政策性银行的改革与发展：日本的经验

伍旭川

日本政策性金融机构改革尘埃已定

在邮政民营化法案艰难获得通过之后，日本金融改革的重点目前已转移到政策性金融机构的改革。日本目前有八家政策性金融机构，在小泉首相“民间能干的就让民间干”、“建立小政府”的指导思想下，几个月来，围绕八家政策性金融机构的改革方案，各部门之间进行了热烈讨论和争执，开始人们倾向于折中方案，即八家机构按职能合并成三家，即表示了改革决心又照顾了各方利益。但小泉首相坚决表示，要进行彻底改革，将政策性金融机构压缩成一家。此次政府改革方案就是按照小泉首相指示，将八家政策性银行中的数家民营化，其他职能合并成一家机构。

由小泉首相主管的经济财政咨询会议，经过反复讨论研究，于11月29日正式提出了改革基本方针，其主要内容是：

第一，今后新的政策性金融机构职能限定为以下三方面：（1）支持中小企业发展和个人业务的开展；（2）确保国家海外资源的供应、并支持国家确保国际竞争力的提升；（3）在国际项目中进行国际日元贷款。

第二，到2008年，实现政策性金融机构贷款余额占GDP的比率要比现在减少一半，即由目前的18%降低到大约10%，以保持和国际平均水平同步。

第三，不增加新的财政负担。财政部以后不再给政策性银行补充资本金，也不会冲销亏损。

按照基本方针的要求，国民生活金融公库、农林渔业金融公库、中小企业金融公库、国际协力银行及冲绳振兴开发金融公库将合并成一家新的政策性金融机构，但国际日元贷款业务今后如何开展，有待进一步研究决定，日本政策投资银行和商工组合金融公库实现民营化，公营企业金融公库转交地方经营管理。

改革方案中一项重要要求就是，到2008年政策性金融机构贷款余额占GDP比率减少一半。目前八家机构贷款余额为90万亿日元，如果按照基本方针要求，两家家机构实现民营化，一家机构移交地方管理，则剩余的五家机构合并后即使不压缩资产，也基本可以达到要求。因此，这项要求并不苛刻。有人认为此项指标定得太宽松。

民营化的两家机构到2008年以后，政府将在5～7年内不再出资，该机构的股票上市时销售情况如何很难判断。另外，其筹措资金的成本将提高，美国标准普尔公司已表示，完全民营化后该机构评级可能降低，这对两家机构是个考验。

经过长期研究和争论，改革方案终于出台，五家合并，两家民营化，一家移交地方管理。日本经济界对政府改革方案总体表示欢迎，日本经团连会长奥田硕表示，“资金流向正从官转向民，这对民间主导的经济复苏是重要的，对此表示欢迎”。但持反对意见的商工会议所会长山口信夫则表示“改革方案另人感到非常遗憾”。

政策性金融机构的特殊性

政策性金融机构具有财政和金融双重属性，具备财政与金融两种功能。

从政策性来看，它必须支持国家的产业政策，接受政府的指导。与商业性金融机构不同，政策性金融机构的经营目标不是利润最大化或股东权益最大化，而是要根据国家政策意图，支持某些特殊产业成长，实现经济结构调整等特定目标。由于目标模式的不同，政策性金融机构在融资机制、项目管理方式以及贷款回收安全保障体系等方面，均表现出与商业银行明显不同的特征，体现出很强的国家政策意图。

从金融性来看，尽管政策性金融机构有财政调控的范围，但其经营活动仍必须遵循市场经济的一般规律，而不能破坏市场机制，政策性金融机构职能定位是，弥补商业性金融机构的空隙和市场机制造成的缺陷。政策性金融机构还必须遵循商业性信用中介机构的一般经营原理与方式，通过其负债业务吸收资金，再通过资产业务将资金投入到开发性项目上。同商业性金融机构一样，政策性金融机构筹集的大部分资金也需要还本付息。政策性金融机构在经营活动中也必须维护自身的信用等级，需要遵循在利率、期限、规模三方面的匹配和量入为出原则，需要重视资金投入的安全性和流动性。因此，它只能以信用中介的方式而不是财政的方式、更不是赈济的方式来执行国家的产业政策。

从国际经验看，政策性金融维持传统模式局限较多，急需向开发性方向转型

目前，国外开发性金融有两类：一是由主权政府所有或支持的国家机构，发达国家和发展中国家都有；二是国际多边机构，以世界银行以及一些区域性多边机构为主要代表。这些开发性银行机构，在全球、区域和国家范围内提供特定经济政策意义下的金融服务，对国家和世界经济的发展和稳定起到了不可替代的作用。

就各国具体实践而言，政策性开发金融的运作方式因其对主权（或国家）信用享有程度的不同，主要分为以下三种运作模式：

政策型开发模式。完全享有主权（或国家）信用，主要从事传统政策性业务；开发性银行本身也往往为国家全资所有。

综合型开发模式。部分享有主权（或国家）信用；同时兼营为公共利益服务的政策引导性业务和直接参与市场竞争的商业性业务。开发性银行本身或为国家全资所有，或与民间资本共建子公司，开展业务。

完全商业型开发模式。完全不享有主权（或国家）信用，国家在开发性银行或拥有部分股份，或开发性银行完全民营（私有）化。开发性银行受股东利益驱动和支配，完全商业化运作，其业务范围广泛，甚至包括零售银行业务。

从国际经验看，改革成为主流。作为特定历史阶段的产物，政策性银行对上世纪战后的经济恢复与发展起了重要的作用。但是，在其后半个多世纪里，随着全球范围内市场经济的逐渐成熟，政策性银行大规模长期存在的基础已不复存在，其弊端也日益显现。到二十世纪90年代，各国政策性银行纷纷走上改革之路。如新加坡发展银行（DBS）成立于1968年，由政府和民间共同投资创建。政府占有49％的股份，其他金融机构持股36％，公众持股15％，目前总资产达到650亿新元。其设立的目标是为制造加工业提供长期金融服务。经营上以政策性贷款业务为主，兼营商业银行和投资银行业务。到80年代中期，新加坡开发银行已经逐渐演变为商业银行和投资银行，完全按照商业银行的方式进行运作，被亚行认为是运行得比较成功的开发银行。其他如斯里兰卡国家开发银行（NDBSL），印度产业发展银行（简称IDBI）、韩国产业银行（KDB）、泰国的农业与农业合作银行（BAAC）和德国复兴与开发银行（KfW）等都较好的实现了转型。

从国内实践看，如果继续定位于传统的政策性银行，在国际市场化运行和竞争中可能遭遇更多摩擦

最近中海油竞购美国优尼科公司，竞购对手就指责中海油依靠政府提供的超低成本资金开展不公平竞争。中海油竞购优尼科的事例，彰显我国实施“走出去”战略中金融支持手段的不足，因此构建市场化的机构融资平台是当务之急。政策性银行只有通过改革，成为市场化的融资平台，才能减少来自国外的政治阻力，其融资行为才能更有效地被国际社会接受。

而且，政策性银行继续作为传统的政策性银行，不仅受到我国财政总体规模的限制，而且也不利于政策性银行自身的长期可持续发展。改革开放以来, 国家财政的总体规模始终局限在GDP的 10%～20%范围，低于国际同类水平。再考虑到不断增长的各种隐含债务，以及提高执政能力和政府角色转换的新形势要求，国家财政对政策性金融继续直接提供大规模资金支持的力度将受到明显制约。政策性银行资本金和外汇资金单靠国家财政手段，难以在短期内得到弥补。同时，作为政策性银行，政策性银行的经营亏损由财政全部承担，缺乏对经理人的正向激励，难以依靠自身经营收益实现自身的长期可持续发展。

政策性银行转型为开发性金融机构，有利于自身可持续发展配合“经济外交”并支持企业“走出去”

在开发性银行商业化的过程中，各国都非常注重开发性银行与其他商业性金融机构、以及开发性银行自身的政策金融服务功能与机构赢利性之间的关系，并采取措施，建立健全制度法规。一方面鼓励开发性银行进入商业领域，加强商业性业务在法律和财务方面的独立性；另一方面在开发性银行参与市场竞争的过程中注重防范其借助政府资源从事不公平行为。大体说来，有以下两种主要方式。

第一，建立子公司。综合型开发银行一般通过成立专门子公司来提供商业性服务。这些子公司，或为开发银行全资拥有，或与战略伙伴（大都是民营资本）合资成立，专门从事商业性盈利业务，并参与市场竞争。如法国信托局（CDC），德国复兴与开发银行（KfW），巴西国家社会经济发展银行（BNDES），世界银行，欧洲投资银行（EIB），都拥有具备独立的法人地位和财务管理权限的子公司。这些子公司在法律和财务方面拥有独立地位，受独立董事会管理。部分子公司更通过上市成为公众公司以优化治理结构和强化市场约束。如法国CDC全资拥有的上市企业法国国家人寿保险（CNP Assurances），专门从事商业人寿保险业务。此外，CDC 还与法国第三大商业银行Caisse dEpargne共同组建投资和融资银行（CDC-IXIS）, 从事商业投行业务。国际多边机构世界银行和欧洲投资银行（EIB）分别通过全资拥有的国际金融公司（IFC）和欧洲投资基金（EIF），从事无政府担保业务。

第二，实行分账管理、专项经营。实现政策性业务与其他开发性业务的严格分离。在兼顾政策性和非开发性业务的过程中，一些开发银行没有设立专门子公司，而是通过特别账户或信托基金，实行专项管理，从而达到隔离政策性和其他开发性业务的目的。如泰国农业与农业合作银行（BAAC），对政府指定专项业务实行分账管理，与专项业务委托方通过协议书或合同书建立委托关系，改革并设立专门的董事会对专项业务的管理、执行和业绩负责。又如亚洲开发银行（ADB）通过优惠窗口“亚洲发展基金（ADF）”为欠发达国家提供政策性较强的低息贷款，并与其他政策性较弱而开发性较强的非优惠贷款业务隔离开来。

自1994年春，我国相继成立了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行等三家政策性银行。它们承担了从当时其他专业银行（后者从1984年起陆续转变为国有商业银行）分离出来的政策性业务。从目前的现状来看，三家银行都开展了一些国外开发性银行所从事的部分业务。十年过去了，我国社会主义市场经济的改革和建设取得了重大成就，市场机制日益成熟，宏观经济环境、产业结构、市场需求和微观条件等方面发生了巨大变化。三家政策性银行如何适应新形势，解决新问题，是摆在我国理论和实际工作面前的一个迫切性问题。从国内外经济理论和实践的发展趋势来看，我国面临着开发性金融机构发展的有利时机。

走开发性金融的改革道路，就是要把政策性银行按资本充足、内控严密、公司治理完善、可持续发展的原则，转变为贯彻国家意图、以市场化运作为主、有较强国际竞争力和一定政策性功能的开发性金融机构。通过分账管理、专项经营，分别管理国家交办的政策性业务和银行自主经营的商业性业务。同时建立一套合理的利益补偿机制：既能保证政策性金融机构正常运转并获得微利；又能使开发性金融机构具有足够的自有资本充足率并提取足够的呆账准备。