政府在促进高新技术产业发展中的作用分析

胡　洋　周景宏

摘要：高新技术产业的发展规模反映了一个国家和民族的实力，同时，也是衡量一个国家综合国力的标志。在高新技术产业发展的初期，政府干预起到了决定性的作用。文章通过对政府干预的高新技术产业发展的原理、原则等进行分析，以及与国外政府干预情况的对比分析，提出了我国政府干预高新技术产业发展的政策建议，对高新技术产业政府管理水平提出了具体建议。

关键词：高新技术产业发展；政府干预政策；政府管理功能

中图分类号：F276.4文献标识码：A文章编号：1009-2374（2009）02-0006-04

在市场竞争日趋激烈的新形势下，高新技术产业已经成为当前世界经济发展的动力，日益引起各级政府和社会各界的普遍关注。大力发展高新技术产业是提高区域核心竞争力、保持经济持续快速发展的必然选择。纵观当今世界各国的高新技术产业活动的实践，无不带着政府参与的深深印痕。政府通过法律政策的制定、信息情报服务、资金扶持等方式的广泛介入，在高新技术创新与扩散过程中扮演着极其重要的角色。它的具体行为直接关系着技术创新与扩散活动的成败，因而对其行为的研究，无论是在理论上，还是对于高新技术产业化实践，都具有重要的意义。本文通过对政府干预高新技术产业发展的原理、原则、困惑进行分析，同时借鉴国外政府的干预行为，提出我国政府干预高新技术产业发展的政策建议。

一、政府干预高新技术产业发展的原理与原则

在经济活动中是实行自由放任的政策，还是强调政府干预的作用，一直是自重商主义以来的西方经济学中各流派争论的焦点之一。长期的论战使一些发展经济学家从正反两方面对国家干预和市场调节做出了更深层次的分析，从而意识到，对于处在发展中阶段的国家来说，面临的并不是要在国家干预和市场调节之间进行选择的问题，而是如何使两者有机地结合起来，共同调节经济活动。西方经济学的论证为我国高技术产业化中的政府干预提供了理论基础。目前，我国的高技术产业虽然已初具规模，但是由于生产厂商分散、杂乱，没有表现出规模性，严重制约了高技术产业的发展。在此背景下，单靠市场的力量已无法应付严峻的国际竞争。在中国的高技术产业化进程中，政府行为的存在不仅是合理的，同时也是十分必要的，当然，政府干预和市场调节也应该互相分工、各司其职。

高新技术产业是高风险、高投入、高收益的产业。而从事高技术创新的企业往往都是中小型的风险企业，其自身的资本非常有限。由于高新技术投资的高风险性，出于安全原则的考虑，传统的金融机构一般不愿向风险企业提供贷款，因而通过市场渠道筹集创业资金是非常困难的。而且，企业的目标是追求利润最大化，这一特点决定了它们不会对投资规模大、进展慢、具有部分公共产品属性的基础研究进行投资。而基础研究又是高新技术产业化中不可或缺的一环，其研究状况在一定程度上可以预示一国高新技术产业的发展前景。所有这些问题的存在，都呼唤政府出面加以解决，填补缺位。

高新技术创新是一种高风险的经济行为，具有极大的外部性和不确定性。同时高新技术创新的成果很大程度上是一种公共产品，具有非排他性和非竞争性，如果不加以保护，就会被非创新企业低成本地加以仿造，而由创新所带来的垄断利润就会被侵蚀殆尽，这将会极大地挫伤创新者的积极性，在外溢利益得不到报酬的情况下，个人的选择是较少地从事该类活动。同时高新技术的创新最终要转化为产品才能获利，还需要面临着来自高技术产品市场的不确定性。因此，为了促进整个社会的福利，政府就应该采取措施纠正市场失灵，制定一整套制度抑制“搭便车”行为。

高新技术产业的发展离不开政府的管理支持，但是，政府在管理的过程中，如何处理政府与市场，提高政府管理的效果，是政府在考虑具体管理过程中，首先要弄清楚的基本问题。这也是政府在高新技术产业发展中如何有效管理的原则问题。正像市场失灵一样，政府也有失灵的表现。应依据市场手段与政府手段各自的优势及局限性，依据高新技术产业的特点及发展目标，科学合理地界定政府管理的范围、管理的重点与管理的时机。在处理高新技术产业发展中政府与市场的关系时，应遵循以下原则:

1. 政府管理的范围应当是弥补市场的缺陷与不足，在市场机制能够优化资源配置的领域，政府就不要插手介入，只有在市场机制不能有效配置资源的领域才需要政府介入。政府应在多大的范围内直接介入高新技术产业，这取决于市场机制能在多大程度上解决高新技术产业的发展问题。即政府直接介入的范围，原则上应以市场失灵为标准。在市场经济还不够发达、市场调节力量还不够强或者市场发生失衡时，应适度加大政府管理的力度，而在市场体系比较完善、市场调节力量较强或者市场处于均衡状态时，就应当缓和政府管理的力度。政府应“有所为，有所不为”，要善于运用市场机制作为资源配置基础手段所具有的优势。

2. 政府的干预要建立在以企业为主体的基础上。政府对高新技术产业发展的干预并不是代替企业来进行高新技术产业化，而是要通过政策引导、有效调控和创造需求等措施，为企业营造良好的市场环境。高新技术产业化最终要靠企业在市场竞争中，通过技术创新和经营发展来实现。只有高新技术企业具有自我创新的机制和动力，政府的干预才能发挥作用。

3. 政府的干预要集中优势资源，有重点地进行干预。要按照争夺国际竞争制高点的要求，规划和选择高新技术产业发展的重点和优先目标，并运用政府的特殊力量集成其所需的资源，重点攻关，保证其突破，对于综合国力尚不强大的我国更应当如此。重点对具有重大战略意义的行业和产业进行扶持；抓好能够促进科技成果迅速转化的重大科技产业化工程；提供促进科研开发和科技成果转化的政策环境。同时要根据产业化进程适时调整政策。在某一类高新技术发展初期，对其中的企业重点扶持，使其尽快成长，形成产业规模。随着企业发展壮大，具备了自主开发和再度发展的实力，政府的扶持力度应相应调整，让企业自主发展，由市场拉动和技术创新来推动。

4. 政府管理功能的发挥，还要正确把握政府介入和退出高新技术产业的时机。高新技术产业不是可以完全依靠市场就能发展起来的，但也不是要政府一经介入就一管到底。高新技术发展的阶段不同，政府的有效作用也不同。一般说，高新技术的前沿探索及产业化的初期，政府的角色是重要的。有些重大的项目往往是直接由政府发起和组织的，如美国的星球大战计划、日本的第五代计算机研究等，都是由政府提出并组织的。但政府的介入必须适时，需要介入时要果断参与，不需要介入时则要迅速撤出。如美国的计算机及通信卫星等，最早都是由军方投资搞起来的。但随后就交给商业部门去经营。政府如何把握进入或退出某一高新技术产业的时机，其依据仍然是市场失灵，在高新技术产业发展的初期，之所以要政府介入，是由于其商业前景的遥远与不确性，使得企业不愿承担，但当市场的开发达到足以吸引企业时，市场机制就可以发挥作用了，这时政府就应该迅速退出。

二、政府在干预高新技术产业发展过程中的困惑

高技术创新成果在很大程度上带有公共产品的性质，如果不加以保护，就会被非创新企业低成本地加以仿制，由创新所带来的垄断利润就会被侵蚀殆尽。因此，在高新技术产业化中也需要有一套制度使“搭便车”行为最小化。这套保护机制包括:专利、秘密领先时间和学习曲线等，其中又以专利保护为最有力，因为它通过国家法律作为后盾强制实施，具有绝对的权威，从而使保护制度化，具有可预期性，使创新企业的创新成本降低。同时，创新也会引起产权结构的变迁，这就要求政府及时完善有关的产权保护的法律法规体系，避免产权的冲突与纠纷，维护正常的产权秩序。从这个意义上讲，加强对知识产权的保护，不仅是我国进一步扩大对外开放、与国际接轨的需要，同时也是发展高新技术产业的需要。

但另一方面，政府追求经济增长等方面的利益目标，决定了它不止满足于高新技术创新活动的发生，还要促进高新技术创新活动的扩散，促使高新技术产业化利益的最终实现，并希望产业化活动系统利益极大化，显然这与上述政府维护创新企业垄断地位的行为相矛盾。

这就使得政府陷入一种两难境地:提高高技术企业的创新动力、促进高技术的扩散速度，两者都是值得追求的政策目标；而创新动力和技术扩散又是密切相关的，同一条政策措施会对两者产生完全相反的作用，即两条政策目标之间又是相互冲突的。对保护的度的把握就显得至关重要了。从理论的角度来看，最终的保护度在于使创新企业的收益和高技术扩散所带来的社会收益之和最大化的那一点。

三、国外政府干预高新技术产业发展的情况

综合发达国家的经验，在高技术产业化中政府可以采用的干预措施大致包括如下几个方面的内容:

1．优惠的税收政策。税收是国家据以取得财政收入的一种经济活动，但同时也是一种法律手段，这两重属性决定了它必然会成为扶持高技术产业发展的最强有力的手段。在这方面，以美国最为明显。在本世纪六七十年代，美国联邦政府采取了高税率政策，资本收益税曾一度高达49%，在很大程度上抑制了风险资本家投资于高技术企业的热情，制约了美国高技术产业的发展。1978年，美国国会将投资收益税的税率由49%下调到28%。1981年，美总统签署了“经济复兴税法”，进一步将此税率下调到20%，并同时规定:（1）企业试验研究费用高出此前三年平均水平的部分，减税25%；（2）将试验研究用机械设备的折旧年限缩短为3年，产业用机械设备的折旧年限定为5年；（3）对向高等院校捐赠的仪器设备进行大幅度减税；（4）运用税收优惠措施来刺激跨国公司发展研究开发型的小企业。美国各州政府为了吸收高技术企业在本州创业，纷纷运用税收优惠政策为高技术企业的发展创造良好的外部影响，其中包括税法刺激、税收减免等。如:宾州政府规定，任何从事制造、加工、研究和开发活动的高技术公司，可将两年营业净亏损的20%，从其纳税总额中扣除。

2．财政、信贷扶持。在这方面，以日本政府表现得最为突出。日本政府将国有专利无偿或低价向民间企业转让，以低价将国有试验研究设备提供给民间企业使用。日本的“基础技术研究促进中心”通过吸收国家和民间的财源，向开展技术研究开发的民间提供有条件的无息投资。通常的产业技术开发补助金主要用于土地、工业技术研究开发项目，以促进产业技术的发展。为促进制造业的发展，日本政府为进口最新机械设备的企业承担50%的进口价格，同时给予国内生产类似机械的企业相当于生产成本50%的补助。日本的金融机构和基金都针对开发区项目提供优惠信贷。日本开发银行对高技术企业的贷款年限高达25年，贷款额一半的利率低于普通利率。小企业金融公库还专门向小企业发放特别贷款以扶助小企业的成长。

3．促进高技术人才培养与开发。高新技术产业是知识密集型产业，因此，人才的培养和开发是发展高新技术产业的关键。在发达国家，政府为了推进高新技术产业的发展，制订和实施了一系列促进高技术人才培养与开发的政策措施。美国政府为了解决高技术人才不足的问题，首先增加教育经费投入；其次，美国还设立“活特曼奖”、“总统青年探索者奖”、“工程创造奖”，海军设立“青年研究员计划”等专门奖励青年科技人员，鼓励他们在学科前沿、工业界的R&D活动中做贡献；日本培养高技术人才有力的措施之一是大力推举青年科技人员。具体做法:日科技厅分别设立“基础科学特别研究员制度”和“科技特别研究员制”，针对35岁以下的科技人员，以合同形式进行自由研究，科研人员经批准的自选课题可获资助。英国通过改革大学资助体系，增加大学生人数；牛津、剑桥大学设立功劳奖，减少人才外流，强化工业培训等措施，加强高技术人才的培养。剑桥科技园，通过产、学、研联合使工业、科技、教育紧密结合。德国政府通过财政支持，缩短大学、研究生学制，攻读与研究工作结合，调整学院学科等方面培养人才。制订了促进青年科学家培养的“海森堡计划”，设立“墨斯计划”，旨在为大学从事有限合作研究，37岁以下的青年提供经费支持。

4．政府采购政策。所谓政府采购政策，是指某国政府通过政策法令，规定凡是用政府基金购买供政府消费或供公共工程项目使用的商品或服务时，应优先使用本国产品或服务的政策措施。在高技术日益成为西方各国竞相争夺的制高点的时代背景下，各国政府又进一步作出规定:用政府基金对样品和样机等中间研究成果，技术决窍及关键技术部件进行领先招标采购，以鼓励本国企业的技术创新活动。美国早在1933年就实行了政府采购这一做法，并两次修改《购买美国货法案》。英国政府规定，通讯设备和电子计算机要向本国公司购买。其他国家也有类似规定。在高技术产业化过程中，政府采购政策可以为处于起步阶段、竞争力不足的高技术产业保留一块市场。同时，政府采购可以为处于市场化初期的高技术产品创造出一个可观的市场需求，而市场需求拉动又是决定技术创新能否取得成功的关键因素之一。这正是西方国家政府如此青睐政府采购，并将之作为引导经济发展方向、保护和扶持国内工业、实施宏观经济调控的重要手段的原因所在。从历史上看，美国“硅谷”的迅速崛起是与美国的政府购买所形成的对电子产品、导弹产品、计算机产品等的需求创造密不可分的。从现实看，上世纪70年代以来世界通信产业的高速增长与政府购买政策也是互为因果的。计算机产品是这方面的典型。在计算机产品发展的初期，正是国家特别是政府有关部门的科技需求、商业需求、管理需求、国防需求和军事需求等所形成的政府购买有力拉动了计算机产品市场化，进而缩短了计算机产品走向家庭化周期。至1997年底，美国家庭个人计算机的普及率已达43%。这表明，通过政府购买形式所形成的高新技术产品需求创造已转变为居民用户无穷的市场需求创造。

四、对我国政府干预高新技术产业行为的建议

我国高技术产业在发展过程中还存在投入不足、生产规模化水平较低、行业发展不平衡、政府扶持和引导不力、国际化水平较低和高技术人才缺乏等问题。因此，推进我国高技术产业的发展任重而道远。结合政府干预高新技术产业发展的原理、原则，借鉴国外政府在干预高新技术产业发展方面的实践，并且在考虑我国具体国情的前提下，提出如下政策建议：

1．不断研究未来技术的发展，制订高技术产业发展计划制订发展计划。我国政府于1986年，制定了跟踪世界高技术前沿的“863”计划；1988年，开始实施了“火炬”计划。“863”计划和“火炬”计划对我国高技术产业的发展产生了巨大的推动作用。然而，科学技术是日新月异，发展非常迅速。因此，我国政府要不断研究、预测未来技术的发展前景，技术产业化的趋势，根据国内外科技和经济条件的特点、发展变化趋势，不断调整产业政策的侧重点，制订相应产业发展计划，使之既符合国家战略，又向产业界指明了高技术产业化的方向、规模，避免盲目性，跟踪世界高技术产业的制高点。

2．加强政策扶持和引导利用优惠的税收、信贷和财政等政策来扶持和引导高技术产业的发展。我国政府虽然也颁布了一些政策来促进高技术产业的发展，但总体来说，力度较小。高技术产业的政策环境尚未形成，具有高投入、高风险、高产出特点的高技术产业还未纳入国家政策体系，财政的干预要建立在正确的指导思想和发展战略的基础上，适应经济发展阶段的要求，符合客观经济规律。特别是要有超前的战略思想，看准高新技术发展的方向，选择集中突破的重点领域和产品，实施正确的产业化技术路线，在加强基础研究的基础上推进高新技术的产业化。

3．加强政府采购对高新技术产业的支持力度。运用政府采购政策扶持高新技术产业发展，已经成为世界上许多发达国家的政府行为，美、日和欧盟的成绩有目共睹。对于尚处于发展中国家阶段、高技术产业化刚刚起步的中国来说，政府采购政策具有十分重要的利用价值，理应纳入促进高技术产业化的政策框架之内。虽然我国的成绩也可圈可点，但是力度还远远不够。

4．建立健全高新技术产业赖以成长的市场体系。主要有如下几方面：一是产权保护制度，特别是要完善知识产权保护制度；二是健全高新技术产业融资体系，使购并和融资渠道畅通，建立起多层次的资本市场；三是完善信用体系。我国失信行为普遍，极大地增加了交易成本和投资风险，严重阻碍了高新技术产业的发展；四是完善中小企业创新服务体系，建立分层次的创新服务体系。

5．既要重视对政策的制定也要重视政策的执行。目前，很多地方政府重视政策的制定，但却不重视是政策的执行，有的是因为政策本身不具备可操作性，有的是因为政策的宣传力度不够。甚至部分国家政策在某些地区也得不到有效落实。

6．大力培养和引进人才作为知识、技术、创新能力的载体。当今，高新技术竞争日益激烈，世界资源开发的重心已由物力资源向人力资源开发转移，因此，只有建立有效的人才引进机制和人才激励机制，吸引人才、培养人才、发挥知识和人才的作用，才能推动高新技术产业的发展。我国现有的人才培养和激励机制以及科技人员流动机制不成熟，成为制约人才的“瓶颈”。政府应通过政策、项目等手段，降低那些妨碍有效的合作研究活动和人才流动的制度门坎，要制订人才激励政策，形成人才自由流动，双向选择，公平竞争，机会均等的人才管理和使用制度，创造一个更加适宜于科技人才和企业家生存和创新发展的环境。同时深化教育改革，提倡素质教育，培养创新人才。

7．政府在干预高新技术产业发展过程中要充分利用市场机制的作用，要本着“有所为，有所不为”的原则。市场能够解决的政府就不应该介入，政府的介入应着重于市场机制的建立、政策的制定和执行、建立完备的服务体系、创造良好的投资环境、加大对基础性研究的支持等方面。

8．要处理好技术保护和技术扩散之间的关系。政府对创新企业利益的保护如果太弱，将会影响创新企业的创新倾向，阻碍创新活动的发生；反之，如果这种保护太强，将不利于这种创新成果的扩散，不利于社会总资源的优化配置及社会总福利的增加。因而政府创新政策的制定应着眼于高新技术产业化系统利益的极大化，对技术创新企业利益进行适当保护，既不可强制企业进行技术扩散，也不可让企业依靠现有技术永久性地获得垄断利润。

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作者简介：胡洋（1980- ），女（满族），吉林吉林人，北华大学经济管理学院助教，硕士，研究方向：高新技术产业发展、产业集群、人力资源。