警务体系能力：内涵、演进形态与实现机制

伏佩宣（南京警察学院，江苏 南京 210023）

党的二十大报告指出：“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定。”报告将国家安全作为一级标题进行系统论述，对推进国家安全体系和能力现代化作出重要部署。安全是亘古通今的诉求，其作为国家目的为国家的成立提供正当性，在国家成立之后指引着国家履行其保护安全的义务。公安机关的首要任务是维护国家安全，开展警务体系能力建设，有助于推动公安战斗力生成模式的转变，实现警务效能的最大化释放。[1]作为国家治理能力的一个重要子概念，警务体系能力是国家治理能力的重要组成部分，是国家治理能力在警务中的重要内核，因此具有重大的学术研究价值。

一、警务体系能力的内涵

克劳塞维茨指出：“任何理论必须首先对基本概念进行澄清，只有对基本概念达成共识，才可能围绕具体问题开展精确研究问题，并深入分析研究对象的内在规律和相互关系。”[2]同样，开展警务体系能力研究，首先应对其基本内涵进行准确界定。基于此，本文将对“体系”“警务体系”“体系能力”分别进行界定后，再利用系统分析理论，对警务体系能力进行概念认定。

（一）体系的内涵

当前，人们对于“体系”的认识，主要是借助于对系统的研究来进行的。“体系”在《现代汉语词典》中解释为“彼此相互联系若干事物组成的统一体”；在《辞海》中解释为“若干有关事物互相联系制约而成的一个整体”；[3]胡晓峰在其所著《战争复杂系统建模和仿真》一书中认为“体系是一种具有整体功能的系统集合，一个体系可能是多个系统或其子系统的功能集合体”[4]；美国芝加哥大学的B.J.L.Berry 在1964 年的一篇论文中最早提到体系（System of Systems，SOS）也称之为系统的系统。[5]伴随着军事科技的兴起，“体系”这一概念也逐渐被应用于军事领域。美军于20 世纪90 年代初期率先在军事学领域内提出了体系的概念，其核心理念聚焦于 “军事作战系统的综合集成”，美军强调：“现代军事作战体系是一种复杂、精密机器的完整集合体”。[6]美国应用物理实验室（The USA Applied Physics Laboratory）认为，军事领域的体系聚焦于各军事实体的有机结合，从而有利于系统整体效能的最大化发挥。美军战略参谋部于2007 年签署《联合能力集成与开发系统》手册，对体系的概念作出了详细界定，其认为体系是基于特殊使命任务的能力需求将各类军事系统有机连接，通过系统间协同关系的构建，实现各军事系统间的功能耦合并最终演化为涌现能力。随着网络信息技术的发展，美军和中国人民解放军均提出网络信息体系的概念，即通过信息网络技术将实现各类信息化作战系统的有机融合，最终形成体系化的作战能力，同时还包括一些具体执行标准。

学界对体系的理解是在系统集成的研究基础上发展而来，现如今体系在各学科领域均有涉及，并逐渐发展成为系统科学研究的重要分支。综合上述关于体系的阐释，可以把“体系”看成由“系统”发展演化成的高级形式，是系统的系统。[7]分析体系的基本概念可以看出，其具有以下几个基本特征：一是结构上的复合性。体系的结构具有复合性特点；二是性能上的再生性。人们在体系设计过程中非常注意提高要害的可替代性，总是通过各种方法尽量避免对某一个要害或某些要害的过度依赖，尽量做到同一个功能可以由不同的要素和不同的结构来实现，不同的组成要素与不同的结构方式可以承担相同的性能；[8]三是要害上的可变性。随着环境的变化，体系的要害也会随之发生变化，有的要素在这个环境里可能是要害，但在另一环境里可能就不是要害；或者，在这个环境里不是要害的要素，在另一个环境里却成了要害。

（二）警务体系的内涵

警务体系，就是“警务”与“体系”概念的结合体。认识和理解警务体系，既要从体系的一般性来分析，也要从警务组织的特殊性加以把握。警务体系是按照一定的警务战略、警务目标将警员和警械装备通过条块结合有机联结起来的一个整体系统。在传统警务模式下，警员主要借助简单的警械来开展警务活动，这仍属于警务体系的雏形，其在警务工作中的地位和作用体现得不是很明显。进入机械化时代后，警车、手枪等单项警械装备在警务行动中的作用显著，警员素质及指挥手段不断提高，警员和警械系统的结合逐渐紧密，警务结构不断得到调整，体制编制不断得到优化，各种警务力量间配合逐渐密切，这就使得由各种警务要素和系统构成的较为复杂的警务体系逐渐形成，并在警务活动中逐渐进入主导地位，作用越发明显。信息化条件下，信息技术在警务领域的广泛应用，使得警员素质得到大幅度提高，人和警械装备的结合更加紧密。特别是信息技术在警务装备上的应用而引发的警务装备体系的信息化革命，使得警务作战能力不断提升，警务作战手段不断增多，警务组织不断由庞大的人流、物流和能量流构成多层次、多系统的开放系统。

（三）体系能力的内涵

体系能力是基于“能力”的概念演化产生的，它更多的体现为利益相关者对体系构建与发展的内在期望，侧重于对宏观现象的抽象。基于此，体系能力的利益相关者更加关注体系对完成特定目标所具备的“本领”或“潜力”。目前体系能力的基本内涵主要集中在如下几个层面：一种是基于系统能力视角，其认为体系能力则是各分系统能力的有机结合，注重通过发现其关系的规律以优化体系组分系统的配比；另一种是基于从体系设计方案的技巧，认为体系能力是技术执行方对系统完成特定使命任务的内在期望，其注重的是体系满足组织未来的战略使命所具备的能力。此外，作为一种特殊的能力形态，其还表现出导向性、演化性和复杂性的特征。与此同时，军事学领域也开始涉及体系能力的相关研究，并创造性地提出了体系作战能力的概念演说，其可以理解为体系化的作战能力，它是各种作战能力有机融合而形成的一体化战斗力。[9]现代信息化条件下，电子信息系统在军事作战领域内被广泛使用，其通过强大的信息联结功能，将各种作战要素有机融合。就作战形态而言，现代战争形态已发生了本质性的转变，军事力量间更多体现的是一种体系的对抗。[10]在信息化背景下，某一种军事信息系统的作战力量的强大，并不代表其整体作战能力强，只有优势互补，形成体系能力才有助于实现整体效能的最大化释放。

（四）警务体系能力的内涵

警务体系能力是对公安机关整体效能的创新性表述，它是各警种相互联结、相互作用而形成的，而不是各警种单项作战能力的简单相加。任何事物都有其基本属性，警务体系能力作为一种客观存在的基本形态，早在警务组织成立之初就已初具雏形，并随着警务模式的演进而不断发展变化。警务体系能力作为各警种作战能力的整体体现，其总体表现和状态应当是与当时的警务模式以及一定时期的经济基础、科学技术状况等大体一致的。根据这一规律，可以对警务体系能力基本形态做出如下定义，即在特定的警务模式发展背景下，所体现出来的基本状态。警务体系能力的基本形态定义，一方面，可以依据警务信息设备、警员基本素质、警务器械装备等核心警务要素，从宏观层面上把握其基本形态的面貌与历史演进；另一方面，可以依据当前警务发展的模式特点来预测警务发展趋势。

二、警务体系能力的演进形态

（一）基于科层制背景的警务体系能力

基于科层制背景下的警务体系能力，也可称之为既有警务体系能力，其是以传统科层管理理论和思想为基础将公安机关内部的各警种，通过“集合式”的组织运行机制整合在一起，在实现共同的警务目标的过程中，相互配合、通力协作，以促进公安机关整体效能的提升。基于科层制背景下的警务体系能力主要体现在通过对警务管理多元主体、警务管理客体、警务活动进程、警务资源等相关警务要素归集，实现警种间的结构、功能的整合优化，最大限度地发挥组织内部的协同效应，促进公安机关整体效能的提升。基于科层制背景下的警务体系能力最终目标是为了促使多元警务主体间形成一种最佳匹配关系，已达到超越单一主体各自独立作用于活动对象所产生效应之目的。从警务组织运行模式的角度来看，随着国家政治现代化的演变，中国共产党八大以后，公安机关的管理体制形成了“条块结合，以块为主”的双重领导体制，[11]上级公安机关对下级公安机关的管理以业务领导为主。至此，纵向上形成了线性业务工作模式，各级公安机关在社会发展变化的客观环境下，警种以业务划分、机构以业务设置、职能以业务履行。从某种程度上而言，虽然科层组织的一些原则就是要促进协调与控制，从而促进组织效能的提升，但其仍具有一些干扰组织效能目标的“反功能”。

有基于此，在传统科层制“反功能”的影响下其也存在一定的弊端，集中表现在：一是容易造成“业务闭锁”，难以形成业务整合重组。科层制强化了专业性和专业系统内部层层受令的警务模式，系统内资源要素的流通以纵向为主，外溢性的业务多是被动或偶然的。警务业务系统“纵向一体化”的实践模式制约了业务整合的可能性，最终形成业务运行孤岛，产生“业务闭锁”，即仅限于自有的业务，难以突破“条”线系统之间的边界。长期形成的“业务闭锁”，在“条”线系统之间形成了一张无形的保护膜，很难打通系统之间的必然分界，业务整合难度大。二是警务资源被有序控制着流动，难以形成柔性组合。严格的科层管理，对警务资源进行了严格的管控，警力实行按专业警种分配，警械装备按照专业警种配置，财务按专业警种投入，警务资源配置一旦形成，就基本固定下来，难以重新配置。在此警务资源配置的影响下，警务资源“过剩”与“不足”间不能互相补充，不能灵活进行二次、三次甚至多次重配，一方面造成了资源的浪费，另一方面因资源的短缺影响了警务工作成效。三是随着社会形势的发展变化，公安业务内容日益增长，公安机关为了适应社会的发展需要，在不断地进行警察组织的扩容和增编，大多数是把新增业务作为一个新的“条”线系统增加到组织体系中，增加了“条”线组织数量。组织越分越细、业务内容越增越多，部门职责不清、机构设置分工过细、业务交叉等问题越来越突出，业务系统之间的协调工作越来越复杂，系统整合化难度越来越大。四是在推进公安信息化的发展中，“条”线系统信息化程度越深，形成的信息系统之间的壁垒越坚不可摧，会造成更大规模的信息化孤岛。随着“条”线系统自身信息化的深化推进，每个“条”线系统都根据自身业务需求和标准进行设计，最终形成纵向到底“一体化”的专业信息系统，虽然打破了纵向不同层级间的信息壁垒，但又会在不同业务纵向系统间形成更大的壁垒。

（二）基于技术实体的警务体系能力

当前，随着传统警务向现代警务的转型加速，信息力已成为警务作战能力基本构成的主导性因素，信息技术的连通性和融合性，将各警务作战要素紧紧地融合为一体，使得一体化警务作战能够超越时空阻碍快节奏地展开与实施。基于此，为有效消除既有警务体系能力的“反功能”并最终实现警务体系能力现代化，公安机关开始尝试通过建设诸如“警务大脑”之类的智慧警务平台，构建一种新的基于信息系统的警务体系能力。基于信息系统的警务体系能力是警务作战体系功能和作用的直接体现，是警务战斗力由机械化向信息化质的转变。基于信息系统的警务体系能力的实质就是充分利用信息技术的渗透性、连通性、融合性，通过对诸警种、作战体系要素的综合集成和信息的实时互联、互通与共享，对公安机关作战能力进行结构优化和系统集成，提升公安工作的整体效能和核心战斗力。基于信息系统的警务体系能力是现代信息技术在公安机关作战能力生成上最直接、最深刻的体现，其具有鲜明的时代特征，最终目标是实现警务体系能力的现代化。就基于信息系统的警务体系能力的具体构成而言，现代警务模式下，信息已成为重要的警务资源，信息技术现已逐渐成为各警种作战能力实现有机融合的基本信息保障。有效的信息技术支撑为提升各警种业务系统一体化水平，促进警务信息资源的有机融合，为更加高效的警务指挥协调和更加精确的警务打击行动创造了现实条件。信息技术扎根警务组织并影响组织运作是一个多阶段复杂的系统性过程。在信息技术扎根警务组织的不同阶段，技术与组织结构之间的互动因所处的社会情境不同，所面对的核心问题也不尽相同。关于信息技术与组织互动的时间序列，国内外均围绕这一问题展开深入分析，相关研究成果丰硕。笔者在借鉴相关研究的基础上，创造性地提出了信息技术扎根警务组织的时间序列互动模型[12]，并将信息技术扎根警务组织分为两个阶段：“技术定型期”和“技术成熟期”。

在信息技术扎根警务组织初期，即“技术定型期”，两者间的关系更多表现为警务组织对信息技术的偶然性选择，因此信息技术对警务组织结构的影响微乎其微，技术刚性也无法充分凸显。而一旦而进入“技术成熟期”，信息技术的刚性凸显，并在一定程度上影响警务组织的制度安排，甚至随着警务组织对其依赖性增加而演化成警务组织的重要组成部分。依据信息系统扎根警务组织的时间序列，笔者将基于信息系统的警务体系能力分为两部分：基于技术实体的警务体系能力和基于技术理念的警务体系能力。基于技术实体的警务体系能力主要是指将技术应用于实现警务体系能力现代化的过程，通过利用技术实体来提升公安机关的整体效能，需要说明的是，这种技术实体通常集中于警务信息系统的开发和利用。基于技术实体的警务体系能力直指技术的内核，即通过一定的程序装置来提升警务效能。其中最关键的一环便是数据产品的开发，在这一过程中，无论警务信息系统的开发利用显得多么复杂，但实际仍处于对既有警务现象的浅层次描述，依然处于对信息技术应用的“美好想象”阶段。从本质而言，基于技术实体的警务体系能力属于一种技术能力，这种技术能力聚焦于公安机关对数据资源充分利用，以更好促进各警务要素紧密联结，[13]实现公安机关整体能量的最大化释放。基于技术实体的警务体系能力建设虽然明确要充分发挥信息技术的联结作用，并通过采取“信息嵌入”的办法，实现各警种业务系统的一体化，[14]但由于信息技术应用过程中制度环境的不确定，极易导致警务体系能力建设陷入科层制“反功能”怪圈而流于形式，最终影响警务效能的提升。因此，就信息技术的嬗变过程来看，基于技术实体的警务体系能力仍处于警务体系能力现代化的初级阶段。

（三）基于技术理念的警务体系能力

基于技术理念的警务体系能力主要是指将技术理念逻辑应用到警务体系能力现代化的实践抽象，其在促进警务战斗力生成模式转变的过程中引入技术理念逻辑。基于技术理念的警务体系能力比基于技术实体的警务体系能力更加抽象和宏观，它是实现警务体系能力现代化的重要枢纽。从本质而言，基于技术理念的警务体系能力属于一种技术能力与制度能力的耦合。一方面，技术能力聚焦于提升公安机关利用数据资源、网络资源的能力，以更好促进各警种作战要素紧密链接，实现公安机关整体能量的最大化释放；另一方面，制度能力着重于协调不同警务治理的集体行动，提升信息化形态下警务运行机制的自主性与灵活性。在这一过程中，边界清晰、科层制结构明显的传统警务组织模式正逐渐向扁平化、一体化的警务组织模式转变。[13]在此背景下，制度能力有助于为警务体系能力建设提供基本的制度框架，并有效避免其陷入科层制“反功能”怪圈而流于形式。

三、警务体系能力现代化的实现机制

（一）警务体系能力的技术支撑

信息技术与警务体系能力现代化之间有着十分密切的联系。从某种程度上而言，警务体系能力的现代化不仅涉及技术基础设施支撑，而且涉及更深层次的警务机制、体制改革问题，具有推进公安机关战斗力生成模式变革、实现一体化警务运行机制的重要意义。信息技术所发挥的功能不仅局限于提高警务效能，还可以用来实现警务流程的优化与再造。随着技术不断深入警务组织，其被赋予更加广阔的时代发展内涵。在充分认识信息化时代下警务工作发展规律的基础上，应当更加强化现代警务的信息优势，夺取警务控制的主动权。[15]警务体系能力现代化是以信息技术为支撑，将各警种要素连接成一个结构完整的“体系”。信息优势已逐渐发展成为重要的警务战略资源，是实现警务现代化的根本。与此同时，技术支撑的实质是作为提升公安机关整体战斗力的改革内涵予以实现，更是形塑警务体系能力现代化的制度逻辑，这一概念的提出意在呼吁警务体系能力现代化的过程中要充分考虑更深远的制度建设，推动公安战斗力生成模式的转变。

（二）警务体系能力的制度形塑

制度形塑主要体现为制度和警务体系能力现代化生成的相互约束和相互塑造关系。制度可以限定行动者的行动边界及能力，警务组织可以运用其行动能力调整自身或其他行动者的行动边界，以此获得相应的行动能力；同样，制度并非只能发挥约束性作用，它还可以塑造警务组织的行动边界及能力。制度形塑对警务体系能力现代化的作用可以归纳为：在宏观层面构建一体化警务模式。制度形塑不仅让警务工作步入以数据为基础的精确治理，而且实现了警务指挥的集中统一、警务力量使用的融合高效、警务行动的协作同步，并最终构建一体化警务模式；在中观层面推动组织结构变革，制度形塑打破了各警种间“碎片化”格局，先后创制了诸如警务实战中“扁平化合成指挥”“侦破打击一体”“立体化治安防控”“一体化执法办案”等系列合成作战机制，最终推动组织结构变革；在微观层面重构行动者理念和行为，警务治理过程中行动者理念和行为的重构能最终使制度形塑成为可能，若只有宏观层面的构建一体化警务模式和中观层面的组织结构变革，而没有落实到具体行动者层面，制度形塑创新也无法发挥其应有的效能。从本质上看，在微观层面上重构行动者理念和行为，成为制度形塑创新的关键前提。

（三）技术与制度的互构

寻求警务体系能力现代化的平衡离不开两方面的努力：一方面，公安机关必须主动适应信息技术所带来的角色转变。需要正视的是，信息技术确实在某些事物的处理上比公安机关更有效率、更为准确，公安机关要做的是将自己有限的精力聚焦在技术尚不能企及的领域，而不是过分忧虑信息技术对自身角色的超越；另一方面，需要思考在最大化技术功用和确保公安机关的主体性存在之间寻求平衡。因此，警务体系能力现代化是技术与制度相互作用的过程。

“警务大脑”建设为警务体系能力现代化提供了技术支撑，在“警务大脑”运行过程中，合成警务机制发挥制度形塑作用，具体表现为：在宏观层面上构建一体化警务模式，在中观层面推动组织结构变革，在微观层面重构行动者理念和行动。总之，在技术能力与制度能力的双向驱动下，各警种作战能力达到了有机融合，实现了警务效能的最大化释放。