浅析历史街区更新中的公众参与

王　娟

摘 要：目前，我国历史街区更新中的公众参与存在公众参与的程度不够、公众参与的意识不高和公众参与的NGO团体松散等问题。在扬州东关街更新的实践中采取了一些先进的做法，对今后历史街区更新中的公众参与具有一定的指导和借鉴意义。

Abstract:At present, there are some blocks existing in public participation in historical district renovation such as shortage of public participation in the extent, lack of public participation awareness and loosely NGO. There are some advanced measures taken in Yangzhou Dongguan street renovation which should be in guidance of other historical district renovation.

关键词：历史街区更新 利益相关者 公众参与

Key words:Historical District Renovation ,Stakeholders ,Public Participation

作者简介：王娟，女，1981年生，硕士研究生，主要研究方向移民管理

【中图分类号】TU9 【文献标识码】A 【文章编号】1004-7069（2009）-06-0098-02

一、引言

历史街区是历史文化遗产的组成部分，也是一座城市记忆的重要载体。经过岁月的洗礼，许多历史街区存在房屋结构老化、建筑风貌混乱、街区环境恶化、生活设施落后、地区经济衰败等问题，因此，合理更新也就成为动态保护历史街区的必然选择。历史街区的更新涉及当地居民、市民的切身利益，因此，加强历史街区更新中的公众参与，对历史街区的健康协调发展，对促进历史文化遗产保护中的民主化进程具有重要意义。

二、历史街区主要利益相关者分析

历史街区更新涉及到的主要利益相关者包括：政府部门、规划师、实施机构和公众。在历史街区更新中，政府起到宏观控制、组织协调、决策执行等作用，按照中国的项目管理特点，主要是指政府为历史街区更新项目成立的更新项目领导小组和项目办公室；规划部门在街区更新中负责更新方案的设计；实施机构主要是指房地产开发商或政府成立的负责项目建设和移民实施的机构或公司。传统封闭的历史街区更新模式，政府、设计师、实施机构三者在历史街区的更新中起到主导作用（图1），而随着民主化进程的加快，公众应以平等的姿态参与到历史街区更新的项目中，与政府、设计师、实施机构一起搭建利益相者参与平台，形成开放式的更新模式（图2）。在这其中，公众主要包括街区居民、市民代言人、NGO和其他市民。政府、设计师、实施机构与公众是最主要的利益相关者，他们在历史街区更新中既是项目的受影响者，也应成为项目的参与者、监督者和决策者。

三、我国历史街区更新中公众参与的现状

3.1 公众参与的程度不够

虽然《中华人民共和国城乡规划法》对公众参与的法律地位进行了确认，但相对于西方很多国家的规划法中关于公众参与城市规划的实体性和程序性内容的明确的规定，我国的规划法在公众参与这块的表述过于笼统，在实施过程中就会造成很大的随意性。此外，在很多时候，公众参与更多的集中在总体规划向社会征询意见方面，而在历史街区项目实施与后期管理阶段，公众的参与基本很少。所以公众参与程序不完整也是制约公众参与程度深入的重要方面。

3.2 公众参与的意识不高

在我国目前的历史街区更新中，作为个体的公众参与通常更加关注其自身利益，只愿意享受街区更新带来的各种好处，而不愿承担保护历史街区的义务。公众参与的意识不高还表现在公共利益的维护意识上，居民们对与自己利益切实相关的参与积极性很高，而对公众利益则表现出一些懈怠，“搭便车”的心理比较普遍。

而国外公众参与的意识很强。20世纪70年代，英国青年建筑师杰克南花钱买了一所位于危房改造区的住宅，因为这一片已被要求限期拆除，他向政府申请增添卫生间遭到拒绝。可是，杰克南并未放弃，他把社区内33户家庭组织起来，给每户制定了改造计划，并引用《环境法》的规定，以33户代表的名义申请政府资助1万英镑。在大家努力下，这片街坊得到良好的改造。[1]

3.3 公众参与的NGO团体松散

我国的历史遗产保护领域，NGO在性质、数量、参与程度等方面均与国外存在较大的差距，在历史街区的保护中难以起到应起的作用。主要原因在于：（1）法律法规不健全。对于那些想要参与遗产保护的非盈利性的非政府组织或个人来说，法规的不健全使他们无法通过合理的渠道从事遗产保护活动，也无法得到法律的认可。（2）优惠政策不完善。我国目前只对二十几家慈善基金会实行捐款税收全免的政策，而其他组织则只享受3%抵税政策，这大大影响了捐款人的积极性。面对历史建筑的修缮保护，国家和地方政府尚未出台相应的补贴、资助或免税政策。（3）民间监督机制没形成。长久以来，城市遗产多由政府全权管理，尚未开辟专门的渠道或赋予任何权力给民间团体以监督城市遗产保护工作。（4）NGO自身运作不佳等。表现在资金有限、人才极其匮乏、社会认同度和尊重度较低、没有外部的智力资源帮助其扩大规模、提高项目开发和运作能力。[2]

四、公众参与在扬州东关街更新中的运用

4.1 政策的引导

在规划方面，目前在扬州已形成城市总体规划、古城保护专项规划、历史街区控制性详规、民居改造规划等完整的古城保护规划体系。

在资金方面，扬州出台了修缮改造老屋可申请公积金政策和传统民居外部修缮可享补贴政策。在历史街区民居的整治中鼓励私房住户自行修缮房屋或转让给市古城办统一整治管理。房屋产权人或使用人修缮改造房屋，可到市古城办开具证明，申请住房公积金或领取住房补贴，但提取额不能超过修缮改造的费用。对于传统民居的房屋外部修缮补贴实行公房、私房和特困家庭区别对待的原则，其中公房补贴额为总造价的50％，私房补贴额为总造价的30％，特困家庭补贴额为总造价的50％。住户的内部修缮由住户自行负责，政府鼓励使用环保、节能材料及设备，并给予适当的补贴。

在历史街区的管理方面，《扬州历史文化街区保护整治实施暂行办法》中明确了街区内的经营活动必须应以旅游购物、餐饮住宿服务、休闲娱乐等反映地方特色、宣传扬州文化的活动为主，鼓励公众尤其是当地居民经营展示地方文化特色的项目，这也为公众参与历史街区的经营管理活动提供了政策性指导。

4.2 实施的程序

（1）规划阶段的公众参与

在东关街历史街区更新的试点中，为扬州旧城改造提供智力支持的德国技术合作公司将先进的公众参与的“社区行动计划”引入东关街历史街区更新试点中。在“社区行动计划”当中，老街区的居民是行动主体，也是整个更新项目的直接参与者和主要实施者之一。为了使东关街居民更好地反映现实生活中问题，除了发放问卷、实地走访外，街区的居民还被要求参与发现街区中存在的最亟需解决的问题，并提出建议，为街区更新方案的制定提供参考。历史街区的更新需要大量的资金，而钱由谁出也成为公众参与东关街历史街区更新的一个讨论项目。对于“谁来做”的回答，通过票选，大部分居民都选择“政府实施、社区监管、居民自觉”的方式，相应地，居民也愿意承担部分整治资金。

（2）东关街更新中实施阶段的公众参与

在历史街区更新项目实施中，公众参与是配合项目顺利实施、监督项目合理进行的重要力量。就东关街更新而言，专家与居民一起就参加整治的民居制定了详细的改造规划，随后开始实施。不仅德国技术合作公司与名城建设请来的专家以及监理人员对工程的实施质量进行严格的监督与把关，居民们也在专家的指导下参与决策与监督。

（3）扬州东关街后期维护管理中的公众参与

对历史街区进行长期有效的维护，既是对更新成果的一种保护，也是长效持续更新的重要组成部分。如何有效地发动公众参与历史街区管理，是值得东关街历史街区正在探索与思考的问题。目前，东关街打出了“我们的家园我们建，我们的家园我们管”的口号，在社区的组织下建立了文化流动站，鼓励居民们多学习，从而营造街区良好的文化氛围；同时，实行了责任到户的绿化养护机制，对居民门前的植物实施承包到户。

4.3 扬州东关街更新的初期成效与公众参与的作用显现

东关街历史街区的更新项目在充分保护历史文化遗产的基础上极大地提升了街区环境，改善了居民的生活条件。首先，在扬州东关街第一批参加参与整治试点的30户家庭，在实施整治后，每家都有了独立的厨房和卫生间，解决了困扰老城居民多年的难题。同时，环保的概念也引入了民居整治中，一些有条件住户在专家的建议下为房间增设了隔音板、隔热板，使老民居内的生活舒适性大大提升。其次，街区的道路和建筑经过修旧如旧的整治后，街区环境变得更加整洁，传统风貌凸显。此外，街区的市政基础设施得到了改善，绿化面积大大增加，提升了街区整体环境。

在东关街进行更新的过程中，公众的参与至少发挥了以下作用：第一，增加了规划的合理性，使更新项目实施更加切实可行；第二，提高了文化遗产的保护意识，增加了相关知识；第三，提高了公众的积极性，提升了公众对项目的满意度；第四，居民成为维护街区管理的中坚力量。同时，在东关街文化里整治中公众参与的一些举措和尝试必将为东关街更新的进一步深化以及其他街区的更新提供宝贵的经验借鉴。

五、我国历史街区更新中公众参与的发展方向

5.1 促进公众参与的制度保障

在完善公众参与的制度保障方面首先要加强信息公开制度、听证会制度和诉讼机制建设。在完善公众参与的各项制度保障的基础上，进一步加强对公众参与历史街区的政策支持力度也非常关键。在税收政策方面，应鼓励私营业主、居民、NGO更多地参与进来，对他们提供相应的税收优惠政策。如鼓励街区的老字号经营，在税收上予以相应优惠等，以发展街区特色文化；各地也可以根据实际情况出台一些相应的资金补助政策，如政府补贴，公积金补助等等；在贷款政策方面，香港的成熟做法是业主以历史建筑为反担保，由政府提供担保，再由银行向业主提供贷款进行维修，这对我们内地有一定的借鉴意义。此外，为了加大对历史文化遗产的保护力度，扩大资金来源，可考虑向一些发达国家的先进经验学习，结合中国自身实际，考虑发行“历史文化遗产保护国债”或“历史文化遗产彩票”等形式用以支持历史文化遗产保护事业。

5.2 提升文化遗产保护意识和公众参与基本技能

首先，在各级政府的协调下，应充分利用报纸、杂志、电视、广播、网络等各式媒体加大宣传力度，并通过一系列专题节目反映群众关心的难点、热点问题。我们还要充分利用“世界文化遗产日”等开展相关的宣传活动，通过举办讲座、论坛等方式，使民众对文化遗产的认识不断加深。在提升文化遗产保护意识方面，对青少年的教育甚为关键，应鼓励更多学校将文化遗产教育列入教学计划，设计相关课程，普及遗产知识。与此同时，培养公众参与的基本技能十分关键，公众参与的技能培养直接关系到参与的效率与效果。一方面，参与渠道要畅通，公众能够了解意见表达的渠道和方式，对参与活动本身有一定的认知、理解水平。另一方面，对历史街区的相关知识的普及也很重要，比如识图能力的培养，修缮房屋相关技术的传授，房屋维护的注意事项等等。

5.3 促进NGO发展

首先，政府应完善遗产保护多层面责任体系，以立法的手段将遗产保护的责任切实分散到社会各阶层，最大可能地让更多的人加入到遗产保护的实践中，其中包括基层的地方政府机构以及拥有历史建筑的个人、团体、非政府组织和非盈利性组织。其次，政府应鼓励民间资金介入遗产保护领域，鼓励建立遗产保护基金会并在税收方面予以适当减免，同时对民间筹集资金修缮历史建筑采取税收方面的优惠或贷款政策。再次，政府也可以就一些重点领域的NGO进行必要的引导和包括资金、技术等在内的全方位的支持。在历史文化遗产的保护与宣传方面，政府也应采取更为积极有效的措施，大力普及文化遗产保护意识与知识。

5.4 完善公众参与程序建设

公众参与应该贯穿于历史街区更新项目实施的全过程，从项目的立项、规划、实施以及后期的维护管理都应该为公众提供参与的空间与平台[3]，只有这样，公众参与才能真正落到实处。根据公众在历史街区更新流程中相对应的参与内容，设计公众参与流程图如下：

参考文献：

[1] 郑利军，杨昌明．历史街区动态保护中的公众参与[J]，城市规划，2005（7）：65

[2] 阮仪三，丁枫．我国城市遗产保护民间力量的成长[J]，城市建筑，2006（12）：7

[3] 龙腾飞，施国庆，董铭．城市利益相关者交互式参与模式[J]，城市问题，2008（6）：53