群体性事件应对的微观系统重构

卓晓宁

摘 要：在群体性事件应对中，不仅要考虑宏观的政策制度安排，还应重构操作性的制度系统，包括预防体制中的矛盾纠纷排查调处系统、社区控制体制、减压机制，事件现场处置系统中的治安接处警系统、对话系统、第三方调停系统、善后系统，以及全过程的舆论监督系统。

关键词：群体性事件；公共危机；缺失；制度

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2009）06-0086-04

在应对群体性事件方面，以往的讨论多从宏观着手，侧重以政府组织管理体制、社会保障体制、公平正义理念的引入、经济发展、地区或城乡均衡为对策。与宏观制度重构同样重要、但却更为迫切的是从微观制度层面着手，进行系统重构。这至少包括事件发生前的预防体制、事件中的处置机制和善后机制，还应包括整个过程中的舆论监督机制。

一、预防体制

梳理并重构矛盾纠纷排查调处系统。地方政府应本着“早发现、早报告”的原则，对辖区内现实及历史上存在的各类矛盾和纠纷，对可能导致群体性事件、影响社会稳定的问题进行摸网排查，全面掌握第一手资料。实行专项排查与集中排查相结合。排查不但要包括存在的隐患、产生的苗头，而且对于过往的群体性事件可能反复的问题进行复查，并将排查结果进行归类整理。

对于排查中突出的矛盾纠纷和重大的诱致因素，地方政府要按照“归口管理、分级负责”的原则和“一个问题、一名领导、一个班子、一套方案、一抓到底”的要求，落实矛盾纠纷调处责任单位、责任领导和措施，了解掌握矛盾纠纷的基本情况，掌握相关法律政策依据，做好思想、政策、法制教育工作，依法妥善解决问题，消除隐患。建立健全多元调处机制，充分发挥各级党政组织、人民调解组织、审判机关、行政复议机构与仲裁机构的作用，综合运用法律手段、经济手段、行政手段和教育、协商、听证、调解、仲裁、判决等方法，把矛盾纠纷调处纳入有序的轨道。要变上访为下访，切实深入到矛盾激化地和相对集中地区，解决突出问题，重树困难群体和弱势群体对政府、对法律的信心。

引入社区控制体制。社区的社会控制是指社区对影响社区社会秩序的社会问题、社会矛盾与社会冲突、反社会行为及其他非稳定因素的有机整合和制约，是社会运行系统的重要环节，在预防弱势群体聚集、上访、游行等过激越轨行为中能够发挥独具特色的结构作用。就此而言，切实加强基层社区组织建设、实现社区职能的专门化和专业化更具有现实意义。尤其要大力培育和发展社区的服务、管理和控制功能，切实提高社区的社会控制能力。要建立和完善政府职能部门与基层社区自治组织相结合的社会控制体系和运作机制，构筑维护社区稳定的网络，最大限度地发挥综合预防的效能。要发挥社区社会救助与保障制度的作用，帮助和扶持社区弱势群体，有效缓解社会不公现象引起的社会矛盾，强化社区的控制功能。社会控制不能仅仅局限于自身单一功能的发挥和具体事务的解决，而应追求社区和谐发展中有形力量与无形力量高度耦合形成的系统控制力。

重塑上下沟通的减压机制。既往的体制沉淀使社会信息传递呈现出自上而下、由内而外的单向特征，信息向上的传递渠道极为狭窄。现代网络的普及为地方政府提供了新生的技术手段，便于建立更便捷、更可接近的制度性上下沟通渠道，使公众的意见和建议能够及时反映到政府各层级，并得到及时处理。重塑上下沟通的减压机制能使弱势利益群体感到政府和社会的关心、关注，以利于激烈情绪的缓和、缓解，为通过正常方式解决问题打下基础。重塑包括三方面内容：一是继续保持畅通的信访渠道。信访工作重要性不应受制于领导人的重视与否，也不应受制于群体性事件的发生频率，这是信访制度化的重要标志；二是发展各类社会信息的报道和反馈机制，如大众媒体的读者、听众、观众来信，各部门设立的公开电话、投诉电话等，使群众表达、宣泄渠道更加多样化和有成效；三是不断创新，推出领导直接接待群众制度、与群众面对面对话制度、民主评议干部制度、听证制度、公示制度等，规范公众宣泄减压机制的制度建设。

二、事件现场处置系统

群体性事件现场由于人数众多、情况复杂，处置必须以协商、对话、疏散为主，辅以必要的法律震慑。一般由发生地和主要参与人员所属地的县市区党委、政府成立领导小组，负责指挥、协调事件的处置，重大群体性事件的处置由党政主要负责人直接指挥。同时，成立现场指挥部，组织工作力量，赶赴现场进行处置，由责任单位领导出面协商、对话、谈判，社会治安职能部门负责控制局势，防止事态失控。重构现场处置系统不仅要有传统的治安接处警系统，还可引入对话系统和第三方调停系统。

治安接处警系统。具体制度举措包括：其一，公安机关在现场发生或即将发生下列情形：围堵、冲击党政机关和重点要害地区，进入城市中心区段非法集会、游行、示威，阻断交通要道，械斗、骚乱，呼喊、张挂诽谤性口号、标语，发生打、砸、抢、烧等违法行为之一时，要立即出动处置性警力进入现场，并根据情况采取相应的强制措施，使用必要的警械，控制事态；其二，公安机关可以根据情况依法采取以下现场管制措施：封闭现场和相关地区，未经检查批准，任何人不得进入；设置警戒带，划定警戒区域；实行区域性交通管制；守护重点目标；查验现场人员身份证件，检查嫌疑人员随身携带的物品；其三，公安机关可以根据现场情况，依法采取下列强制措施；发布命令或通告，责令围观人员立即离开现场，责令聚众组织者立即解散队伍，责令聚集的人员在限定的时间内迅速疏散；对超过规定时间仍滞留现场的人员，可以使用必要的驱逐性或强制性警械强行驱散，但应尽量避免伤亡；对经强行驱散仍拒不离去的人员或者进行煽动的人员，可以强行带离现场或者立即予以拘留；对正在进行打砸抢烧的人员，应立即制止并带离现场或者予以拘留；对群体性事件组织、煽动、串联、挑起者，应予以警告训诫、责令其停止违法活动。拒不改正、继续进行违法活动的，依法给予治安管理处罚。构成犯罪的，依法追究刑事责任；对非法携带的武器、管制刀具和易燃易爆、有毒有害等危险物品以及用于非法宣传、煽动的工具、标语、传单等物品，予以收缴，并依法处理有关责任人员。

现场对话系统事件进展中,对话是缓解情绪、争取时间、瓦解联盟的有效措施。对话机制引入到处置群体性事件中,使本具有破坏力的事件成为了解民意、发现问题、教育群众、查处部分单位严重违法行为以及取得民心的机会。

群体性事件中的对话与一般的对话相比具有一定的特殊性,如问题具体、时间紧迫、态势紧急、形势严峻、对话机会有限、信息资源不充分。在此条件下展开现场对话的一般程序如下：(1)表示愿意解决问题,要求派出代表。对话主体首先对群众的意见和诉求表示关切,愿意通过某种方式解决问题,让现场群众感受到尊重和重视,看到问题解决的希望,然后要求群众派出代表对话。一般而言，代表都是组织者,在群众中有较高的威信。派出代表一方面可以就解决问题深入探讨,另一方面可以重点展开教育争取工作。如果可能,对话最好选择相对安全和安静的地方,让当事人有时间和空间作出理性思考,否则对话双方容易受到群体气氛的渲染,导致冒险决策和谈判破裂。(2)了解要求,寻找共同目标。在现场处置中,要重视对话宣泄功能。通过倾听了解群众的要求,稳定对方情绪,使群众代表能够理性地参与对话,解决问题。让对方充分表达,澄清当事人的问题,了解他们的要求、底线等等。在明确对方要求的基础上,告知对方解决问题的诚意,寻找共同目标,为彼此协商确立基础。(3)澄清重要的事实,建立信任。双方由于立场不同,对于一些事实,有不同的认识,甚至产生误解，因此，在了解对方要求、建立共同目标之后,要尽量澄清一些重要事实,消除误解,建立互信。信任是对话成功的重要心理基础。(4)双方对话,达到沟通、协商、理解和协定。在建立互信基础上,围绕问题展开对话。双方沟通各自需要,相互协商让步,最后达成损害最小的协定。只要双方有解决诚意,达成协定不是难事。因为从现场群众心理来说,已经付出很大代价争取利益,如果无功而返很难下台阶,因此,如果在对话中争取到一定利益,心理就有了成就感,避免了最坏结果。(5)实践协议结果。在达成协议后,要积极主动地履行协议,特别是能够马上做到的要立即兑现,强化彼此信任,有利于疏散群众。对于不能马上兑现的,要明确到人负责落实,并将进展告知群众。对于难以解决的部分,要向群众做出说明和道歉。这样才能根本解决问题,防止事件反弹。

有时现场形势已经十分混乱,无法建立良好的对话渠道,处置方也要尽量做出对话态势,例如使用单向对话方式,通过标语、横幅和广播告知群众其行为的违法性和处置方的措施,以及警方将要采取的行动等等。

现场处置系统还可以引入“第三方”调停系统。在具体发生冲突的当事人之间，适当设立中立的“第三方”机构或组织进行调停，而避免政府直接担当这样的调停人，这样就可以使免于政府同时成为当事人和调停人双重身份的尴尬。“第三方”主要指非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，具有非官方性、独立性和自愿性的显著特点。在现代社会中发挥双重功能。一个功能是提高公民社会自我组织、自救行动的能力，解决地方和社区弱势人群面临的问题。另一个功能是维护、帮助政府发挥作用，动用民间资源解决政府一时解决不了的难题。

地方政府在处置群体性事件过程中，可以选择一批法律工作者、社会热心人士、司法机关离退休人员、社会知名人士、民间权威者、社会杰出代表人物、民族宗教界的爱国知名人士等，成立各地的维护社会稳定协调组织，协助政府进行社会管理和紧急处置群体性事件。其作用定位在于：一是解决政府包揽一切的传统做法，并在处理过程中充分与群众进行对话、协商。由于协调组织具有非官方性特点，主要成员具有个人声望及影响力、公信力，容易在群众中产生亲和力，得到公众的积极配合和响应。而政府也可以从具体的事务中脱身出来，从矛盾的焦点和旋涡中解脱出来，更好地进行全局性指挥和调度。二是由财政拨付一定资金，成立维稳基金，由政府维稳机构和协调组织共同管理，以解决由于管理真空而引发的群体性事件。三是由协调组织对群体性事件的全过程实施全方位的客观监督，在事件结束之后形成评估报告，对政府部门工作提出忠告、建议，减少政策决策失误，并配合政府进行感情修补、弥合工作，从情感上拉近距离，消除创伤。

三、善后系统

现场事态平息，并不意味着问题的解决。只有从根本上消除引发群体性事件的因素，处理工作才算真正结束。善后系统也称危机后的学习机制，其功能在于：其一，地方政府和有关部门应进一步解决好群众的实际问题。对已经承诺解决的问题，应尽快兑现，决不能失信于民。对法律、法规、规章和政策有明确规定而没有落实到位的，应不折不扣地加以落实。对因群众不了解有关规定而存在误解，或要求合理但一时难以解决的，应做好宣传解释工作。对有关政策措施不够完善的，应及时修改完善；其二，及时依法对有关人员进行妥善处理，并以此教育干部群众。一是对因管理不善、工作失职引发和激化群体性事件的公职人员，分别追究领导责任和直接责任，并公之于众，以强化公职人员的群众意识和责任意识，惩前毖后、治病救人。二是对从现场带离的人员，进行必要的法制教育。对违法人员查清事实，依法处理，并进行广泛的法制教育宣传，使公众认识到违法行为的危害性。不能因为事态平息就对违法行为和违法意识听之任之，放松教育和引导，而必须增强群众的法律意识，维护法制的权威；其三，认真排查自身工作中存在的问题，修订完善政策措施，改进不足，派出工作组深入到群众中去做工作。消除误解，弥补感情伤害，争取群众支持，从总体上控制局势，防止事件反复或酝酿成新的事件，并实行定期回访制度，督导落实情况；其四，建立健全人民群众向领导机关反映意见和建议的正常渠道，明确接待人员的职责范围和信息传输程序，使民情民意得以合法、顺畅表达。

四、引入舆论监督系统

前述表明，地方政府在应对群体事件等公共危机时，存在掩盖消息、隔断传媒的现象。对媒体进行过多管制的传统做法，产生了不少弊端。一是对信息的封锁在技术上是做不到的，尤其在当今网络时代，互联网的迅猛发展更为不可能，只会适得其反地损害政府在群众心目中的公信力。二是使传言找到充足的市场，在没有权威信息来源或者权威信息来源十分模糊的情况下，就会流言四起，这样反过来又会增加群众的恐慌情绪，流言只会止于真相。三是对具有国际影响的群体性事件，如果没有及时披露，会给境外媒体留下口实，导致处置的被动。

在群体性事件处置过程中，媒体不仅可以及时监视导致事件发生的各种潜在因素，而且在应对群体事件等危机中，作为信息公开的窗口，可以报道、澄清事实；作为利益诉求的通道，可以协调各种关系；可以合理介入事件，发挥监督功能，引导社会公共舆论；还能体现注重人文关怀，作为社会的安全阀、减压器。

公众和媒体的监督作用对于政府在事件处理过程中减少失误作用重大。发挥媒体在处置群体性事件中的监督作用，首先政府要充分认识媒体在事件处置过程中的积极作用，将新闻作为一种建设力量，实现媒体与政府的良性互动。其次要改变对新闻进行过多管制的传统做法。政府有关部门作为新闻传播的管理者，应该引导、调控新闻媒体对事实加以报道、解释，支持传媒发挥其环境监测功能和社会整合、解释功能，主动负起应有的社会责任。再次是切实为媒体提供通畅的新闻渠道，保证政府渠道和新闻界本身渠道的正常化、规范化。最后充分重视网络的媒介作用，避免网络媒体可能产生的消极影响，营造有利于政府与社会的网络舆论环境。同时，媒体应讲究报道艺术，不断提高对群体性事件传播的引导水平，在不知不觉中传达政府的声音，在潜移默化中树立政府的积极形象，在正确引导中维护社会稳定。□

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责任编辑：黄 杰