城市土地所有权在经济上的实现对策

阮　卿

摘 要：宪法虽然规定城市土地所有权属全民所有，但人民的这一权利并没有得到具体的体现。本文中经济的角度提出了城市土地所有权的实现对策。

Abstract:Although the Constitution claims that Urban Land-Ownership belongs to all people,but the right has not been a specific embodiment. This paper puts forward the countermeasures of realisation of urban land-ownership in economic sense.

关键词：城市土地所有权 实现对策

Key words:Ownership of urban land；Countermeasures

【中图分类号】F299 【文献标识码】A 【文章编号】1004-7069（2009）-06-0060-01

一、中国城市土地所有权实现的现状

现行城市土地产权制度在明确土地的国家所有基础上，实行所有权与使用权分离，即土地使用权的出让、转让制度。这一制度的实质是土地所有者与土地使用者权利的分割，土地所有者将土地所有权中的占有权、使用权、部分收益权和部分处分权分离出来，仅保留部分收益权和部分处分权，组成土地所有者权利束。而土地使用者获得占有权、使用权和部分收益权、部分处分权，组成土地使用者权利束。这一制度的确立，比较明确规定了我国城市土地产权关系的基本内容和土地所有者和使用者的土地产权关系，改变了过去单一划拨土地模式，促进了我国地产一级出让市场和二级转让市场的发育，土地使用权进入了市场流转，推进了城市土地的优化配置和城市建设。但是，在现阶段国家作为城市土地的产权主体——全民所有权主体的代表, 在其内部, 有几个层次的委托——代理关系: 全体人民委托给人民代表大会, 人民代表大会再委托给中央人民地方政府——具体落实到某一地方政府部门。这种层层委托——代理方式而形成的城市土地产权主体的产权结构还不能很好适应城市土地利用方式的转变。

二、中国城市土地所有权实现存在的问题

地方政府能否代表全民？我们认为，地方政府并没有很好地代表全民，使得土地所有权没有得到更好的实现。

改革开放以来，我国关于土地的立法进入了一个新时期。通过进一步完善建设用地法律制度，确立城市土地国家所有制，颁布《土地管理法》和《城市房地产管理法》，以及进一步修改《土地管理法》，基本确立了我国土地法律体系的基本框架。

但是在不断完善立法的过程中，当前城市土地在利用时出现了很多问题。（一）土地未得到充分利用。例如：1.国内很多城市仍然实施通过大量占用郊区和农村土地的发展模式，土地浪费严重。2.地方地方政府为了获取土地增值收益，“圈而不用”现象较为普遍。3.城市土地利用结构不合理，各类用地比例失调，产业用地比例过高，生活用地比例偏少。城市人均用地水平偏高，目前我国的城镇人均用地为133平方米，超出国家标准（100平方米）33%。（二）收益权不真正为居民所有。对于城市土地，居民到现在也没有实现自己在经济上的所有权，在居住用地方面（全民在经济上能够实现土地所有权的最直接之处），居民在购买居住房的时候支付了房地产商加在房价中的地租。

三、城市土地所有权在经济上实现的对策

鉴于全民、国家、地方政府在城市土地上是代理关系，全民的收益权的实现有一个重要的基础，即国家的收益权的实现，国家收益权的实现又以地方政府对城市土地的收益权的实现为基础。

首先应该考虑的是地方政府对城市土地的收益权的实现的优化。这个阶段的优化可以考虑从如下几个方面来进行：

第一，健全土地价格评估制度；对于不同用途的土地制定更加细致合理的价格评估制度。对于城市土地，居民到现在也没有实现自己在经济上的所有权，所以在给土地定价时，应该按土地的实际用途区别定价。这里我们主要考虑居住用地，因为这是全民在经济上能够实现土地所有权的最直接之处。第二，合理确定土地供应年期；第三，严格界定划拨制的范围，一切营利性的土地均应纳入有偿使用轨道；第四，建立竞争性的土地供应形式；第五，建立规范合理的收益体系；第六，建立城市土地增值回收制度；第七，建立土地资产流失的责任制度。

其次应解决好各类委托代理关系

在土地产权结构作用下作出合理有效的契约安排和制度安排。国家和全民、地方政府和国家之间的委托代理关系的优化集中到一点就是委托代理关系中的激励与约束问题。国家和全民之间的委托代理的优化依托于一个良好的国家制度，我们着重研究用激励和约束机制来优化地方政府和国家之之间的委托代理关系。激励可以分为如下几个方法：1.政府官员的政绩激励。例如在对地方官员的政绩测量方面加入连接城市土地和居民的一个指标。2.建立一个对当地土地使用情况的居民满意度调查体系，对做的好的地方政府及相关官员进行颁奖鼓励。在约束方面，可以从以下方面进行：1. 引入“竞争”机制。果如一个地方政府在当地出现多次浪费土地或是侵犯居民相关方面的利益，则这部分土地的处置权直接归上一级，上一级管理不好就再归上上一级。2.让“调查体系”给与政府及政府官员舆论压力。3.建立信息披露制，建设良好的信息沟通平台，加快信息传递速度。4.相关法律法规建设。

最后建立地租基金，并纳入城市保障体系

要体现清晰全民收益权的实现，可以考虑将城市地租收入从庞杂的财政收支体系中单独分列出来建立起城市地租基金体系。由于体系的对应所有权人为全民，其运作将比一般基金复杂，可以考虑将其纳入正在逐步健全的社会保障体系来统一运作管理。

为了使地租基金使用透明我们应该首先采用先进的技术措施建立全国统一的地籍信息系统，利用高科技手段对土地利用和管理活动进行动态检测，根据这些信息建立一个全国统一的地租基金管理系统，明晰收益来源与基金流向。这个系统也有利于对地方政府的政绩进行公正评价，更重要的是它明晰了城市土地所有权在经济意义上的实现。

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