耕地争夺战 将突破18亿亩红线？

罗科

国土部的苦衷

去年入冬以来，国土部的“守土”压力达到了极点。

为了应对严峻的经济形势，国家祭出刺激内需对策，计划新增4万亿元投资。根据国土资源部的测算，大概有3.2万亿元的投资需要新增建设用地。按照每亿元投资需要44亩地的标准测算，两年内需要的土地是120万亩，其中需要耕地60万亩。此外，据统计，除去这额外新需要占用的耕地，平均每年全国非农建设占用耕地约250万-300万亩。而全国规划到2010年可占用耕地指标已经只剩下400万亩，用地存在很大缺口。

以辽宁省为例。据辽宁省国土资源厅厅长焉锦林分析，辽宁省今年的固定资产投资规模是1.3万亿元，一年内全省要上10条高速公路、3个水库，还有一些公益事业用地，初步估算用地需求量，农用地要22.5万多亩，远超国家给予的指标，“用地压力很大”。

“令人忧虑的还不只这些，中央的判断是世界金融危机仍在蔓延，没有见底。中国不可预测和突发性风险也可能加大，中央随时可能准备酝酿推出新一轮投资方案。”国土部一位负责人透露说。

山西省国土资源厅厅长杜创业直言：“中央一下子增加投资这么多，地的事情可怎么办？我担心要么不可能保证供应，要么不可能严格执法……”

这一点已被国土部部长徐绍史总结为“两碰头，一忧虑”。一方面，农村土地改革激发了地方的改革热情，土地流转在加快；另一方面，为应对金融危机，中央和地方新增投资力度大、范围广建设时间集中，土地需求上升。

两方面互相激荡，违法用地可能反弹。国土资源部2008年在对覆盖全国31个省（区、市）的86个城市第八次卫星图片执法检查中，发现违法用地宗数达8718宗。

东北一位省国土资源厅厅长表示，这还只是抽检，若平均以一个城市100件违法案件算，则全国300多个城市就有3万多件违法案件，而2009年非法占用耕地的情势将会比2008年更严峻。

而从2009年到2020年，大陆只有2700万亩耕地可以转为建设用地，如果这个数字被突破，也就意味着国土部将失守18亿亩耕地红线。

盯上林区耕地

诸多的苦衷和压力，促使国土部一方面在内部紧急下发《关于做好第二次全国土地调查工作的若干意见》，对迟迟不配合土地调查的地区施加压力，以求尽快查清全国到底有多少存量耕地；另一方面请求林业局给予配合。

“十五”期间因退耕还林减少耕地8065万亩，占全国当期耕地减少量（9240万亩）的大部分。国家林业局表示，“十一五”期间退耕还林的基本目标是3500万亩。如果按照这一目标，仅这一项，就突破18亿亩耕地红线。

据《凤凰周刊》了解，为减少因生态退耕造成的耕地减少，经过国土部向国务院力陈，原“十一五”安排的退耕还林计划，除2006年已安排400万亩外，其余已暂不安排。

与林业局产生冲突的还不只这点。为守住耕地红线，国家设置了一个硬性规定：占用一块耕地，就需要开垦整理出一块相应耕地予以平衡。于是，全国面积为43亿亩的林区中存在的大量耕地在国土系统视野中成为了“占一补一”的绝佳选择。

按规定，林区内不能有耕地，承认这些耕地就意味着林地流失。因此，这些年复一年地耕种着的旱田和水田，在森林工业系统都不叫耕地，只叫宜林地，或多种经营用地。

上述东北某省国土厅长透露，在国土部下发《关于做好第二次全国土地调查工作的若干意见》后，林业总局也下发了文件，一方面强调要积极配合国土部土地利用现状调查，另一方面要求各级林业部门原则上不能减少林业用地。

一份根据总局精神而制定的《四川省林业厅关于配合做好全省土地调查工作的通知》，更具体表明了林业系统的态度。该《通知》要求积极配合做好地类确认工作，凡是纳入政府退耕还林工程的地块须作为林业用地，避免将宜林荒山荒地等作为未利用地、园地调查统计，确保土地调查信息的真实、准确、可靠。

而国土部则针锋相对，在下发的指导文件中称，以往的林地现已开成耕地的，不能再算是林地，而应该按照土地利用现状确定地类，并统一纳入国土资源监管平台。

林业系统的“隐情”

林区中的大量耕地是一块被人遗忘的角落，也是较弱势的林业系统难得的一块可获利益之地。

长期以来，林业是国民经济链条上的弱势产业有关测算显示，大陆18.27亿亩耕地的亩均产出水平约为686元，而43亿亩林地资源的亩均产出水平只有22元。国家林业局局长贾治邦多次对外称：“当前，我国林业产出率不高，林区发展落后，林农收入低，‘三林问题突出”。

靠林吃不饱饭，这在林区密集的东北，西南地区成为生存性问题。于是毁林开荒在大兴安岭等地区2000年实施天保工程以前受到了鼓励。相当部分源自内地流动到东北林区的农民向林业局交每亩2元开垦费，经获准后就毁林开垦种地，并拥有了土地使用权，但需向林业局按期交租金，并向地方政府交税及各种费用，租金、税费加起来每亩50元上下。作为鼓励，当地政策规定，凡毁林耕种者免交5年土地使用费。

在黑龙江省大兴安岭地区所辖的大紫阳山一带公路两侧的树林里遍布大大小小的农场，坡耕地已远远多于森林。据当地人透露，这些农场规模大的有1.5万多亩地。土地证是大兴安岭岭南开发区办的，每亩地向当地财政局交12.84元的税，还要向大兴安岭集团公司所属的林田公司交12.9元的管理费。

大兴安岭集团公司还只是黑龙江森工总局的一个分支。黑龙江省森工总局下辖40个林业局，面积占到了黑龙江省的四分之一，其中有林地面积11415万亩，占全国国有林区的29.3%，另有多种经营用地386.2万亩，其中耕地达340多万亩。“340多万亩耕地，总局要求每亩承包费收入不少于40元，据此计算总收入可达1.3亿多元。”当地国土系统一位人士介绍。

其他省份也情况类同，内蒙古自治区鄂伦春自治旗境内大杨树林业局1964年建局时境内全是森林，还曾获“百万亩人工林先进局”的称号，现在全局境内有近500万亩耕地。

在吉林省，柳河县凉水河子镇长白山动植物科技开发协会近日专门在网上发布招商信息，称自有林区耕地2.2万亩，欲以开发，望前来洽谈。

由于耕地在非法交易中不断升值，加之界限不清，就出现了普遍的“拱地头”现象。一年外扩几犁，不知不觉中耕地就增加了，而周围的林子却在不知不觉中被蚕食了。

一个全国性总体数据是，根据第六次（1999年-2003年）全国森林资源清查，这4年间平均每年被征占用或改变用途的林地达到3000多万亩，其中多教是毁林开荒所致。

分歧难弥合

多年的历史原因，造成了林业耕地权属问题复杂：施业区内耕地含有相邻乡镇插花地、外驻单位耕地、种粮大户耕地、林业公有耕地、下岗职工耕地、家属个人耕地，这加大了全国耕地地籍管理权的统一难度“现在，林业局反对国土部门的分类用地标准，对一些用地，林业系统说是后备林地，不是耕地”。国土资源部一位司级官员说。

该官员还表示，按照既有法规，凡依法取得国有林权证的，无需再到土地管理部门申报领取国有土地使用证，更不用再向土地管理部门缴纳土地详查和申报登记等费用林权证包含了林地使用权，这使得一些林场开垦出耕地后发包挣钱。而国土部门和农业部门无法加以干涉。

据悉，这种林地和耕地管辖权之争，已达10多年。全国人大曾组织对之进行调研，国务院办公厅也曾经发文予以协调但成效甚微。

“现在，省里面管林业和管土地的副省长不是一个人，两者的统一成为了难题”前述东北某省国土厅长说。

记者获悉，国土部相关负责人已内部表态，此事涉及不同部门，宜请国务院出面协调。