预算软约束与花钱买机制

孙　涌

编者按:

2003年深化农村信用社改革以来，国家大量注资农信社，意图通过正向激励促进农村信用社转换经营机制，达到“花钱买机制”的目的。这个目的实现了吗？金融界、学术界对此颇有争论。有人认为，农村信用社的改革偏重于基层机构的重组，热衷于把“信用社”改名为“合作银行”，而在本质上忽略了经营机制的建设。在管理体制、产权制度和法人治理结构等核心问题没有根本解决的情况下，“花钱买机制”的目标很难实现，只是在短期内改善了农村信用社的资产负债情况，难以从源头杜绝农村信用社的道德风险。在市场经济中，预算约束硬化是经济主体应具备的特征，严重资不抵债就要破产退出市场。对农村信用社改革要真正做到“花钱买机制”，首先要解决农村信用社的预算软约束问题。本文在分析农村信用社特殊性的基础上，探讨了采取产权约束、市场约束和管理约束多种措施共同治理的方式。

预算软约束的形成与后果

“预算软约束”的概念最初是由美籍匈牙利经济学家科尔奈提出的。由于长期亏损的国有企业总是受到财政补贴或其它形式的救助，不能被市场所淘汰，就出现了预算软约束现象。预算软约束的存在必须有两个主体：一个是提供资金者（支持体），另一个是被注资者（预算约束体）。广义的预算软约束是指当一个预算约束体的支出超过了它所能获得的收益时，预算约束体没有被清算而破产，而是被支持体救助得以继续存活下去。

农村信用社在经济转轨过程中扮演的是双重角色，既是预算约束体，同时也是预算软约束的支持体。农村信用社预算软约束源于以下几方面：

行政干预

分税制大大削弱了地方政府的财政控制力量，在财政难以承担预算软约束支持体角色的背景下，其转而加强对金融机构的控制，以建立融资平台，向地方政府偏好的企业和产业提供金融支持。随着国有商业银行改革的深入，地方政府更加偏重于对农村信用社的控制，农村信用社为此积累了大量的改革成本。以贵州省为例，到2003年末，全省农村信用社累计亏损14.5亿元，其中受政策、体制变化影响和行政干预形成损失的不良贷款有20亿元。监管报表数据显示，2002年末全省农村信用社资不抵债额为14.38亿元，中央资金扶持政策解决了2002年底资不抵债额的50%，即7.19亿元，其余需要农村信用社和地方消化。正是农村信用社作为预算软约束的支持体承担了政策性融资的义务，所以，农村信用社的资产质量问题也不能单纯地归咎于自身内部管理不善，在经营出问题时政府也就有义务予以救助。

内部人控制

农村信用社不仅在管理体制上没有实行责任制，行政干预不同程度地存在，且其自身也没有建立起责任制，症结就在于所有者缺位。这种情况下形成的治理结构受制于内部人，经理层无需对经营决策失误承担责任，助长了道德风险。

外部性

农村信用社自有资本远远小于总资产，杆杠效应使其经营的状态具有极大的外部性。为避免由一家农村信用社破产清算产生“多米诺骨牌效应”，引发一连串的银行挤兑或倒闭，最后导致系统性金融危机，所以地方政府往往要求中央银行对农村信用社予以救助。相对于发达市场经济国家，我国对农村信用社的救助动机更为强烈。

金融服务权

对农村信用社的救助，除了防范金融风险之外，还要让特殊群体获得金融服务。目前，我国部分“老少边穷”地区的农村信用社已处于技术破产状态。像贵州省基层农村信用社中，员工人均保有存款量不足200万元的有748个，其中有234个员工人均保有存款量不足100万元，几乎难以维持。这些农村信用社大多地处边远少数民族地区，服务半径大，交通不便，经营环境差，按照有关规定，属于撤并对象。但如撤并，当地将再次出现“三农”金融服务真空，农民不答应。当地农民对政府有三个希望：有一所学校可以让小孩上学，有一所医院可以看病，有一个农信社可以存取钱！“养不活又不能撤”的农信社靠自身难以走出困境，需要政府的扶助。

国家信用的隐性担保使存款人相信，一旦农村信用社有了问题，政府总会解决，存款不会遭到损失，因此，农信社即使积累了大量不良债权，存款仍会源源不断地流入，为其提供充分的流动性。加之农村信用社自身缺乏硬化预算约束的动力，从而有动机以较高的风险追求更高的收益，加大了产生不良资产的概率。另外，预算软约束还可能助长对不良贷款项目追加贷款，强化借款人寻租和事后不履约的动机。反过来，大量不良资产又进一步强化了农村信用社的预算软约束，形成恶性循环。

不完全信息博弈可能

如果把改革各方视为博弈参与人，那么，央行和银监机构的金融管理部门为一方，农村信用社和地方政府为另一方。在博弈中过程中，容易形成不完全信息博弈。

在资金支持工作中，“委托人”（金融管理部门）的行动依赖于“代理人”（农村信用社）提供的信息。金融管理部门希望得到真实、可靠的信息，但农村信用社未必直言相告，这就需要金融管理部门设计机制，督促农村信用社讲真话，而不是提供“免费午餐”。在第一阶段，金融管理部门设计了激励方案，通过专项票据的方式给农村信用社提供一个有条件的“期权”，谁先达标谁先享受扶持政策，即农村信用社要提高资本充足率、降低不良贷款比例，以便跨进门槛。第二阶段，金融管理部门视农村信用社改制情况，拒绝或接受其机制：经营机制已转换，则兑付中央银行票据，反之则拒绝兑付，农村信用社用票据置换回不良资产。第三阶段，金融管理部门建立农村信用社激励的自我强化机制。通过市场约束、差别存款准备金制度和存款保险制度等，促使农村信用社步入良性循环，防止其在兑现中央银行票据后走回头路。

由此，农村信用社在第二阶段接受金融监管部门的配置机制，力争达到资金支持条件，并在第三阶段如实报告自己的类型。这是正向激励机制和严厉惩罚机制使然。

制约因素

股份制与合作制的组合问题

在产权制度改革中，多数农村信用社采用了股份合作制，表现为统一法人或组建农村合作银行，这样既保持了农村信用社对农民、农业和农村经济的支持力度，又解决了内部人控制问题。但在实践中，股份合作制尚待进一步完善，如处理不好会造成服务错位和所有者缺位。农村信用社股权结构不合理，吸收“法人股”比较困难，大量增加的股金都集中在资格股，股本金来源单一，稳定性难保障。且绝大多数股东是农民和社会自然人，企业法人很少，股权高度分散。多数股东是为了临时获得贷款而非自愿入股，对农村信用社经营的好坏并不关心，股东的约束缺失。

服务“三农”与可持续发展的协调问题

这次农村信用社改革通过政策扶持强化了服务“三农”的定位。服务“三农”要以生存为前提，如何找到支农与盈利的结合点，是农村信用社必须要解决的问题。

大法人与小法人的关系

管理体制改革之后，作为省政府管理全省农村信用社的载体，省联社履行对全省农村信用社管理、指导、协调和服务。从本质上讲，省联社是法人，县联社也是法人，而且省联社是由各县联社入股、自下而上产生的，县联社是省联社的社员，对省联社具有民主监督的权利。但事实上，《省联社章程》约定了县联社有服从省联社管理的义务。省联社对县联社的“管理和服务”具有很强的行政领导色彩，当县联社理事会的意图与省联社不一致时，多数情况之下县联社只有服从。从这个意义来说，作为独立法人的县联社，其法人治理结构是不完善的。省联社的“父爱主义”是县联社经营可能出现问题时的借口。

资金支持与机制转换的效果

资金支持的目的是促进农村信用社转换经营机制。但从执行情况看，少数农村信用社把资金支持作为改革试点的目的，不太关心经营机制的改造，加大了产生道德风险的可能。中央银行票据置换不良贷款之后，农村信用社的资产状况短期似乎有所改善，但如果经营机制不转换，法人治理结构不完善，新的不良贷款必将形成，又会影响改革取得的成效。

政策建议

如何治理预算软约束，国际上有两种观点：一种是作为外生变量的“华盛顿共识”，强调政府采取强硬态度；另一种是所谓的渐进制度观念，主张改革方案之间的协调配合。而我国对农村信用社预算软约束的解决可以采用两种办法：一是历史划段，事前就给予充足的资本；另一个是事后对不良资产一次性买断。这次改革方案把“沉没成本”锁定在2002年末的监管数据上，目的在于强化预算硬约束。

农村信用社改革强化预算约束，实现“花钱买机制”，也要一个渐进的过程。

强调产权约束，共同治理。为了保证农村信用社持续发展和满足资本充足率的要求，在合作制中引入资本是必要的，但股权设置一定要合理，并设计出适合广大社员参与的治理结构，引导、保护社员和股东的积极性。

注重市场约束，划清边界。考虑到现阶段农村信用社的政策性业务，建议参照招标的方式，对以服务“三农”为市场定位的农村信用社按照支农信贷总量给予一定比例的补贴限额，在限额内的结余归农村信用社，超过部分由农村信用社承担，以此激励其更好地服务“三农”。

强化管理约束，从严治社。在现行管理体制下，应把整个农村信用社体系的法人治理结构作为一个系统进行考察，不断完善，促进全省农村信用社经营机制的全面转换。探索采用省联社向各县联社派驻财务人员的会计委派制、经济资本预算管理等制度，遏制费用的超业务增长。

加强制度约束，严格把关。完善资金支持考核制度，建立事后评估和惩戒机制。这是为了防止农村信用社的投机行为。如果农村信用社造假导致其不良贷款比例和资本充足率大起大落，监管部门可对农村信用社及其高管人员进行惩处，增大其违规成本。同时，健全资金支持考核指标，关注农村信用社可持续发展能力。资金支持考核指标除了资本充足率和不良贷款比例之外，可以考虑加入其他重要标准：农村信用社财务可持续性，即收益能否涵盖成本；法人治理结构完善程度，“三会”是否正常发挥作用；市场定位，服务“三农”的功能是否得到强化。

（作者单位：中国人民银行贵阳中心支行）