城市群设立对土地利用效率的影响

谢皖东 赵爱栋 马贤磊

摘要 土地利用效率是衡量地区土地资源配置与优化程度的表征，城市群区域土地利用及配置将在政策影响下发生重构，土地利用效率的优化程度成为评估该政策绩效的重要内容之一。基于此，梳理城市群设立与土地利用效率的理论关联机制，明确其内在作用机制及其空间分异显得尤为必要。该研究首先从城市群设立的政策路径出发，构建了城市群设立影响土地利用效率的理论分析框架，探讨了围绕公共服务供给、产业集聚、技术创新的中介作用，以及围绕地理、制度、经济差异的调节作用。在此基础上，以国家级城市群规划编制的批复与实施作为“准自然实验”，基于2009—2020年全国244个地级及以上城市面板数据，利用交错双重差分模型检验了城市群设立对土地利用效率的影响。最后基于3类作用途径的中介效应检验、基于“中心-外围”的多类型空间距离异质性效应检验进行了影响机制分析。研究发现：①城市群设立对土地利用效率具有显著促进作用，该作用效果在国家级城市群设立后得到延续与加强。②国家级城市群设立对土地利用效率的作用存在公共服务供给、产业集聚、技术创新3类中介效应；在政策时点调整后仅存在产业集聚与技术创新两类中介效应，且作用效果与国家级城市群设立一致。③国家级城市群对土地利用效率的促进作用随地理空间距离增加、制度距离的分割表现出增幅被略微抑制的空间异质性；在政策时点调整后该促进作用表现为仅随经济距离增加而被略微抑制的空间异质性。基于以上结论，提出进一步依托城市群资源调配加强区域公共投入，契合产业集聚与科技创新合理分配产业布局与分工协作，强化区域体制改革与一体化建设实现区域均衡的政策建议。

关键词 城市群；土地利用效率；中介效应；双重差分模型

中图分类号 F301 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）05-0034-12 DOI：10. 12062/cpre. 20231206

城市群空间规划的提出是新型城镇化推进的重要内容、实施路径与空间形态［1］，城市群区域土地利用及配置将在政策影响下发生重构，土地利用效率优化与否成为该政策效应的重要考核内容。在城市土地资源稀缺与低效利用并存的背景下，土地利用效率是衡量市场化经济活动和经济集聚下资源配置优劣情况的重要表征［2］，提升土地利用效率有助于促进区域经济协调与高质量发展。自2015年以来，国务院陆续批复了11个国家级城市群发展规划（京津冀城市群未获国务院批复，但基于其发展形态及重要性，本研究将其视为国家级城市群），为实现“促进大中小城市和小城镇协调发展，推动形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局”的发展目标，制定了顶层规划与路径［1］。国家级城市群规划编制的批复及实施（以下简称国家级城市群设立）节点是中国城市群发展转向区域协同发展的重要时点［3］，构成了国家级城市群发展战略实施的“准自然”实验。明确城市群规划编制批复及实施对土地利用效率的影响，对于剖析区域一体化、经济高质量发展路径具有理论意义，也对优化城市群土地资源空间配置以促进区域空间承载力具有实践指导意义［4］。

1 文献综述

以往部分学者分析总结了城市群空间演化规律，提出城市土地及空间扩张、扩散为特征的城市群形成机制［5］，并总结出“点轴”“轴群”推进的空间形态路径，为城市群地理空间格局分析奠定了基础，形成了地理学视角下的城市群设立前后的空间异同规律。另外一些学者将城市群作为研究区域，分析城市土地利用效率影响因素［6-8］，讨论产业结构、经济增长、生态保护［8-10］等因素的作用效果；抑或从土地集约利用与城市化、城镇化的耦合关系［11］，与人口的协同关系［12］等方面解释城市群土地利用关系；以及在此基础上进行空间溢出效应［13］等空间计量分析，这类研究提供了城市群区域下规律经验的总结，但未明确提出城市群的功能性与区域作用。城市群战略的实施，将推进城市间土地利用的互补与协调［14］，通过协作关系改善土地的经济产出绩效［15］，诚然，这些改善并非仅仅依托城市群发展规划，也需要依赖其他政策在更多维度的协作。城市群与区域一体化两类政策存在交织，较多研究关注在区域协作框架下对产业结构的影响［16］，却并未将产业发展与土地利用相结合。在其他方面，生态绿色发展也引起了区域发展研究学者的注意，从制度、效益、环境等角度分析人口、经济、生态的联系，其中不仅囊括了土地的承载性，也凸显出生态用地在城市群空间的价值［17］。

综上所述，现阶段城市群相关研究内容丰富、视角多样，但基于国家级城市群规划编制的批复及实施的政策效应分析仍较少，分析其对土地利用效率的研究内容尚存不足，难以充分理解并实践基于跨区域协作背景下城市土地利用规律及优化配置路径。基于此，本研究利用2009—2020年全国244个地级及以上城市面板数据，以国家级城市群设立为政策时点，采用交错双重差分模型（Staggered Differences?in?Differences， Staggered DID）检验国家级城市群设立对土地利用效率的影响。一方面基于城市群设立的两大根本性举措（公共服务建设和产业经济建设），聚焦公共投入、产业集聚和技术创新的中介效应，系统地阐释城市群设立对土地利用效率的影响；另一方面基于空间分异，讨论地理、制度、经济距离如何影响城市群设立对土地利用效率的作用，多维度解释城市群土地利用效率演化的规律。

2 理论分析与假说设定

城市群的设立将推进公共设施（服务）建设与产业经济建设，在促进要素跨区域自由流动的转变下，推动规模经济、集聚经济下的技术创新及外溢实现区域经济的协调增长［18］，从提高土地产出水平与产出效率的角度提高土地利用效率。在该视角下，城市群设立通过上述路径下的公共服务供给、产业集聚、技术创新形成影响土地利用效率的中介机制（图1）。因此，提出研究假说H1：国家级城市群设立能提高区域内城市土地利用效率。同时识别中介效应和空间调节效应如下。

2. 1 城市群设立影响土地利用效率的中介效应

一是公共服务供给的中介作用。公共基础设施（服务）建设是城市群政策方针的重要内容，其指向城市群协同发展的物质基础保障与流通传播的支撑，是城市群发展由中心虹吸转向外溢的重要抓手［5］。第一，公共服务供给对于实现城市生产、生活、生态发展具有保障作用，城市“ 三生”需求是城市群土地规划配置的重要驱动力［19］。土地资源作为载体需要向公共服务供给需求倾斜进行配置，这种倾斜将在资源有限条件下与经济生产进行资源划分的博弈，调整土地配置进而直接影响土地利用效率。第二，公共投入下城市群内部交通的一体化与同城化目标将逐步实现，围绕交通经济发展圈，人口流动向沿线转移提高沿线土地的经济密度［20］。人口的流动与城市规模的增长对公共教育资源建设、完善的医疗保障服务等公共服务供给需求也将随之提高。因此，公共服务供给将形成以人为中心的资源集聚的推动力与可持续性保障［21］，在这种保障之下跨区域要素的自由流动将得到外部性促进［22］，与之相关的集聚经济与规模经济将提高土地产出从而提升土地利用效率。据此提出研究假说H2a：城市群设立通过优化公共服务供给实现对土地配置与经济产出的影响，形成提升土地利用效率的作用。

二是产业集聚的中介作用。从工业化到城市化再到城市群，产业经济发展一直是贯穿其中的核心内容，当前城市群发展的基本目标在于促进经济协调发展［23］。产业集聚是城市空间扩展的基本动力，其伴随了要素流动集聚的经济运行规律，形成城市空间拓展并逐步演化形成城市群基本空间结构；反过来城市群政策的实施，将进一步通过行政、制度手段调节产业的分工布局，促进其结构升级，从而影响产业集聚的程度和形态特征。第一，随着城市群公共设施（服务）建设的加强，单个城市的产业结构的部分生产性服务业功能将由城市群共建共享的建设项目承担。产业发展的环境优化帮助产业结构升级转型，在城市群“圈层”形成分工、转移，并在更大尺度上形成不同城市群间布局以促进产业结构协同升级［24］。第二，城市群产业的内生发展依赖地理空间的要素集聚形成，并进一步通过分工与规模经济的发展模式实现产业集聚特征。综上，基于产业结构、分工协同、规模经济等发展思想，区域间各城市专业化产业集聚将形成。一方面，规模经济通过降低生产投入边际成本提高土地产出水平［25］；另一方面，产业专业化集聚形成土地集约利用水平提高的推动力。分工协同下产业的专业化集聚特征将促进土地的产出水平提升，从而提高土地利用效率［26］。据此提出研究假说H2b：城市群设立通过提高产业专业化集聚程度影响土地产出水平，从而提高土地利用效率。

三是技术创新的中介作用。技术创新及溢出扩散是城市群规模经济与经济集聚下典型的技术进步传播方式［27］。城市群发展的两类建设路径契合技术创新的产生与扩散。第一，公共设施（服务）建设影响下，城市间通达性使得技术的溢出不再局限于单个产业园区或城市内部。可以将同类生产的技术进步由领先城市向周围扩散传播，也可在产业集聚的中间投入品共享的机制下进行跨产业品类生产的传播。因此，在城市群联结城市的基础设施建设之下，技术的溢出效应将形成城市间的传播，以实现区域性的技术进步与生产力进步［28］，从而提高区域性的土地利用效率。第二，在产业经济建设路径下，产业在空间的规模经济与集聚效应影响下，信息交互更加便捷、技术进步研发共享，使得技术创新更容易产生与升级［29］。在作用于产业生产转型的基础上实现了对土地利用产出的影响。综上，提出研究假说H2c：城市群设立通过促进技术创新，提升土地利用效率。

2. 2 城市群设立影响土地利用效率的空间调节效应

城市群空间结构由以中心城市为核心带动特征转向区域协调发展、一体化发展特征，中心城市优先发展，其后第二产业向周边城市转移并进一步强化中心城市第三产业发展，形成分工合作的城市群市场化演进的基本规律［30］，溢出效应将生产效率的影响进行空间尺度的传播扩散以实现城市群范围的“核点”带动。现有关于空间影响的研究往往关注地理区位空间、制度区位空间和经济区位空间三个维度［31］。地理区位差异是城市群资源禀赋条件决定的，中心城市作为长期以来政治经济文化核心，在区域内形成非均衡发展的领先优势，其溢出效应将由近及远带动外围城市，且效应作用逐步递减［32］。在制度和行政区划异质性条件下，一体化的市场机制运行及资源流动将受到一定限制［33］，制度距离的远近疏离也将影响城市群区域一体化对土地利用的作用。行政区划的分属差异将造成城市群内主体的资源分配不均衡，或者存在期望投入的“搭便车”行为，这些不均衡也将影响对土地利用效率的作用。在经济差异上，“经济引力”模型、“经济距离”刻画通过分析经济发展阶段差异的作用丰富了区域协调建设的空间体系［34］。不同的经济发展阶段、水平将可能形成对个体不同的政策异质性影响［35］，政策效应的作用程度受到个体的水平差异形成不同的表现。城市群演化经历城市外延扩张与城市间互动关系的共同作用，城市间的经济差异在协同发展下存在共同进步，但区域内仍存在着由于分工或规划导致的客观差异。总体上，城市群在不同维度上的空间差异将对“中心-外围”城市形成非均质的作用，这些作用将伴随与中心城市的偏离程度而递减，最终影响到土地利用效率。据此提出研究假说H3：城市群设立影响土地利用效率的作用随各类空间距离增加而递减。

3 方法及测算

3. 1 模型设定

国家级城市群设立不受土地利用效率的影响，其实施进程可作为“准自然实验”，符合双重差分方法的实证前提。由于国家级城市群的设立不仅存在批复时序的差异，也存在不同区域的组间差异，因此采用交错DID模型分析国家级城市群设立对土地利用效率的影响。本研究将国务院批复的9个国家级城市群（由于数据可及性问题，研究数据不包括兰州-西宁城市群、北部湾城市群及粤港澳大湾区的香港和澳门）所涵盖的128个城市作为处理组，外围相邻116个城市作为控制组。国家级城市群设立时间作为政策实施时点，模型构建如下：

landefit = α + βugit + γxit + μi + λt + εit （1）

其中：landefit 为城市i 在t 年的被解释变量土地利用效率，ugit = du × dt 为样本选择确定与政策实施时点的政策虚拟变量；xit 为控制变量； μi、λt 和εit 为时间固定效应、个体固定效应与随机误差项；其余为待估参数。

针对中介效应，采用两步法进行中介作用的检验，构建模型（2）、模型（3），其中，inteit 为中介变量；若上述交错DID模型回归系数β 显著，且β1 和δ 也显著，说明具有中介效应［36］。

inteit = α + β1ugit + γxit + μi + λt + εit （2）

landefit = α + β2ugit + δinteit + γxit + μi + λt + εit （3）

进一步，引入空间距离、政策实施与空间距离的交互项两个变量，分析城市群设立影响土地利用效率作用的空间距离异质性，构建模型如下：

landefit = α + βugit + ηug × distanceit + δdistanceit +γxit + μi + λt + εit （4）

其中：距离distance 指标包括衡量地理空间距离的distance1、制度空间距离的distance2 和经济空间距离的distance3，系数η 表明城市群设立影响土地利用效率的空间分异情况。

3. 2 指标定义与数据来源

研究样本来自京津冀城市群、长江中游城市群、哈长城市群、成渝城市群、长江三角洲城市群、中原城市群、关中平原城市群、呼包鄂榆城市群、粤港澳大湾区（未涉及香港、澳门）。所用数据来自中国城市统计年鉴、城乡建设统计年鉴、各省区市统计年鉴及统计公报等。所涉及的变量数据来源及口径说明如下：第一，所用城市数据除地类数据外均为全市域数据。第二，部分城市存在个别年份指标缺失，采用其他年份平均数估算等方式补全。第三，为使数据具有可比性，对所有经济指标数据均基于价格指数进行了基期不变价处理。第四，研究期内个别城市（合肥、成都）存在行政区划调整，基于统一性按照研究期末行政区划进行了核实删补计算。第五，涉及从业人员相关指标根据产出滞后性采用滞后一期处理。最终，构建了2009—2020年9个国家级城市群128个地级城市、外围116个地级城市的平衡面板数据。

3. 2. 1 被解释变量

土地利用效率：城市群土地利用的考察评价可从利用水平与配置优化程度两类视角展开。土地利用效率注重体现利用水平绩效表征，较为普遍的有基于投入产出技术效率的衡量与单位土地产出水平的衡量两种方式；土地配置效率是土地实际投入与最优化投入之间扭曲程度的表征或一定量土地供给向不同地区分配的总资源效率表征，衡量方式依据不同目标有所不同。城市群作为推进经济发展重点区域，土地利用效率需便于直观考察与经济产出水平关联的特征，参考陆铭［37］土地利用效率衡量方式，采用单位土地非农经济产值表征土地利用效率，其中土地指标采用城市建设用地，非农经济产出采用第二、三产业产值。

3. 2. 2 解释变量

国家级城市群设立：ugit = du × dt 为样本选择确定与政策实施时点的政策虚拟变量，即处理组城市du 虚拟变量赋值为1，其余城市为0；dt 取处理组城市国家级城市群设立当年及后续年份为1，其余样本为0。

3. 2. 3 中介变量

公共服务供给：公共服务供给包含交通、医疗、教育、文化等多类资源在城市区域的供给情况，其供给情况受到地区经济、社会、政治等多重因素影响，本研究基于公共投入视角，采用地方财政一般公共预算支出与国内生产总值的比值作为代理变量［38］。尽管其不能完全衡量地区公共服务供给水平特征，但是能在一定程度上体现公共服务供给的建设情况。

产业集聚（se）：制造业是产业集聚在城市群区域进行分工和转移的主体产业，因此采用制造业从业人员熵与全国的比值作为代理变量［39］，衡量制造业的专业性集聚。具体计算模型见式（5）。其中，Li，r 表示城市i 制造业从业人数，Li 表示城市i 总体从业人数，Lr 表示全国制造业从业人数，L 表示全国总从业人数。

技术创新：科研或技术投入水平与地区技术创新水平关联，基于数据可及性考虑，采用科技支出与地方财政一般公共预算支出的比例作为代理变量［40］。

3. 2. 4 调节变量

空间距离：各处理组中心城市为其所属城市群中心城市，对照组城市中心城市为地理距离最近的中心城市。距离定义分别为由经纬度计算的城市i 距离城市群中心城市j 的地理距离；城市与中心城市是否属于同一省份的制度距离，不属于同一省份赋值为1，否则为0；城市与中心城市经济发展差异的经济距离，由两个城市的人均收入水平（Y）差的倒数计算所得：

3. 2. 5 控制变量

研究选取了以下可能会影响土地利用效率的控制变量：①经济发展水平，经济发展水平越高，对工业用地、商服用地需求越大，基于土地结构角度影响土地利用效率［41］。②外商直接投资，其对企业生产与土地利用均存在外部性，从而影响土地资源的配置［42］。③交通基础设施建设，城市交通建设水平通过促进资源要素流动对地区产业经济发展形成推动，从而影响土地利用水平［43］。④产业结构，以第二产业与第三产业的产值比重表示。⑤城市吸引力程度，城市对于外来人口的吸引力将帮助其进一步强化资源集聚，促使地区规划发展进行调整。⑥人力资源水平，教育资源对地区人力资源形成和变化具有直接影响，而人力资源水平是地区产业发展的动力来源之一，通过影响产业发展间接影响了土地利用的需求。变量描述性统计见表1。

4 国家级城市群设立影响土地利用效率的实证分析

4. 1 国家级城市群设立对土地利用效率的影响

4. 1. 1 平行趋势检验

双重差分模型估计政策实施有效的前提是处理组与控制组在受政策冲击之前具有共同趋势，如图2所示，处理组与控制组城市土地利用效率在2015年之前变化趋势非常趋同，但是从2015年开始走势出现分异。因此，土地利用效率样本存在共同趋势，且受到国家级城市群规划编制与实施的政策冲击效果明显。

4. 1. 2 动态效应分析

采用事件分析法进行交错DID分析的事前检验，由于交错双重差分模型要求个体需要满足在时间维度和组群间均不存在异质性才能得到平均处理效应进行无偏估计量的假设［44］，而事件分析法允许其在时间尺度具有动态变化的放宽假设的优势。因此，通过估计国家级城市群设立对土地利用效率的动态效应，进一步检验该政策实施的时间累积效应，采用数据归并的方式进行回归，其回归系数反映了城市群设立的时间动态效应［45］。图3显示：在政策实施之前，回归系数并不显著异于0，表明满足平行趋势检验。在政策实施的5年内，其系数均为正保持平稳且显著性上升，表明政策实施具有正向增强的影响。

4. 1. 3 交错双重差分模型

国家级城市群设立对土地利用效率的影响分析采用方程（1）进行回归，回归结果见表2。列（1）、列（2）为未引入控制变量的交错DID模型回归结果，列（3）、（列4）为引入控制变量的交错DID模型回归结果，其中列（2）、列（4）同时控制了城市个体固定效应与时间固定效应。回归模型在引入控制变量、同时控制个体固定效应与时间固定效应后拟合优度提升，且不同控制条件下各模型回归结果保持一致，说明模型设定具有一定科学性。结果显示，国家级城市群设立均显著促进土地利用效率水平提高。以列（4）为例，国家级城市群设立对土地利用效率作用的回归系数为1. 515，且在1%水平下显著。国家级城市群设立能切实提高土地利用的经济产出水平，直接对土地利用效率的提高形成促进作用。因此，假说H1得到验证，国家级城市群设立能促进区域内城市土地利用效率的提高。

从控制变量结果来看，其结果具有较强的显著性，地区经济发展水平、外商直接投资、产业结构、城市吸引力程度均对土地利用效率提高具有显著促进作用，人均GDP指标是地区经济发展的直接表征，工资水平衡量了地区吸引力程度，二者构成了地区产业经济发展的促进作用，从而对土地利用同经济高质量发展契合形成促进作用。外商直接投资的比重提高表明地区对外贸易的资源环境具有优势，这种投资程度的加深也将提高土地利用产出水平从而促进土地利用效率提升。需要注意的是产业结构、地区第二产业的发展仍旧对地区产出水平具有显著正向影响，其比重提高能进一步提高土地利用效率水平。交通基础设施建设与人力资源水平分别呈现出不显著和负向显著（5%水平）的特征。就人力资源水平来说，高等教育人数比重的提升应能提高地区产出水平，在一定程度上可能是由于该比重与实际影响生产具有时间滞后性导致偏误。

4. 2 稳健性检验

4. 2. 1 安慰剂检验

对样本随机抽样分配政策实施变量，分析对土地利用效率的影响，将该过程重复500次并进行回归结果的统计分析，结果如图4所示。安慰剂检验的回归系数估计集中分布在0值附近，且服从正态分布，说明该研究估计结果是无偏的，且显著异于真实估计结果1. 515（长虚线），因此基准回归估计系数符合安慰剂检验的预期，结果稳健。

4. 2. 2 PSM?DID检验

采用基准回归的控制变量作为协变量，对样本进行有放回的1∶1逐年卡尺最近邻匹配，并利用匹配后样本进行基准回归。现实政策的实施作为准自然实验，存在自选择偏差的可能，即城市群区域城市本身就是经济发展较好的地区，其土地利用效率特征内生存在发展提升较好的情况。通过PSM方法对处理组样本匹配特定控制样本，使回归样本近似随机［46］。并进一步对匹配后样本相关统计系数，分别采用匹配权重不为空的样本（参与匹配的样本）、满足共同支撑假说的样本进行回归和根据权重进行的频数加权回归，结果见表3的列（1）—列（3）。PSM?DID回归结果均在1%水平下显著为正，且与基准回归结果方向保持一致，表明样本选择不存在偏误，国家级城市群设立对土地利用效率仍具有显著促进作用，结果稳健。

4. 2. 3 异质性稳健检验

考虑处理效应异质性将导致双向固定效应模型估计偏误，通常采用计算平均处理效应的方式处理该估计偏误。参考Callaway等［47］计算处理异质性稳健偏误问题的思路，采用计算组别-时间平均处理效应（Cohort?SpecificAverage Treatment Effects on the Treated， CATT）的方式得到“异质性-稳健”的估计量，其计算仅考虑组别未接受处理时期样本和从未接受处理样本为控制组，因此会存在样本计算中的丢失情况。其估计结果见表3列（4），回归系数为1. 470，在5%水平下显著为正，结果保持稳健。

4. 2. 4 反事实检验

在国家级城市群设立之前，中国各地已开展多年的区域性城市群与区域协调发展规划，这些政策的实施不仅是国家级城市群设立的前身与基础，并在更早的时间尺度上已作用于土地资源配置及利用效率。如2010年国务院批准实施的《长江三角洲地区区域规划》、2012年《国务院关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》中提出的促进长江中游城市群一体化发展等。因此，将城市群设立的政策时点逐年提前，构建虚拟的国家级城市群设立政策时点，进行反事实检验。回归结果显示提前1年、2年结果仍旧在1%程度显著；提前3年在5%程度显著，但系数较基准回归降低；提前4年及以上的回归不显著，且系数随提前时间呈下降趋势。这与交错DID模型的反事实稳健性检验思路相悖，证实土地利用效率不仅是国家级城市群设立的政策效应影响，而是存在潜在的不可观测因素。根据政策实施的现实情况，该检验结果是客观存在且较为真实的，土地利用效率受到了国家级城市群设立前述基础政策的作用并提高，国家级城市群的设立提高了政策效应并促进土地利用效率的进一步提高。同时，这与上述平行趋势检验与动态效应检验反映出的政策实施后作用效果显著而并非具有滞后性的结果保持了一致，证实前述国家级城市群设立以外的其他基础政策发挥了作用。

因此，调整城市群设立时间节点，将各城市群设立的时间前推至其区域性城市群政策批复（或显著政策文件出台）节点，补充检验城市群设立的政策效应，并同样进行反事实检验，结果见表4。列（1）、列（2）为引入控制变量控制个体固定效应、双向固定效应下，将政策时点前推调整的城市群设立对土地利用效率影响的回归结果，系数分别为1. 104和0. 681，结果均在1%水平下显著。列（3）、列（4）为提前1年、2年的反事实检验，其系数均不显著，表明该政策实施不受到其他政策的影响，结果稳健。总体来说，可以理解为国家级城市群设立对土地利用效率的促进作用是基于区域性城市群政策的延伸，国家级城市群设立促进土地利用效率的作用客观存在。因此，将假说H1修正为城市群设立对区域内城市土地利用效率的提高具有促进作用，且国家级城市群设立延续了该促进效果。

4. 3 影响机制分析

4. 3. 1 中介效应

基于中介效应检验机制，需同时满足国家级城市群设立显著影响中介变量，以及同时引入国家级城市群设立与中介变量模型中土地利用效率的回归系数均显著两类情形，则具备中介效应。基于国家级城市群设立核心解释变量的中介效应结果（表5）显示：①国家级城市群设立显著负向影响公共服务供给，且公共服务供给对土地利用效率的作用存在负向影响，在国家级城市群设立对土地利用效率的影响中构成负向作用。假说H2a未得到验证，修正为公共服务供给形成国家级城市群设立影响土地利用效率的中介机制，但由于投入不足存在阻碍作用。②国家级城市群设立显著促进制造业专业集聚，且模型（3）结果均在1%水平下显著为正，制造业专业集聚下区域分工协同机制在城市群设立影响土地利用效率作用中具有促进效果。因此，假说H2b得到验证，产业集聚以制造业专业化集聚特征在国家级城市群设立影响土地利用效率的作用中构成正向中介效应。③科技投入两类模型回归结果均在1%水平下显著。说明技术创新对土地利用效率的提高具有较为明显的正向中介作用。因此，科技创新同样在国家级城市群设立影响土地利用效率的过程中形成显著的正向中介效应。假说H2c得到验证。

进一步补充调整政策时点后各中介效应作用情况，见表6：①可以观察到公共服务供给已不构成中介效应，假说H2a不成立。②列（4）政策实施对土地利用效率促进的显著性水平下降，产业集聚的中介效应进一步加强，假说H2b得到验证。③技术创新回归结果显著性水平不变，系数略微提高，假说H2c得到验证。

4. 3. 2 调节效应

回归结果见表7。其中列（1）—列（3）为国家级城市群设立调节效应结果，列（4）—列（6）为调整政策时点后的调节效应结果。各列国家级城市群设立回归系数均显著为正，调节效应关注的交互项结果中，列（1）、列（2）均为负，且在1%水平下显著。该结果表明，城市群中城市与中心城市地理距离的空间增大、制度距离的跨省域分割会抑制土地利用效率提升的幅度，列（3）结果不显著。国家级城市群提出的目标是促进区域内要素自由流动，从而实现分工的区域协作形态，上述结果表明政策实施之下空间距离与制度距离的疏离程度仍会限制城市群内中心城市的溢出带动效果，跨地域、省域间行政区的阻碍仍旧存在。另一方面，城市与中心城市经济水平差距不影响国家级城市群设立作用土地利用效率的结果。国家级城市群设立的政策影响在经济差异情况下不存在明显的不同，政策效应影响不受经济差异影响。

在调整政策时点后空间距离效应的结果发生了变化，结果见表7列（4）—列（6）。列（4）、列（5）交叉项回归结果均不显著，列（6）交叉项回归结果在5%水平显著，系数为-0. 038。表明在调整政策时点后空间距离效应仅存在经济距离方面的差异，城市群设立促进土地利用效率的作用幅度受到经济差距的增加而被略微抑制。通过分析不同阶段城市群政策差异，可以理解为在城市群战略初期，政策影响对区域内城市呈现在地理与制度尺度的均质性作用，而对于政策的接受程度受到经济发展水平的客观差异影响。与中心城市经济水平差异越大，空间外溢效应越不明显，城市群设立提高土地利用效率的作用将越弱。

5 结论与政策启示

明确城市群设立对土地利用效率的作用机制有助于进一步调整区域均衡及高质量发展战略布局。本研究以国家级城市群规划编制的批复与实施作为“准自然实验”，基于2009—2020年全国244个地级及以上城市面板数据，采用交错双重差分模型分析国家级城市群设立对土地利用效率的影响。主要结论如下：①国家级城市群设立对土地利用效率提高具有促进作用，将政策实施时点调整后该结果更为稳健，表明城市群设立对土地利用效率的促进作用在国家级城市群设立后促进提高效果得到延续。②国家级城市群设立对土地利用效率的作用存在公共服务供给、产业集聚、科技创新3类中介作用路径，且公共服务供给由于投入不足存在阻碍作用，产业集聚与科技创新体现促进作用。在政策时点调整后仅存在产业集聚与科技创新两类中介作用，且结论与国家级城市群设立一致。③国家级城市群对土地利用效率的促进作用随地理空间距离增加、制度距离的分割表现出促进作用增幅被略微抑制的空间异质性，在调整政策时点后表现为促进作用仅随经济距离增加而被略微抑制的空间异质性。

基于以上研究结论，得到以下政策启示：①基于一般地方财政支出与GDP比值的公共投入并未受到城市群设立而增加的客观情况，表明城市群区域并未获得更多的财政倾斜力度，但不可否认的是城市群区域公共服务供给水平已受到政策影响而提升［48］。依据研究结果来看，仍旧需要依托于城市群资源调配的作用机制，增加对城市群区域的公共投入以强化地区公共基础（服务）建设水平，提高其对人口的吸引力与保障力，健全促进要素跨区域流动的物质基础保障。②契合产业集聚与科技创新对土地利用效率的促进机制，在城市群合理分配产业布局与分工协作，使得区域内土地利用集约水平与产出水平提升。③鉴于城市群设立对土地利用效率的促进作用受到空间分异调节的现阶段情况，基于地理距离、制度距离的负相关关系，应加强地区交通通达建设、进行地区保护性政策体制的改革，以削弱地理空间距离、制度空间距离对资源要素流动的限制，强化地区一体化水平的建设，保持区域政策的均衡化与均等化，避免空间疏离、行政分异形成阻碍作用。

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（责任编辑：李琪）