论以低碳为导向的我国农业立法

屈 振 辉

(湖南女子学院 ,长沙 410004)

我国由于其所处独特的封闭式的自然地理环境,自古以来就形成了高度发达的农业(耕)文明。鉴于农业在奴隶和封建国家中所处的重要地位,历代统治阶级都非常重视有关农业方面的立法,颁布了大量的有关农业立法和涉农的法律法规,从而促进了我国农业生产乃至国民经济的发展。“《唐律》调整农业经济关系的法律规范,对封建社会农业的发展起到了促进作用……《大明律》12篇 606条,有许多发展农业的法律规范……增加了农业收入,促进了农业生产的发展。”[1]即使我国在近代逐步走上了现代工业化道路后,基于农业在整个国民经济当中重要的基础地位,也从未忽略过农业立法及涉农法律法规的制定。纵观我国农业立法从古至今的发展与演进历程,我们发现其实际上历经了一条这样的逻辑顺序,也就是从公法到私法再到经济法的法域变迁。然而这并不意味着农业法发展演进历程的终结。当人类社会开始倡导并逐步进入低碳生活时代,我国农业立法也将走向低碳环保的生态法时代。我国农业在进入21世纪后面临很多机遇与挑战,有些因素对我国农业立法低碳化还有所影响,但我们仍需坚持我国农业立法的低碳导向。

1 我国农业立法的历史发展与变迁

农业可谓是保障人类生存发展的重要基础产业。英国古典经济学家威廉·配第曾经说过句名言:“劳动是财富之父,土地是财富之母。”[2]这句话很显然是针对农业这个产业来说的。人类有关农业的法制历史可谓源远流长,在西方最早可追溯到《汉莫拉比法典》,我国夏代法制之中对农业问题亦有涉及。如果沿用古罗马法学家们对法律所做出的划分,我们认为我国的农业立法应该经过了这样的历程,即从公法到私法再到经济法的时代与法域变迁。农业法在我国最早是以公法的形式出现的。所谓公法是指涉及政府与个人间权利义务关系法律部门的总和,而“在中国古代,历朝都将`以农为本’作为基本国策……在以农为本的国策下,发展农业生产是政府的一项基本职责。”[3]据此我们认为我国传统农业立法带有极浓厚的公法色彩。不仅如此,“夏商时代就采用刑法手段保护农业生产的正常进行。西周和春秋战国时期,也把妨害农业生产的行为视为严重的罪行。”[4]这更是将对农业的公法保护推到了登峰造极的地步。其实这种现象也并不难解释:农业是封建国家的主要经济命脉,必须竭力运用国家权力予以力保。伴随着春秋末期封建土地私有制的出现,我国传统农业立法开始出现某些私法元素。随着封建国家农业生产力提高,农产品极大丰富,地主和农民除了依公法向国家上交农产品以外,其手中都或多或少的存留有部分剩余的农产品。这就为农产品交换的实现提供了前提和可能性。农业是封建中国的国民经济中的主要产业形式,农产品也就成了封建中国商品交换的主要形式。据此我们认为即使在私法不甚发达的封建中国,有关农产品交换的各类契约制度仍然比较发达。尤其是在两宋时包括土地在内的农业生产资料,以及包括农产品在内的各类大宗商品批量流通,都是通过订立各种各样民事契约的形式进行的[5]。无独有偶,这种现象在古代西方社会也是存在的。其实私法在古代罗马农业史中也具有重要作用,对此韦伯曾写过《罗马农业史及其与公法和私法的关系》一文进行研究[6]。综上所述,作为调整农业这个产业的法律制度,兼具了公法与私法的双重属性。因此有学者从以下两个方面进行了论述:“农业产业法以调整特定农业和农村经济关系为对象;在特定农业和农村经济关系中,农民及农村经济组织在农业经济活动中与其他市场主体发生的关系属于民事或商事关系,由民商法调整,而民商法属私法领域;农业和农村经济活动中的行政管理关系由行政法调整,属公法领域。从涉及经济关系的调整对象上看,私法的调整对象为平权性质的平等经济关系;公法的调整对象是行政性质的不平等经济关系。”“农业产业法在调整方法上,兼采公法、私法以及刑法的调整方法,具有自身的特点。在经济法与行政法方面,政府可以通过公共投资、农产品补贴以及具体的行政行为等手段对农业经济进行宏观调控和直接干预。在私法方面,政府可以通过对重要农产品的收购调节农业经济。在刑法方面,国家可以通过追究农业经济犯罪刑事责任的方式来确保农业产业法的实施。”[7]我们认为上述论述基本上是正确的,但我们对其“鉴于农业产业法的公私复合型的特性,把该法律部门归到经济法较为适宜”的结论却不敢苟同。在进入资本主义社会后农业法进入经济法时代,而这个过程在我国则是在新中国建立后。在自然经济中农业生产完全由生产者自己决定,国家主要关心农业品征收而很少对其进行干预;而在市场经济中农业生产不再是农户个人私事,由于农业在各国特别是我国经济中的基础地位,也由于其关系到了国计民生并影响到其他产业,现代各国普遍以法的形式对农业实施宏观调控,因此现代农业立法无疑就具有了经济法的属性。“农业在国民经济中的重要地位,决定了农业法是经济法体系中的一个重要部门法。”[8]将农业法视为经济法的重要组成部分,现在可谓已经是我国法学界的通说了。但是将农业法划入经济法的范畴也存在着问题。在经济法视阈中农业仅仅是可利用的经济资源而非自然资源和环境要素。在这种视阈影响下其结果常常是在农业生产率提高的同时,农业生态环境却在不断地日益恶化,并最终导致农业生产率的下降。这是将农业法归入经济法范畴的最大不足,也是制约着农业发展的重要瓶颈。当然将我国现行农业法归入公法或私法的范畴也是不恰当的,就前者而言我国已于 2006年彻底取消了农业税,这意味着我国现行农业法作为公法的最后功能已不复存在;而若将我国现行农业法简单归为后者,又难免不会出现西方学者哈丁所描述的“公地悲剧”现象。人类法制发展的进程在总体上要历经“从公私法域的分化到社会法域的衍生甚至生态法域的出现”[9],农业法制亦不能例外。农业法在低碳时代到来后将进入生态时代,我国农业立法也由此发生了根本性的变革。

2 低碳时代到来与我国的农业立法

“农业是人类利用自然环境,依靠生物机能,通过劳动,协调生物与环境之间的关系,强化或控制生物的生命活动过程,以取得所需要的农产品并为人类创造良好的生态环境的社会生产部门。”[10]从上述有关农业的定义来看,农业实际上是最典型自然开发产业,“靠天吃饭”是对其最好的形容。工业中除矿业等资源开发产业外,对外界自然环境的依赖并不大;但农业则与之有很大的不同,它完全依赖于自然环境而存在。因此进行农业生产最重要的前提就是保持良好的自然环境。然而我国当前的自然环境状况尤其是农业环境状况却令人堪忧。当前我国的农业环境问题主要表现在以土地超载、土地退化严重为代表的自然资源与生态破坏问题,以及以工业排放污染物为主的农业环境污染等多个方面。对此若不加以足够的警觉并尽快采取各种措施,可以悲观地说我们将无法生存下去。当我们正在寻觅我国农业发展的思路时,有关低碳的呼声在大洋彼岸出现了。“`低碳经济’概念,基本上可以认为是在气候变化国际制度框架(包括《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》),特别是《京都议定书》遭受空前挫折的形势下由英国率先提出的。2003年2月24日英国首相布莱尔发表了题为《我们未来的能源——创建低碳经济》的白皮书(DTI 2003)(后文简称《能源白皮书》)。宣布到 2050年英国能源发展的总体目标是:从根本上把英国变成一个低碳经济的国家。”[11]这由此引发了席卷全球的低碳潮流。如果将低碳经济视为以低排放、低能耗、低污染为基础的绿色经济,那么有学者对低碳农业也做了这样的界定:“低碳农业应该是低耗能、低污染、低排放的`三低’农业生产经营方式;是在农业生产、经营中排放最少的温室气体,同时获得整个社会最大收益的一种经营模式;其本质是节约型、效益型、安全型农业。”[12]如前所述,农业是最依赖自然环境而存在的产业,它也应该成为低碳环保领域中的表率。我们现在所说的低碳农业并不是要抛弃机械化和化肥等现代农业手段的使用,而是提倡以科学的方式做到在农业生产中的低耗能、低污染、低排放等“三低”。我国传统文化自古就讲求“人法地,地法天,天法道,道法自然。”这也给我们提供了极为重要的启示:不仅农业生产要回归自然的方式,而且农业立法也要遵循自然规律,尽可能地做到“道法自然”。低碳时代的到来必然将引起国人生产生活方式的全面变革,因此我国在制定和修改有关农业立法时也应当充分顺应上述趋势,以法律的形式确认发展低碳农业的重要性。其中最主要的是应及时地在我国有关农业的根本立法,即《中华人民共和国农业法》中明文提出我国发展低碳农业的主张,并重新修改有关条款以使低碳的理念贯穿其中,如有可能还可以制定专门的《低碳农业法》或《低碳农业发展条例》。

3 影响我国农业立法低碳化的因素

低碳作为人类全新的生产和生活理念,目前正在对全球产生极为深刻的影响。虽然我国先民们在两千多年的农业生产实践中,也自觉不自觉地探索出了类似的耕作方式,但在经过了漫长的历史社会变迁后,我国农业却远离了与低碳相类似的主题。就现实而言,下列因素将成为我国农业立法走向低碳化的障碍:首先是思想意识水平。农业在中国曾长期被认为是劳动力密集型产业,人们普遍认为要获得高产出必须追加劳动力等生产要素投入,因此造就了我国农业粗放式的增长方式。“目前,我国多数农村仍然采用粗放式的传统农业生产方式,经济发展增长缓慢,效率和效益低下,农民的收入也相对较低。在这种情况下,产生了许多环境问题。”[12]倘若人们对农业生产的认识不能提升到生态的高度,以低碳环保为特征的现代农业将无法构建,我国的农业立法也就无法实现低碳化。就是在立法上实现了低碳化,法律在实际中也难以被遵循。因此在广大农民甚至包括农村干部中普及低碳农业意识就显得尤为重要了。其次是经济科技水平。低碳的理念来自西方经济科技发达国家,这些国家凭借几百年来积累的经济科技实力,有能力也有底气实施生产和生活的低碳化;而我国则经济科技发展较落后,全面实现低碳化尚有很多困难。特别是我国农业在各产业中又处于较落后者,因此实现低碳化就更加困难了。因此我国农业立法在实现低碳化过程中必须考虑这个实际情况。最后是产业间的协调。其实在国民经济各产业中,农业并非是低碳化的主要要求对象——低碳化主要是针对工业而言的。这就使我国农业的低碳化还存在与其他产业协调的问题,特别是与工业的协调问题。这也就意味着我国农业立法的低碳化必须考虑与其他产业立法的低碳化相衔接的问题——不能光是农业立法要实现低碳化,应该是所有产业包括全民生活都要实现低碳化。

诚然我国就目前的国情而言,全面实现生产和生活低碳化还有困难。农业作为我国最重要的基础性产业,而且也是最依靠自然环境的产业,应当在低碳化的道路上做出表率。在这方面农业政策和立法更要先行。有关部门应尽快关注并着手研究这个问题,以便早日实现我国农业立法的低碳化。

[1]张忠潮.经济法律政策概论[M].西安:西安地图出版社,2002.419-420.

[2][英 ]威廉· 配第.赋税论 [A].见:配弟经济著作选集[C].北京:商务印书馆,1981.66.

[3]杨一凡.新编中国法制史 [M].北京:社会科学文献出版社,2005.291.

[4]怀效锋.中国法制史 [M].北京:中国政法大学出版社,2002.28.

[5]张晋藩 ,郭成伟.中国法制通史(第 5卷)· 宋 [M].北京:法律出版社,1999.199-265.

[6]郑 戈.法律与现代人的命运:马克斯·韦伯法律思想研究导论 [M].北京:法律出版社,2006.143.

[7]姜 昕,杨临宏.产业政策法 [M].北京:中国社会科学出版社,2008.252-253.

[8]杨 紫.经济法原理[M].北京:北京大学出版社,1987.149.

[9]郑少华.生态主义法哲学 [M].北京:法律出版社,2002.27-28.

[10]雷海章.现代农业经济学 [M].北京:中国农业出版社,2003.10.

[11]庄贵阳.低碳经济:气候变化背景下中国的发展之路[M].北京:气象出版社,2007.4.

[12]王耀兴,安炜姣.中国发展低碳农业的法律构建研究[J].中国农村小康科技,2010,(6):16.

[13]叶文虎,张 勇.环境管理学 [M].北京:高等教育出版社,2006.150.