化、教育以达到使其更好地回归社会之目的。刑事诉讼法规定监督考察主体为人民检察院，但学界普遍认为监督考察主体应包括所有有助于对涉罪未成年人进行监督考察及教育矫治的单位、机构及个人，因为仅凭检察官“一己之力”完成涉罪未成年人的监督考察明显是不妥当的。首先，检察官工作的繁重性难以时刻将视线聚焦于被不起诉人，这与监督考察的全程参与要求是相矛盾的；其次，检察院自身的资源并不足以保障对涉罪未成年人的感化与纠正；最后，这也是附条件不起诉制度多方参与的应有之义。故未成年人附条件不起诉监督考察主体应以检察院为主其他社会参与主体为辅。

第一，监督考察处分主体。在未成年人附条件不起诉制度中，检察官对附条件不起诉的适用、监督考察及监督考察期内的法律评价进行处分，而在每个阶段检察官的“角色”并不相同。如在决定附条件不起诉适用问题时其为“公诉人”。而在监督考察期间检察官不仅要对被不起诉人进行社会回归的教育感化，还要根据被不起诉人在监督考察期间的表现作出是否起诉的决定。概言之，在监督考察期间检察官不仅是“公诉人”更是“监护人”。而本着“教育为主，惩罚为辅”的原则，检察官在监督考察期需要将被不起诉人如同“犯错的孩子”一样对待，充分发挥少年司法中的关爱诊疗价值，这便对检察官提出了更高的要求。

第二，社会参与主体。监督考察作为涉罪未成年人回归社会的重要阶段，社会多方力量参与的重要性不言而喻。无论在学界还是检察院社会实践中都将社会力量作为监督考察不可或缺的参与主体。就目前的实践状况来看，社会力量的参与是较为多元的，主要包括涉罪未成年人的监护人、司法社工、学校及其他单位和组织。科学有效的家庭教育对于涉罪未成年人的悔罪、回归社会及防止再犯具有重要的积极意义，监护人应成为配合检察官进行监督考察的重要参与者，但家庭监管的缺位在当下附条件不起诉监督考察中表现得较为突出。司法社工通常参与涉罪未成年人附条件不起诉个案整个过程，对于被不起诉人的了解较为全面，因此司法社工成为目前监督考察中检察院“合作”较为广泛的监督参与主体，其将被不起诉人的生活日常信息向检察官汇报的同时成为被不起诉人的实际监管者。而其他诸如学校、居委会、村委会、爱心公益企业等社会力量也在实践中被检察机关探索运用。

（二）监督考察“附带条件”

如果监督考察的主体解决了“谁来做”的问题，那么监督考察的“附带条件”则说明“做什么”的问题。监督考察“附带条件”是对涉罪未成年人作出附条件不起诉决定后的一种附带处分，[1]也是附条件不起诉与其他不起诉制度的主要区别之一。其要求被不起诉人在监督考察期内遵守一定的附带条件，但这不意味着对涉罪未成年人进行监督的拘束，更为关键的是完成对涉罪未成年人的感化与教育。在整个附条件不起诉过程中“教育为主”是主线，监督考察“附带条件”也应以教育涉罪未成年人为出发点与落脚点，促使涉罪未成年人早日转变思想，正确认识犯罪行为的危害性并对其不良行为进行矫正，使涉罪未成年人树立正确的世界观、人生观、价值观。此时，检察官不再是单纯的“公诉人”，更应是涉罪未成年人的“监护人”对其进行教育与保护，帮助其早日回归社会。因此，检察官不应机械地按照刑事诉讼法及相关规定设置附带条件，要综合研判每一个涉罪未成年人的个性特征以此制定行之有效的“附带处分”，发挥附条件不起诉监督考察的应有功能。在刑事诉讼法中规定了4 项附加条件，2012 年《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第498 条将“接受矫治和教育”细化为6 项，在实践中检察机关以此展开了形式多样的实践探索，而学界也根据附加条件的不同功能进行了分类。有学者认为附带条件在实践中主要有4 类：修复关系条件、弥补损害条件、防止再犯条件及复归社会条件，[2]而有的学者将其分为教育矫治性附加条件、修补性附加条件及制约性附加条件3 类[3]50-60。学界对监督考察附带条件的功能有助于实务界对附带条件的设定更加科学、合理。

（三）监督考察期限

未成年人附条件不起诉监督考察期限是在不具有终结效力的附条件不起诉决定作出后对被不起诉人的教育矫治期限，也是检察官对被不起诉人的一次重新考察。我国刑事诉讼法规定附条件不起诉监督考察的期限为6 个月至1年，而在附条件不起诉个案中监督考察的具体期限则由检察官自行裁量。监督考察期限的合理一定程度上决定了对被不起诉人适用监督考察的实际效果。具体而言，过短的监督考察期限可能使涉罪未成年人难以正确认识错误、真诚悔罪，而过长的监督考察期限使涉罪未成年人的诉讼状态始终处于待定状态，容易使涉罪未成年人陷入诉累压力，对监督考察产生抵触心理进而影响涉罪未成年人回归社会的矫治效果。因此，检察官在决定监督考察期限及对监督考察期限进行调整时，要综合涉罪未成年人的多种相关因素进行考量。在实践中检察官的参考因素主要有：可能判处罪名及刑罚期限、行为后果及主观恶性、监督考察的工作量及被不起诉人的接受程度等。

（四）监督考察方式

2012 年《刑事诉讼法》赋予了检察机关对附条件不起诉案件中的被不起诉人监督考察的权力，但并未具体规定如何操作，这便需要各地检察机关进行实践探索，总结出行之有效的监督考察方案。在立法模糊与现实需要的能动作用下，各地检察机关不断探索出符合实践需要的监督考察方式。主要包括：第一，司法社工方式。司法社工方式在目前的监督考察方式中运用较为广泛，检察机关充分将对现有社区矫正人员及监狱矫正人员工作的成功经验，运用于对涉罪未成年人的监督考察，通过与专业的社会工作者合作对涉罪未成年人开展形式多样的矫治教育工作以促使其早日复归社会。第二，建立观护基地。作为监督考察中较为常见的观护方式，建立观护基地一定程度上满足了对涉罪未成年人“非监禁刑”与“社会性”的要求，在少年司法中要求对涉罪未成年人运用“非监禁刑”以更好地促使其复归社会。而在附条件不起诉中还应强调一定的拘束性，使涉罪未成年人正确地认识自己的错误，并通过广泛的社会参与树立正确的价值认知。而检察机关联合其他社会组织打造形式多样的观护基地为涉罪未成年人复归社会创造了有利条件。[4]第三，成立考察帮教小组。为缓和检察官在监督考察期间的工作压力，检察机关联合社会力量（诸如学校、居委会、村委会等）成立监督考察帮教小组，订立监督考察协议，同时在此基础上检察官对被不起诉人进行不定期考察。除此之外，在实践中监督考察的方式还有很多。总体而言，不同的监督考察方式都取得了一定效果，但在实践中也存在问题，如家庭监管作为未成年人教育的重要参与者，在监督考察方式中反而并不常见。因此，检察机关仍需创新监督考察的方式推动监督考察科学有效地开展。

二、未成年人附条件不起诉监督考察之检视

当涉罪未成年人陷入刑事诉讼程序后，其对原有的错误思想产生质疑、困惑，此时需要外界力量及时对涉罪未成年人的思想进行重新塑造。对于涉罪未成年人的人格重塑并非简单的拘束教育，附条件不起诉监督考察工作需要参与人员投入大量的时间、精力。尽管当前检察机关探索出多样化的附条件不起诉监督考察方式，并取得一定的效果，但实践中出现的一些问题仍需要省视。

（一）主体多元缺乏专职性

目前对于未成年人附条件不起诉监督考察的主体，已逐渐摆脱过去未检检察官“大包大揽”的局面。随着社会力量的参与，检察机关已经不是对被不起诉人唯一的考察主体，监护人、司法社工与其他社会参与主体成为检察机关附条件不起诉监督考察重要的辅助力量。但这并不意味着未检检察官可以就此“高枕无忧”，未检检察官在监督考察中的最重要主体地位，并未因社会其他参与主体的广泛参与而发生转变。未检检察官依旧在附条件不起诉的监督考察中起主导作用，不仅要对附条件不起诉的适用作出决定，[5]还要设计附带条件、最终决定是否起诉等。最为重要的是要在监督考察期间对被不起诉人完成感化、教育工作，而此过程中未检检察官的角色不断在“公诉人”与“监管人”间发生转变，[6]使未检检察官往往分饰两角，既要与被不起诉人保持该有的严肃距离，又要显示出对被不起诉人亲密的关怀。这种角色的冲突让诸多现代化教育、法治理念尚不成熟的未检检察官一时难以适应。同时，未检检察官更擅长的是对案件的审查起诉，而在监督考察期间要求未检检察官具备心理学、社会学、教育学等多方面的专业知识来应对“状况百出”的被不起诉人，这显然对未检检察官提出了更高的要求。角色转换的矛盾冲突及多方面专业知识的要求，导致在实践中未检检察官疲于长达半年之久甚至更长期限的监督考察，在实践中未检检察官往往难以高质量地参与监督考察，甚至出现未检检察官自身的“功能弱化”，将更多的教育、感化工作依赖于其他社会参与人，自己只负责监督考察期间被不起诉人行为的考核工作，这难免有本末倒置之嫌。

除此之外，监督考察的其他社会参与主体也存在一些问题。首先，家庭监管的效果不佳。通过调查可以得知，许多未成年人涉罪是由于家庭监管教育的缺位，[7]发现问题的源头应及时从源头着手进行改正，因此在附条件不起诉监督考察中，家庭监管应发挥该有的功能作用，督促被不起诉人完善矫治诊疗工作。诚然，异地监管、家庭贫困等客观因素阻碍了家庭监管的适用。但在家庭监管中还存在监管人理念落后，不配合检察院的监督考察工作，或者配合监督考察期间出现“听之任之”与“高压监管”两种极端，极大地影响了家庭监管的实际效果。致使在实践中未检检察官不愿、不敢用家庭监管，并逐渐创新家庭监管的替代方案与主体。其次，作为重要参与主体的司法社工，在监督考察期间要对被不起诉人的相关表现信息传递给未检检察官，并在未检检察官缺失的情况下，成为被不起诉人的“真正监管者”。但在实践中，司法社工并不愿意充当信息传递者的角色，尤其是向未检检察官传递“负面”信息的行为，极易使被不起诉人对司法社工产生抵触心理，并不利于司法社工对被不起诉人进行感化、教育工作。再次，学校、村委会、居委会等其他社会参与力量存在的最大问题是对附条件不起诉监督考察的重要作用认识不足，实践中很多监督考察主体认为被不起诉人在监督考察期间只要“不犯错，不惹祸”即可，并不重视对被不起诉人复归社会的教育，使监督考察原有的功能大打折扣。最后，社会参与主体共同面临的困境是其本身的监管对被不起诉人不具有约束力，使得社会参与主体感化、教育活动，尤其是一些带有强制性的措施更多依赖于被不起诉人的主观意愿，而这严重地影响社会参与主体对被不起诉人感化、教育工作的顺利进行，长此以往，可能导致社会参与主体不愿参与未成年人附条件不起诉的监督考察工作。

（二）“附带条件”缺乏科学性及针对性

未成年人附条件不起诉监督考察的“附带条件”一直是学界与实务界所关注的重要课题，“附带条件”设定的科学性直接影响到对被不起诉人监督考察的实际效果。而监督考察的“附带条件”的科学、合理设定依赖于对其法律性质的准确认定。有的学者认为监督考察的“附带条件”是对涉罪未成年人进行的一种带有强制性的财产或人身的处分，所附带项目是对涉罪未成年人进行的一种实质“制裁”。而有的学者对此种看法持有不同的意见，认为“附带条件”只是通过采取特别的处遇措施实现特别预防的目的。作者认为“附带条件”的设置应围绕附条件不起诉制度的方针与原则，将涉罪未成年人引上社会的正确轨道，不应简单地将“附带条件”看作对被不起诉人的“制裁”，而是实现涉罪未成年人复归社会所采取的必要手段。但在实践中“附带条件”设立首先面临的问题，便是一些未检检察官及其他社会监督主体并未正确认识“附带条件”的功能定位，一味地强调强制性的约束、管教而忽视了对被不起诉人的教育矫治，一方面在内容的设定上大篇幅地设立拘束条款，只设立笼统的教育矫治措施；另一方面监督主体相对于被不起诉人的“改变”，更注重其对约束措施的遵守。而这种一味地要求被不起诉人遵守约束措施的做法很容易使其产生逆反心理，即使在监督考察期间按要求遵守拘束条款，也难以判断被不起诉人是否真正认识到自己错误，是否已经能够回归社会。

同时，未成年人附条件不起诉监督考察“附带条件”的内容设定得过于笼统，缺乏针对性。我国《刑事诉讼法》规定涉罪未成年人在监督考察期间应当遵守以下义务：（一）遵守法律法规，服从监督；（二）按照考察机关的规定报告自己的活动情况；（三）离开所居住的市、县或者迁居，应当报经考察机关批准；（四）按照考察机关的要求接受矫治和教育。最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》对“教育与矫治”工作进行了细化，具体如下：（1）完成戒瘾治疗、心理辅导或者其他适当的处遇措施；（2）向社区或者公益团体提供公益劳动；（3）不得进入特定场所、与特定的人员会见或者通信、从事特定的活动；（4）向被害人赔偿损失、赔礼道歉等；（5）接受相关教育；（6）遵守其他保护被害人安全以及预防再犯的禁止性规定。法律在宏观上对监督考察的“附带内容”作出指导，在具体实施过程中需要检察机关针对每一个涉罪未成年人的个性特征制定“附带条件”，而实践中部分基层未检检察官只是概括式地设定了“附带条件”且不具备“对症下药”的效果。而“附带条件”设定的“模糊性”导致在监督考察后续工作开展缺乏明确方向与措施的同时，可操作性大打折扣，进而致使无论是监督考察主体还是被不起诉人都对“附带条件”敷衍了事，不能起到“附带条件”的真正作用。另外，缺乏对被不起诉人生存技能及职业技能的帮教工作，附条件不起诉的核心目的是帮助涉罪未成年人回归社会，同时也应关注涉罪未成年人的再犯可能性。帮助被不起诉人“一技傍身”具有特殊预防的效果，而在实践中监督考察主体很少关注对被不起诉人的帮教工作。[3]172

（三）国家支持力度不够、社会支持体系不完善

在未成年人附条件不起诉制度中，检察官不仅要对涉罪未成年人附条件不起诉的适用完成阅卷、社会调查、征求公安机关与被害人意见等工作，还要积极参与对被不起诉人的监督考察，但实践中大多数检察机关面临案多人少的困境，尤其是在未设立专门未检部门的检察机关，检察官不仅要办理成年人的刑事案件，还要对未成年人附条件不起诉的监督考察进行跟进，给办案检察官带来了沉重的工作负担，[8]此时一味地强调检察官的个人素质与思想理念是“不近人情”的，社会力量的参与是缓解未检检察官监督考察压力的必然选择。一是，相关法律规范难以有效支持社会力量的积极参与。当下我国的相关法律规范只是概括性地规定了监督考察的社会参与主体，但并未赋予社会参与主体积极参与的主动权，更未规定社会参与主体在监督考察中的权利与义务，导致监督考察的社会参与主体，一方面通常是被动地等待检察机关的“协作意向”，而非社会参与主体真正自主地参与到被不起诉人的监督考察中；另一方面社会参与主体的权责不明容易出现被不起诉人不配合或社会参与主体“草草了事”等问题，致使监督考察的实际效果不佳。二是，社会支持体系的信息共享机制不完善，致使大部分社会主体未能被充分开发。社会主体的参与在于协助检察机关重建涉罪未成年人的世界观、人生观、价值观，促进涉罪未成年人的再社会化，而各方社会参与主体与检察机关的良性互动是监督考察有效实施的关键。理论上来说，每个未成年人陷入犯罪的诉讼风险的原因、性质等存在异同点，应根据涉罪未成年人犯罪行为的危害程度、再犯可能性等寻求合适的社会监督考察主体，而在实践中社会主体与检察机关表现出一种“供求关系”，两者缺乏有效的沟通渠道与协作机制，更多的是检察机关依靠单位领导或检察官个人的关系寻求社会力量的帮助，而且依靠关系寻找的社会参与主体其专业性、适格性是难以保证的。与此同时，地区发展的不均衡致使监督考察的社会力量分布不平衡，在较为发达的地区存在大量资源丰富、专业性强的社会力量，而有的地区只有最基础的社会资源配置，迫使当地基层检察机关只能依靠学校、村委会、居委会等单位对被不起诉人进行监督考察，而跨区域信息共享平台的缺失导致社会资源难以有效整合，社会参与主体不能充分地发挥专业优势帮助被不起诉人的再社会化。这在一定程度上影响了附条件不起诉的适用与社会参与的整体效益。[4]此外，在对外来的涉罪未成年人进行监督考察时，难免出现异地考察或家庭考察的情况，而跨区域监督考察主体间的沟通不畅很容易因检察官担忧异地考察的实际效果，而不适用附条件不起诉或寻找并不“适格”的社会参与主体，进而导致对外来涉罪未成年人的不公平待遇。具体而言，社会支持体系的不完善，不仅导致检察机关在适用附条件不起诉时犹豫不决，[9]而且在监督考察中社会主体不能很好地协助检察机关完成对被不起诉人的“感化、教育、挽救”工作，这显然无法满足附条件不起诉的设立初衷。

三、未成年人附条件不起诉监督考察之完善建议

未成年人附条件不起诉制度的设立表达了我国立法者对未成年人健康成长的优先保护，为涉罪未成年人重新塑造良好的社会人格提供了契机。在附条件不起诉的监督考察期间，被不起诉人再次参与社会各方的良性互动，通过合理、科学的附带条件进行有担当、有责任的社会活动，激发被不起诉人内心悔过与自我批评意识，从而实现比较深刻的自我感悟以达到其人格矫正的效果。

（一）促进监督考察主体的专职性

监督考察主体对于未来推动附条件不起诉专业化、社会化具有十分关键的作用，监督考察主体各方参与的专业化、职业化程度将直接影响到对涉罪未成年人附条件不起诉的实际效果。

第一，未检检察官作为附条件不起诉的主导者，要树立正确的价值观念及现代法治的正确理念，不应一味执着于过去“国家公诉人”的身份，要明白附条件不起诉制度更多是体现少年司法中“面向未来”的基本要求。未检检察官不能因为工作繁重、观念落后等原因将监督考察这一关键环节一味让渡于社会力量，而应该积极主动地了解被不起诉人在监督考察期间的日常行为，成为监督考察的实际推动者，以正确地根据监督考察期间被不起诉人的行为表现作出相应处分决定，摆脱过去仅靠各方社会参与主体的汇总信息进行判断的困境。在提高未检检察官进行处分决定的准确性与针对性的同时，使社会参与主体可以专注于对被不起诉人的感化教育，不再产生因传递负面信息而引起被不起诉人不满的担忧。另外，目前检察机关大部分的自侦案件已经由监察机关调查，一定程度上缓解了检察机关案多人少的压力，检察机关可以进行适当的职能分离，选择一批理念先进、综合素质高的检察官组成专门的未检部门负责附条件不起诉工作，由未检检察官专司负责附条件不起诉的全过程，包括对监督考察的参与。实践中将未检检察官分为承办检察官与观护检察官的做法并不可取，附条件不起诉制度应是互相关联、有机统一的整体，未检检察官只有全程参与其中，才能全面地了解涉罪未成年人的整体情况与监督考察的实际效果。而承办检察官与观护检察官的设立虽然减轻了承办检察官的工作压力，但似乎存在将附条件不起诉割裂进行的嫌疑。与此同时，承办检察官在适应附条件不起诉时依赖于观护检察官是否愿意对涉罪未成年人进行监督考察，而观护检察官在监督考察期间因并不了解被不起诉人的具体情况难以有针对地设计监督考察方案，[10]即使观护检察官可以通过阅卷、向承办检察官、被害人、涉罪未成年人询问等方式了解，但这可能造成工作的重复进行反而导致资源的浪费。因此，通过设立未检部门由承办个案的未检检察官对附条件不起诉的整个过程进行主导，更有利于监督考察的专业化。

第二，检察机关主导监督考察并不意味着其需要在细枝末节对其进行具体的监管，尤其是对被不起诉人进行心理疏导、改正不良的心理与行为习惯等更为具体的监管工作，司法社工、家庭监护人及学校等其他社会参与主体要比未检检察官更专业，未检检察官在帮助被不起诉人回归社会的工作中应发挥统筹、协调和监督作用，更为具体的工作应交付于社会参与主体。与此同时，未检检察官在社会参与主体的选择上，要根据个案的具体情况选择合适的“社会监护人”，并促使社会参与主体规范地完成监督考察工作。因此，首先要重视家庭监管在监督考察中的作用。家庭监管是预防未成年人犯罪、防止其重新再犯的重要元素，实践表明大多数涉罪未成年人进行违法犯罪行为是由于家庭教育的缺失，而对涉罪未成年人进行彻底的矫治教育就要从源头出发，最大程度地实现家庭对被不起诉人的有效监管，未检检察官对家庭监管的实施状况进行指导、评估与监督。其次，充分发挥司法社工的专业技能。在无法开展家庭监管的监督考察中，司法社工以多元、专业的知识结构，较高的综合素质成为替代家庭监管人的重要角色，司法社工的专业性在于可以根据被不起诉人生活、心理、教育的不同需求提供个性化服务，并通过组织专业化的活动帮助被不起诉人走出人生误区，重新回归社会。未检检察官在与司法社工合作的过程中，要弱化司法社工信息传递与日常监管的角色，主要重视其专业化技能的实际发挥。最后，检察机关要积极促进社会资源形成合力，真正实现社会各方力量的优势互补与整体应对。主要参与监督考察的社会主体，可以通过信息共享平台与专门从事教育学、心理学、社会学等社会专业机构进行交流，针对不同时期被不起诉人出现的情况，研讨出合理的应对策略以不断提高社会参与主体的专业性。此外，在监督考察中不论是检察机关还是社会参与主体，要充分重视被不起诉人的主体地位，听取被不起诉人的诉求与意见，比如允许其自行设定监督考察方案或进行适当的调整，可行方案给予鼓励与认可，不可行方案应耐心充分说明理由，形成监督考察主体与被不起诉人的良性互动，调动被不起诉人参与教育矫治的积极性与主动性。

（二）设定科学合理的“附带条件”

首先，附带条件的设立要合法、合理。对涉罪未成年人的附条件不起诉是在刑事诉讼法的法律框架下进行的，作为附条件不起诉核心要素之一的附带条件设定也要符合相关的法律规范，虽然一直倡导检察机关灵活地设定附带条件以提高针对性，但这不是没有法律依据就随意设定附带条件的理由。检察机关作为法律监督机关，合法行使职权是其第一要务。因此，检察机关在设立附带条件时不应以“考取重点大学”“缴纳罚款、保证金”“大学生身份”等作为不起诉的附带条件，这明显偏离了附条件不起诉的立法本意，同时对于家庭条件一般、不再上学的涉罪未成年人是不公平的。并且，附带条件设立要与涉罪未成年人的犯罪行为相匹配，且严厉程度不得高于刑罚，附带条件只是一种教育矫治的外在形式，附带条件的设立应突出教育改造的功能意涵，不能剥夺或变相剥夺被不起诉人的人身自由造成惩罚性措施的扩张。实践表明倘若附带条件的设定较为严苛甚至高于法院的判决，涉罪未成年人便会产生很大的抵触情绪，不配合监督考察工作，甚至拒绝适用附条件不起诉。

其次，附带条件设定要有针对性。刑事诉讼法中对于附带条件的设定具有高度的概括性，只能作为未检检察官办案的一般指引，未检检察官可以在设定附带条件时，根据刑事诉讼法的相关规定有针对性地区别适用。在每个个案中涉罪未成年人的行为习惯、犯罪原因、知识水平等都有其自身的个性特点，在设定附带条件时应有针对性地根据被不起诉人的个性特征进行有区别的教育矫治。未检检察官要充分参考社会调查报告，深挖犯罪原因与犯罪动机，并结合当地实际的社会支持现状设定有针对性的附带条件，真正做到“对症下药”进而预防其再犯及修复破坏的社会关系以实现监督考察的作用。另外，要细化适用刑事诉讼法关于教育矫治的规定，可以通过司法解释或地方性规章对教育矫治的内容进行进一步步的细化，使教育矫治的实施更具有可操作性。与此同时，附带条件的设定应该存在共性的内容，如要求未成年犯罪嫌疑人向受害人道歉通常是附带条件中的重要内容，不仅可以体现被不起诉人认错、悔罪的态度，也是与被害人关系的修复，这对于维护社会稳定，平衡社会公众、被害人及涉罪未成年人的情绪具有至关重要的作用。

最后，对被不起诉人进行有针对性的帮教工作。在实践中，大多数涉罪未成年人由于缺乏必要的生存技能而走上犯罪的道路。附条件不起诉制度的核心目的是帮助涉罪未成年人重新回归社会并防止其再犯。因此，在附带条件的设定中，检察机关与政府部门应基于“国家亲权理念”广泛开拓社会资源，与专业技能培训的教育机构开展合作，帮助被不起诉人掌握一定的谋生手段以使其走出困境，顺利回归社会。此外，在附带条件中应结合考察期限设定适当的奖惩内容，在监督考察中考察期限可以根据教育挽救的需要进行灵活调整，如对于积极配合监督考察、真心悔过、生活作风良好等情形的，被不起诉人可以适当缩短考察期限；反之，对于态度消极怠慢、不配合附带条件、具有再犯可能性等情形的被不起诉人应适当延长考察期限。

（三）以国家为主导建立健全社会支持体系

当今社会已经不再是过去国家主导的一元化的犯罪治理模式，社会参与主体不断多元、价值观念日益繁杂已经迫使对犯罪的治理需要多元社会主体的参与。在人权保障要求更高的附条件不起诉监督考察中，仅靠检察机关“单打独斗”已不现实，需要构建由国家主导的家庭、学校、社区、企业等社会主体广泛参与的社会支持体系，形成国家与社会合作共治的局面，[11]为检察机关监督考察的有效进行创造良好的社会环境。

首先，检察机关在现有法律的基础上大胆创新社会支持体系的建设。附条件不起诉制度正处于探索实践阶段，现有的法律规范足够支撑当下监督考察的实施，检察机关应在现有法律的基础上充分发挥主观能动性，探索行之有效的社会支持体系，为以后的立法积淀法理依据。与此同时，要保持实践与立法的良性互动，[12]频繁地修改法律会破坏法的稳定性，而滞后的法律会导致主体参与的能动不足。因此，在实践中比较成熟的监督考察社会支持体系，可以通过地方性立法或最高人民检察院发布司法解释等方式予以固定，当未来区域性实践逐渐成熟时，可以探索全国性的立法活动以支撑全国范围内的社会支持体系建设。

其次，构建信息共享平台，拓展多元的社会参与主体。最高人民检察院已经与团中央达成合作协议，引导基层检察机关与基层团委在监督考察中开展广泛合作。在未来最高人民检察院可以继续探索与其他单位的合作为基层检察机关节约成本。而在地方以政府为主导搭建各部门、各社会主体与检察机关的信息共享平台，通过信息共享平台将不同职能的社会主体联系起来。一方面，检察机关可以快速匹配合适的监督考察主体，从而减轻检察机关联系合适监督考察主体的时间精力，使检察机关更多地关注监督考察的实质性内容；另一方面，不同专业的社会主体可以为监督考察内容提供多元的参考方案，检察机关与其他监督考察主体，可以综合地运用多种方案以提高监督考察的实际效益。与此同时，当本地的信息共享平台建立完成后，积极拓展跨区域的资源共享机制以缓解地区发展不均衡带来的社会主体参与的不平衡性。[4]国家要在宏观层面支持跨区域资源共享机制的建立，通过划拨专门经费、支持欠发达地区监督考察建设等方式缩小不同地区间的监督考察水平，[13]并鼓励各地区通过跨区域资源共享机制对监督考察模式进行交流与合作，本着“先进带动后进”的原则提高欠发达地区的社会服务水平，以此不断推动社会参与主体向专业化、职业化发展。另外，跨区域资源共享机制的有效运行将为异地监管提供契机，尤其对于父母与涉罪未成年人分居两地但适用家庭监管更为适宜的监督考察提供了便利，未检检察官可以依托跨区域资源共享机制定期、不定期对家庭监管的监护人与被不起诉人进行指导、监督，从而使家庭监管回归本有的核心地位。

最后，构建合理科学的奖惩机制，督促社会参与主体“全心全意”地完成监督考察工作。国家政府部门要明确各社会主体与检察机关的关系与责任分配。政府要协同检察机关加大对社会参与主体责任意识的培养，指导、监督社会参与单位对监督考察人员的选任与管理，对监督考察人员进行问责制，倘若发现监督考察人员未能正确履职，应通过警告、训诫、罚款、更换监督考察人员等方式，确保其能够保质保量地完成监督考察工作。当然，对于监督考察中表现优异的人员及所在单位，政府、检察机关应给予一定的奖励，如奖金、荣誉证书等激发社会参与人员的积极性。

附条件不起诉监督考察在我国正处于实践探索阶段，各地区已经逐步摸索出“各具特色”的监督考察模式，要以宽容的态度与开放的胸襟看待实践改革中出现的问题，允许检察机关在改革中“试错”，在“试错”中不断改革来确认和完善附条件不起诉的监督考察，不断总结经验教训，逐步完善相关制度设计以不断推进中国特色的未成年人附条件不起诉制度向前发展。