构建烟草专卖行政执法与刑事司法相衔接的工作机制

张树杰 罗宏斌

积极推动和建立行政执法与刑事司法相衔接的工作机制,发挥法律监督职能,加大对制售假烟犯罪分子破网追刑的打击力度,保护国家和消费者的利益是烟草、公安、检察等机关面临的一项重大任务。目前检察机关与公安机关、烟草专卖行政执法机关及有关部门在充分发挥各自职责作用的基础上,初步建立了烟草专卖行政执法与刑事司法相衔接机制,基本做到了密切配合,相互协作,实现了信息共享,有效发挥了行政执法和刑事司法的综合威力。但是,由于缺少相应的具体制度保障,实践中存在诸多不足之处。因此,必须进一步完善烟草专卖行政执法与刑事司法的衔接机制,从而提高执法效率,减少中间环节,节约行政与司法成本,更好地打击烟草犯罪,保障破网追刑工作取得更大的成效。在这一领域,笔者做了一些研究,并对构建烟草专卖行政执法与刑事司法相衔接的具体制度提出如下一些设想。

一、独立机构的建立

该独立机构是在烟草专卖局内部设立的,专门查处烟草行政违法案件,协调处理公安机关、人民检察院、工商行政管理部门、交通管理部门、物价鉴定部门等各部门关系,具有独立执法权的一个综合执法机构。其设立的目的是建立一支专业化的执法队伍,集中执法力量,提高执法能力,提高依法行政效率,提高对应急事务处理的应对能力,减少内部协调成本,体现行政公平,使行政执法与刑事司法衔接更为通畅。

主要职责是:查处烟草行政违法案件;协调与公安机关、检察院、工商局、交通局等各部门的联合执法工作;负责提出批准移送或不批准移送的意见并经单位领导审批;介入移送案件的刑事司法过程;必要时可以向公安机关、人民检察院提出异议;需要该机构履行的其他职责。

二、烟草专卖局全程介入制度的建构

烟草专卖局全程介入制度是指烟草专卖局从查处烟草专卖行政违法案件、移交公安机关立案侦查、人民检察院审查起诉到人民法院审判并判决,再到刑罚执行全过程进行的主导、辅助、追踪制度。具体构想:

1.主导违法案件的查处。在移交前由烟草专卖局主要负责违法案件的证据收集、事实认定、具体行政处罚等执法活动。

2.辅助、监督公安机关、人民检察院对移送案件的侦查、起诉。移交后,配合公安机关、人民检察院进行证据、犯罪情节等可能影响案件最终定罪量刑的各种要素认定,顺利完成证据对接,必要时协助抓获犯罪嫌疑人。在对重要证据、重大犯罪情节等要素认定时,烟草专卖局与公安机关、人民检察院存在重大分歧的,烟草专卖局享有异议权,可以就争议事项向公安机关、人民检察院提请复议。公安机关、人民检察院应当予以答复。对复议结果仍有异议的,可以向上一级公安机关、人民检察院提请复核,上一级公安机关、人民检察院应当予以答复。

3.对人民法院的判决、裁定有异议的,烟草专卖局可以提请人民检察院行使法律赋予的监督权。特别是针对现实状况中的缓刑判决过多的现象,提请人民检察院行使抗诉权,使缓刑变成实刑。无特别情况的,人民检察院应当根据烟草专卖局的异议提起抗诉。

4.追踪刑罚执行的过程。该过程主要是对刑罚的执行情况包括假释、减刑、刑满释放等进行追踪、调查,预防该犯罪分子再次从事烟草违法活动。

三、公安机关提前介入制度的设计

公安机关提前介入制度是指烟草专卖局查处烟草专卖行政违法案件中,遇有重大犯罪嫌疑或情况紧急等情形下,现场通报并提请公安机关立案、共同侦查的制度。

1.提前介入的原则。①秩序优先原则。在可能严重影响烟草市场管理秩序的违法行为发生时,秩序优先于任何其它价值考虑,此时,公安机关应当提前介入。②效益原则。在追求秩序价值的前提下,平衡公安机关提前介入成本与及时抓捕犯罪嫌疑人、固定证据、提高证据能力的收益比较原则。

2.提前介入的方式。①烟草专卖局提请公安机关提前介入。②公安机关主动提前介入。主要是对于公安机关自己发现的烟草犯罪行为或接到举报线索需要公安机关进行查处的烟草犯罪行为。在此情况下,公安机关应利用烟草专卖局的职业优势,通知烟草专卖局协同立案侦查,以节约行政成本。

3.提前介入的时间。一般情况下,公安机关介入时间可以分为三个阶段:①接到重大举报线索时;②现场发现重大犯罪嫌疑时;③案件查处终结后需要移送时。所谓提前介入主要指前两个阶段,但本研究认为在第二个阶段介入是较为明智的选择。

4.提前介入的标准与条件。①重点打击的典型案件。②数额巨大的案件。③情节特别严重的案件。④需采取紧急强制措施的案件。⑤其它需要提前介入的案件。

5.提前介入后,公安机关与烟草专卖局职责分工。以公安机关为主,烟草专卖局为辅。明确界定《刑事诉讼法》第61条第7项之规定,对于犯罪嫌疑人拒不承认故意运输烟草制品,但违法运送烟草制品数额巨大,又有其他证据旁证,其具有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑的,可以先行拘留。

四、执法信息平台的搭建

包括烟草专卖局内部行政执法信息、案件移送后公安机关的立案侦查信息、人民检察院的审查起诉信息,还可以包括人民法院的审判信息,生效判决中确定的刑罚执行信息。

1.坚持统一领导。烟草专卖执法部门要积极争取地方党委、政府的重视和支持,最好成立一个由各部门负责人参加的领导小组,主管市场管理和大要案查处的统筹规划,重点规划烟草执法与刑事司法协同工作的内容和流程,这样就打破“部门割据”、“条块分割”的局面,增强了各执法部门之间的配合,提高执法的效率。领导小组也可以协调处理各执法部门权责及执法中的争议。在这里只要各执法部门多换位思考,克服本位主义,各司其职,齐抓共管,一定能达到联合执法的良好效果。

2.加强烟草执法与各部门之间的合作。一是与公安部门加强协作,突出“打源头”。深入研究如何与公安部门紧密协作,运用各种侦查手段,注重抓线索、端窝点、破网络、追逃犯。对证据认定、法律适用、定性处罚等问题进行研究,提出解决办法。二是与交通部门加强协作,突出“断链条”。研究与交通部门协作对物流货运站、客运站进行日常监管的办法,利用交通超限站和收费站的资源,有效封堵假冒卷烟运输通道。三是与工商部门加强协作,突出“管终端”。研究加强与工商部门的协作配合,充分发挥对无证经营的管理职能。完善案件移交程序,针对不同无证经营商户的情况制定不同的整治方案;建立完善联络回访机制,巩固整治效果。防止无证经营行为反弹。四是与司法部门加强协作,突出“快追刑”。研究如何对案件办理情况进行监督和协调,促使检察院等司法部门提前介入案件,及早固定证据,使案件能够依法快捕快诉快判。

3.优势互补,互相学习,共同提高执法水平。执法人员要加强与其它执法部门之间的交流、学习,可采取业务座谈会、经验交流、互相讲解等方式,推进各执法单位人员业务知识的提高,从而避免因专业、职业的不同而造成认识上的分歧。

4.健全烟草打假信息通报制度。一切打假靠信息,除了应在平时加强对信息的收集外,还应加强与其它执法部门的沟通,逐步实现和他们网络互联、数据互通、信息共享,从而增强烟草打假的实效性。

5.建立重大烟草违法案件联办制度。烟草专卖执法部门查处重大案件时,应及时和其它司法部门一起成立专案组,共同制定计划、相互配合、互通信息、发挥各自优势,形成一个强大的打击犯罪队伍,这样也可以在取证、刑拘、诉讼、判刑等程序达到共识,使犯罪嫌疑人得到应有的处罚。

(作者单位:陕西渭南市烟草专卖局)