以闲置土地处理为契机 促房地产市场健康发展

秦基胜

住房货币化改革以来，我国房地产市场蓬勃发展，正在逐步成为国民经济的支柱性产业之一。但在房地产快速发展的过程中，也产生了一些矛盾和问题。近些年来，闲置土地越来越多，这与我国人多地少、住房供应紧张、房价上涨过快的现实情况不相匹配，造成了恶劣的社会影响。从长远来看，应加大闲置土地处理力度，以闲置土地处理为契机，完善国有土地使用制度，逐步建立长效机制，促进我国房地产市场的健康平稳发展。

我国闲置土地的现状

所谓闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。如果国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准颁发之日起满1年未动工开发建设的建设用地；或者已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的建设用地，也被认定为闲置土地。

2010年8月19日，在国土资源部召开的房地产用地专项整治工作新闻通气会上公布，截至今年5月底，全国共上报房地产闲置土地宗数2815宗，面积16.95万亩。其中，因毛地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的约占六成以上。目前闲置的房地产用地面积可供开发半年，宗数和面积都相当大。国土资源部明确表态，各级国土资源管理部门需要采取得力措施，加快清理查处工作力度，务必于2010年10月底前基本完成查处任务。

可供开发时间

2009年，全国房地产开发企业完成土地开发面积23006万平方米；照此计算，目前闲置的土地面积可供房地产企业开发近半年。

自从住房市场化改革以来，土地闲置问题就早已存在。

自从住房市场化改革以来，土地闲置问题就早已存在。从2000年至2009年，10年间全国房地产企业土地购置面积共约32.87亿平方米，但实际完成开发的土地面积只有20.6亿平方米，还有相当数量的土地处在闲置或半闲置或变相闲置当中。在2008年新版土地出让合同中，对土地的开竣工时间都有约定，但在最初的土地出让合同中，并没有约定开工时间和竣工时间。这就导致很多土地不按期开工或没有开工，或者开工后长期没有竣工。再加上各种政府原因和利益关系，造成了目前闲置土地的窘况。

近几年来，我国房价上涨过快，极大地超越了居民的购买力。但与此同时，大量的闲置土地迟迟不能形成有效供给，更是加剧了市场供求关系的紧张，助推房价进一步上涨。另外，那些囤地炒地的房地产企业借助房价、地价的上涨，坐享土地的升值，剥夺社会的财富。因此，应从根本上解决闲置土地问题，加大房地产市场供应，并形成公平合理的竞争环境。

近些年来闲置土地产生的原因

闲置土地是多方面因素综合形成的，既有主观原因，也有客观原因。目前，房地产宏观调控正处于关键时期，市场形势不断向好，但不稳定、不确定因素仍然较多。通过对闲置土地的处理，将加大房屋供应量，抑制房价过快上涨。由于闲置土地大多原因复杂，处理闲置土地必然面临诸多困难。

一般来讲，闲置土地的产生主要有以下几个方面的原因：

（1）闲置土地可以产生巨额的利润

2005年以来，全国房地产市场一片火爆，房价也在跳跃式增长。房价上涨很快，地价上涨更快。之所以房地产企业愿意囤地炒地，就是看到土地增值带来的巨额利润，囤地比盖楼赚钱。而且，随着房地产开发的如火如荼以及国家对土地管理的越来越严格，土地获取越来越难，土地价格越来越高。

根据中国 房地产指数系统百城价格指数对100个城市的全样本调查数据，2010年9月，全国100个城市住宅平均价格为8363元/平方米，环比上涨0.70%，其中86个城市价格环比上涨，14个城市环比下跌。调查显示，9月百城住宅价格最高的前十个城市分别是：深圳、上海、北京、杭州、三亚、温州、宁波、广州、南京、福州，其中，深圳以24366元/平方米继续排名第一位。尽管“新国十条”已经出台近六个月，但房价依然在上涨。既然房价一直在上涨，那么地价也将继续上涨，土地闲置仍然有利可图。

（2）政府原因占相当大的比重

目前，闲置土地大体分两类：政府原因造成的闲置土地占54%，企业自身原因造成的闲置土地占46%。在很多情况下，房地产企业拿到土地以后由于政府原因没法直接房地产开发，甚至一拖再拖，悬而不决。特别是前些年出让的一些土地，很多是“毛地”出让，征地拆迁没有完成，矛盾纠纷众多。政府城市规划调整频繁，前期手续办理缓慢，不能及时形成开发。部分土地在土地出让合同中没有明确规定开工时间和竣工时间，导致房地产企业自由发挥余地很大。

随着全国各大城市房地产的大规模开发，城市中心区可供出让的土地越来越少，优质土地资源越来越少。但与此同时，在城市的繁华区域，却能够经常看到一些闲置土地。可是，这么多的土地闲置，地方政府却很少监管，也缺乏查处依据，间接怂恿了闲置土地的客观存在。

（3）缺乏行之有效的闲置土地处理方式

尽管1999年就已经出台《闲置土地处置办法》，但没有很好地执行。国家政策规定要求并鼓励地方政府集约节约用地，但没有相应完善的各行业用地定额标准。地方政府在闲置土地处置上，缴纳闲置费、用市场价回购、限期开工、置换土地、无偿收回为主要处置方式，闲置土地的处罚相对偏轻，处罚的手段较弱，起不到应有的作用。

按照国家规定，土地闲置费按出让土 地价款或划拨土地价款的20%计收。而那些前几年出让的土地，出让价格都相对偏低，目前升值已经超过几倍、十几倍、几十倍。即使征收20%的土地闲置费，也仍然具有巨大的利润空间。所以说，房地产企业不怕罚款，囤地炒地在中国一直都是稳赚不赔的生意。

可见，近些年来闲置土地产生的原因有很多。在一定程度上，土地闲置的背后，意味着追求更大的利润，意味着闭着眼睛赚钱。房地产企业真正害怕的是限制贷款和禁止购地政策。2010年3月，央行和银监会联合下发《关于贯彻落实国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》，明确不得向存在囤地、炒地、 捂盘惜售等行为的房地产开发企业放贷。2010年9月26日，国土部、住建部联合下发《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号），要求因企业原因造成土地闲置一年以上的企业，禁止竞买人及其控股股东参加土地竞买活动。倘若这两条政策严格实施，那么必将会对那些拥有闲置土地的房地产企业带来沉重的打击。

国家对闲置土地的处理措施

近几年来，由于各方面的原因，房价暴涨，房屋供求失衡，房地产已经逐渐演变为一项社会问题和政治问题。但另一方面，全国却存在着大量的闲置土地，不仅造成了国有土地资产的流失，而且还影响了社会的和谐。站在民生的高度，加大闲置土地处理力度，增加房地产有效供应，促进社会财富均衡分配，是一项迫在眉睫的重大任务。

早在1999年，为依法处理和充分利用闲置土地，切实保护耕地，国土资源部就颁布了《闲置土地处置办法》（国土资源部第5号令），对闲置土地的处理提出了严格的要求。办法规定，在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；满2年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《闲置土地处置办法》虽然早已出台，但在执行过程中却遇到了诸多困难。

《闲置土地处置办法》虽然早已出台，但在执行过程中却遇到了诸多困难。

通过闲置土地处理促进房地产市场健康发展

为进一步贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知精神，国家有关部委于2010年9月29日分别出台措施，巩固 房地产市场调控成果，促进房地产市场健康发展。共出台五项措施：一是限定家庭购房套数，二是暂停发放第三套房贷，三是加快推进房产税改革试点，四是落实公租房税收优惠，五是违法违规开发商禁购地。这五条措施可以看做是“新国十条”的“五条升级版”（“新国五条”），被喻为今年房地产市场的“二次调控”。

在房地产市场宏观调控的关键时刻，通过闲置土地的处理扩大土地有效供给，可以使有限的土地资源发挥最大的使用价值，促进房地产市场的健康发展，造福国家和人民。

（1）完善闲置土地处理制度

在目前的《闲置土地处置办法》基础上，进一步完善闲置土地处理管理制度。在闲置土地处理过程中，首先要明确责任主体，分别追究过失。加强调查研究，完善闲置土地处置管理规定，将闲置土地处理纳入政绩考核指标，强化地方政府监管责任。将土地闲置费改为土地闲置税，2年后无偿收回土地使用权。建立房地产项目进度公示制度，公布开工时间和竣工时间，接受社会监督。

（2）加强土地利用监管力度

为了促进土地的集约、高效、协调利用，必须加强土地利用监管力度，有效防止土地闲置。一方面，减少政府原因导致的土地闲置，如实施净地出让、科学进行城市规划、限定规划条件等。另一方面，加强批后用地监管，促进土地及时开发。将闲置土地问题纳入土地执法巡查工作中，完善闲置土地发现机制。对于已经出让的建设用地，定期进行跟踪检查，及时督促开工建设。通过建立土地动态监督机制，从源头上进行控制，尽最大可能避免出现闲置土地的现象。

（3）切断闲置土地利益链

闲置土地的产生，在很大程度上是利益关系。很多房地产企业坐地生财，坐地致富。针对这种情况，控制大面积出让房地产用地，避免房地产企业变相囤地；加大闲置土地处罚力度和手段，使囤地企业无利可图或受到限制；建立闲置土地查处问责制度，打击有政府背景的闲置土地行为。通过多种政策措施的配合，切断闲置土地利益链，必然会大大减少闲置土地的存在。

伴随着房价的不断上涨，促进房地产市场的健康发展显得尤为重要。加大闲置土地处理力度，可以扩大房屋供应，减少土地资源浪费，提升城市形象。以闲置土地处理为契机，实现土地资源的集约化利用，加快房地产发展方式转变，科学调节总供给与总需求，必然会大大促进房地产市场的平稳发展。

逐步建立我国土地利用的长效机制

无论是在国内，还是在国外，房地产都是热点和焦点问题。作为国民经济的晴雨表，房地产市场的健康发展有着极其深远的意义。在房地产与国民经济联系非常密切的今天，只有实现房地产市场的平稳发展，才能避免经济的大起大落，才能确保金融的稳定，才能促进社会的和谐。

从长远来看，应逐步建立我国土地利用的长效机制，促进土地资源的集约化利用，实现房地产和国民经济的可持续发展。土地是房地产发展的基础，土地改革关系到房地产市场发展的方向。通过处理闲置土地，盘活土地资源，严格土地管理，提高土地利用效率，发挥土地最大价值，切实改善民生，促进社会公平。特别是对于我国人多地少、住房供应紧张的国情，需要倍加珍惜和利用好每一寸土地。充分借鉴国外先进经验，同时密切结合我国国情，走出一条具有中国特色的土地高效合理利用之路，不断加快中国城市化和现代化进程。