社会养老保险基金投资监管模式的国际比较及启示

摘 要：本文在对国际上两种养老基金投资监管模式进行分析比较的基础上，结合我国具体实际，对关于如何选择合理的监管模式，以保证社会养老保险基金的健康投资运营进行了分析和探讨。

Abstract:In this paper, two types of international investment in the mode of regulation of pension funds to analyze the basis of comparison, combined with the concrete practice of China, on how to choose a reasonable regulatory approach to ensure that the social old-age health insurance fund investment operations are analyzed and discussed.

关键词：社会养老保险基金 投资 监管模式

Key words:Social endowment insurance fund; investment; regulatory approach

作者简介：龙桂珍（1981-），女，湖北随州，硕士，助教，主要研究方向：社会保障、企业人力资源管理。

【中图分类号】F841 【文献标识码】A 【文章编号】1004-7069（2009）-06-0114-02

一、国际上两种主要投资监管模式

（一）两种监管模式的概念及特点

1．“谨慎人”监管模式

“谨慎人”监管模式是指不对基金资产的具体配置(如投资品种、投资比例)做任何量化的规定，但要求投资管理人的任何一个投资行为都必须像一个“谨慎的商人”对待自己的财产那样考虑到各种风险因素，为养老保险基金构造一个最有利于分散和规避风险的组合。

当投资发生失误时，投资管理人必须拿出证据证明自己当初的投资决策是“谨慎的”，否则受托人会因为自己的不谨慎决策行为而承担相应的赔偿责任。从这个意义上讲，一方面，“谨慎人”模式是很“宽松”的，投资管理人对养老保险基金享有充分的资产配置权：另一方面，它又是非常“严格”的，在发生投资争议时，投资管理人必须能够举证证明自己当时的决策是谨慎的。

2．限量监管模式

限量监管模式是指预先确定好各种投资品种在养老保险基金总资产中的比例，然后按照既定的比例进行投资。具体包括按照资产类别不同规定投资数量的限制、自我投资比例限制、境外投资数量限制，所有权集中性等。进行的最普遍的一个管制就是限制它的自我投资比例。

限量监管模式对机构投资者的行为可能产生很多消极影响。比如：第一，限量监管模式过分强调单个资产的风险和流动性，而没有考虑到这样一个事实：在投资组合水平上，风险和价格不同可以通过分散化降低，而流动性风险依赖于投资者的全部资产的流动性状况，而非所持有的单个资产；第二，由于“资产—负债管理方法”的应用要求在股票和债券的选择范围上有较大幅度的变化，即可选择的资产品种越多，资产于负债匹配就越有效率。而限量监管限制了选择的范围；第三，衍生金融工具的应用可以规避金融原生市场的风险，如果投资组合监管限制衍生金融国家的使用，不考虑其他限制，这将迫使机构投资者要么持有低收益资产，要么使自己面临其他风险；第四，面对多变的经济环境和证券、货币和实物资产市场，限量监管措施是缺乏弹性的。

（二）两种投资监管模式的国际比较及发展趋势

当今时代，养老保险基金投资领域日益渗透到银行和证券行业；而养老保险基金的有效运转也离不开稳健有序的金融市场体系。国际上，澳大利亚、丹麦、日本、加拿大、韩国、挪威、冰岛、英国、新加坡、瑞典等实现银行业与保险业的混业监管,除澳大利亚和加拿大外都已实现银行、证券、保险业的混业监管,而其中澳大利亚、加拿大、丹麦、冰岛、挪威、英国和瑞典已在不同程度上实行对养老保险基金运营的混业监管。

具体在监管模式上，美国作为典型的采取谨慎人规则模式的国家，其对养老保险基金的投资组合一般没有数量规定，但对自我投资却明确要求不得超过基金的10%，澳大利亚自1985年起即对养老保险基金的投资放松管制，但10%的自我投资的上限却一直保留。加拿大在采取谨慎人规则的同时，对分散化施加具体的数量限制，如加拿大将不动产投资限制为养老保险基金组合资产的5%，将基金对国外资产的投资限制为30%。而一些采取数量限制方式的国家也会运用谨慎人规则或者采用某种类似的行为程序导向规则，如智利、巴西等。

国际经验表明，几乎所有进行养老体制改革的拉美国家及匈牙利、波兰、哈萨克斯坦等转型国家的养老基金监管都采用严格限量监管模式。当然，如前所述，拉美国家所实行的也并非是纯粹的数量控制原则,拉美国家的养老基金投资也需遵守某些审慎人的规定，尽管二者呈现出某种融合的发展趋势,但差异则将长期存在。

虽然养老保险基金监管中的谨慎人规则和数量限制原则属于两种不同的监管思路，但两者的最终目标是一致的。从本质上说，谨慎人原则和数量控制原则的目的都是为了达到养老基金稳健投资的目标，实现投资分散化以及基金收入和支出在时间、币种上的匹配，其区别仅仅在于达到这些目标的途径不同。实际上谨慎人原则和数量控制原则各国在不同程度上都在使用，实行谨慎人原则的国家也对自我投资进行了严格的数量限制，这说明在谨慎人原则不足以达到有效管理的目的时，实行谨慎人原则的国家也要求助于数量控制的方法；而拉美国家所实行的也并非是纯粹的数量控制原则，在此原则之外，拉美国家的养老保险基金还要遵守一系列谨慎人的规定，而这一点常常为许多理论家所忽略。

二、选择适合我国国情的投资监管模式

以上国际经验表明，养老保险基金投资监管模式的选择受一国宏观经济发展水平、资本市场的发展状况、政府干预及监督制度的完善程度、法律体系的建设及历史、政治、文化等人文背景等等因素的影响。由于养老保险投资基金管理的高度复杂性,社会公众的高度敏感性,对经济金融稳定的高度敏感性,一些转型国家、新兴市场国家和发展中国家的养老保险基金管理者在近年的探索中逐步认识到,养老保险基金管理的有效性既需要重视机制与技术层面,更需要在制度构建,模式选择,管理能力等方面给予高度重视。中国有自己的国情，特别是中国社会养老基金目前面临着一些独特的风险及问题，因此中国社会养老保险基金的监管策略必须以国情为基础。

（一）现阶段宜采取限量监管模式

我国目前总体情况是：虽然经济发展速度很快，但总体水平还比较低；几十年计划经济形成的“大政府”局面即使在短期内会有所改变，但政府的核心作用却是不可或缺的；资本市场虽然发展迅猛，但还不够成熟。目前，我国资本市场在制度建设方面的确取得了一定的进展，但是还不能为养老保险基金运作提供全面、有效、稳定、发达的规范化市场制度，包括法律制度、会计和审计制度、监督和管理制度、清算和偿付制度，以及为证券交易服务的微观结构等。事实上，就连养老基金存银行仍不能完全杜绝投资风险。商业银行可能处于追求利润的目的，会故意少算利息，或与社会保障部门相互勾结，侵占养老基金的利息收益。1998至2004年，审计机关曾经查出浙江省的一个县级市（临安市）的养老、医疗两项保险基金少计银行利息达200多万元。

另外，国际养老保险基金投资及其监管也给了我们如此的启示，选择谨慎人监管模式主要取决于金融市场的发育程度、专业人才的积累、法律体系的发展、行政部门的完善等。目前中国在这些方面尚无法满足实施谨慎人监管的要求，其主要问题出在了上述方面的“质”而非“量”上。因此现阶段，我国社会养老保险基金的投资监管在总体上适宜采取严格的限量监管模式。

（二）当前限量监管模式所应避免的误区

但过犹不及，如果限量监管模式过于严格，将很难达到预期监管目标。强调基金投资安全本身并没有错，关键是如何理解安全的内涵。从理论上讲，任何投资的安全性标准均可以在三个层次理解：一是数字安全标准，其主要强调保证投资的本金不受损害；第二个层次是购买力安全标准，其主要强调抵御通胀风险；第三个层次是相对生活水准安全标准，旨在维持资产所有人期末相对生活水准。2001年12月，财政部、劳动和社会保障部联合颁布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，其对安全性的要求似乎更多体现为“不亏本”，更看重保证账面金额的安全。在具体操作时，社保基金的资产大部分都配置到了银行存款和国债等投资品种上，由于全国社会保障基金具有长期性和稳定性的特点，这种只考虑历史账面数字的安全性标准既无法抵御通胀的侵蚀，更无法满足退休者“老有所养” 保持相对生活水平的基本养老要求。不利于基金分散风险，任何投资都会有风险，分散化投资为投资者提供了一种强有力的风险管理手段，对于社保基金的投资风险，也可以通过多样化的投资予以分散，而真正的分散化投资要求投资于对市场驱动因素反映不同的各种资产类别上。这就要求社保基金的组合资产中能够尽可能广泛地包括彼此之间相关性较低的资产类别。

并且，这也不利于社会养老保险基金获取较高的投资收益，分散化投资不仅是养老金长期投资最重要的风险管理工具，还可以显著提高养老金的长期复合收益率。《暂行办法》对社保基金投资品种的限制，实际上限制了全国社保基金在其组合资产中配置适量的其他一些高风险高收益的投资品种，在一定程度上限制了社保基金的投资运作空间，不利于全国社保基金的保值增值。

因此，虽然中国政府在目前阶段应采取限量监管模式对社会养老保险基金的投资进行有力的监管，但却不宜将基金的投资限制得过紧，而应随着市场的发展，适时做出调整，使基金投资逐步向较为灵活的监管机制过渡，最终将采取较为灵活的监管模式。

参考文献：

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