分权制衡取向的村务监督委员会制度创新
——浙江省武义县后陈村的调查与思考

李 莉

(绍兴文理学院上虞分院,浙江上虞 312300)＊

分权制衡取向的村务监督委员会制度创新
——浙江省武义县后陈村的调查与思考

李 莉

(绍兴文理学院上虞分院,浙江上虞 312300)＊

后陈村首创的村务监督委员会制度,作为一项以分权制衡为取向的村级民主监督制度改革,实现了村级权力组织的重构和村级民主监督的创新。村务监督委员会制度的实施,有力地促进了村庄治理的良政化和社区的和谐发展,呈现出明显的治理绩效,但也存在着监督制度不完善、监督工作越位和缺位、监督参与广度不足等问题,需要借助进一步的创新推动民主监督的发展。

村务监督委员会;民主监督;分权制衡

民主监督作为村民自治的重要环节,在推进中国特色的农村基层民主建设过程中起着重要作用。根据村民自治制度的要求,村民群众拥有监督村级权力运行的民主权利。但是,在现实生活中,客观存在着民主监督相对滞后的现象,严重影响了村民自治的顺利进展,甚至危及农村社会的稳定。本文拟以浙江省武义县后陈村的村务监督委员会制度为例,对村级民主监督制度的创新与发展作些初步分析。

一、后陈村创举：分权制衡取向的村务监督委员会制度

村级民主监督是“为了防止个别利益危害整体利益,维护村庄正常治理秩序,实现有效的村务管理而对村庄公共权力实施的一种必不可少的调整和控制措施”。[1]针对后陈村治理中出现的失范,特别是村干部经济违法、违规,导致村民严重不满,群众上访不断的情况,武义县纪委决定在后陈村进行村务监督改革的试点。设想在村庄内创设一个常设性村级权力监督机构,解决村务管理中监督缺位、错位的症结。在武义县纪委等部门的指导下,后陈村于 2004年 6月 16-18日召开村民代表大会,民主选举产生了首届村务监督委员会,成立了全国第一个常设性的村务监督机构。同时,讨论并通过了《后陈村村务管理制度》和《后陈村村务监督制度》,建构了一项新的村级民主监督制度——村务监督委员会制度。

根据村务监督委员会制度,后陈村在原村党支委、村委会等村级组织基础上,增设了专门的村务监督机构——村务监督委员会,依据村务管理制度和村务监督制度,对村务决策、管理实施监督。显然,这项制度以分权制衡为取向,实现了村级组织体系的重构以及村级民主监督的创新。

1.构建了分权制衡的村级组织结构

从一定意义上说,村务监督委员会制度的创设,在村级组织体系中建构和完善了分权制衡结构。在原有村级组织体系中,村党支部是村级各项事业和工作的政治领导机构,村民大会和村民代表会议是村务决策机构,村民委员会是村务管理机构。在这一组织系统中,明显缺少一个常设性村务监督机构。后陈村的村务监督委员会制度在村庄内创造性地增设了一个常设性村务监督组织——村务监督委员会,负责监督村务管理制度的实施和村务管理的运作。按照制度设计,村务监督委员会经村民代表会议选举和授权,对村民代表会议负责,实现了村务监督与村务管理的分离。村务监督委员会因此成为与村党支委、村委会并行的一个村级权力制衡机构。[2]

第一,从组织的产生和权力来源看,村务监督委员会由村民代表会议产生并对村民代表会议负责,不是村委会或村支委的下设机构。村务监督委员会通过选举机制与村民代表会议建立了委托—代理关系。正是这种产生方式以及在村级组织体系中的定位,使村务监督委员会不同于原有的村级财务监督小组,其监督功能得以较好发挥。同时,后陈村村务监督委员会选举办法中也明确规定,村务监督委员会成员的候选人应是非村两委成员、文书、记帐员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系亲属的村民代表。从组织根源上割断了组织间由血缘关系带来的利益关联。

第二,从职能设置看,根据制度设计,在村级权力运作中,实行村务管理与监督分开,彼此相对独立,互不从属。村委会拥有村务决策的执行权,按制管理村务。村务监督委员会只有监督权及对村级事务的建议权,但无决策权。村务监督委员会的最主要职能是界定是否违反制度。

第三,从组织的存续看,村务监督委员会和村委会之间并没有决定对方存续的权力,但可通过村党支部或基层政府,提请村民代表大会启动罢免程序。

2.创新了村级民主监督机制

后陈村的村务监督委员会制度实现了多方面的民主监督机制创新：首先,建立常设性的专门监督机构——村务监督委员会。作为一个常设性村级组织,村务监督委员会由 3名专职成员构成,成为专门从事村务监督工作的民主监督机构。如此,村务监督也由过去的兼职变为专职、由以往的临时性变为经常性。其次,实施全程性的村务监督。村务监督委员会对重要村务特别是重大的财务活动实施全程性的监督。事前实施超前监督,即参与村级财务管理的决策过程,对不合制度规定或不合民意的财务决策及时提出异议,提请村民代表会议就有关问题进行协商、表决。事中实施跟踪监督,即参与村务特别是财务决策执行的全过程,抵制不符合制度的村务管理行为。事后进行检查监督,即做好事后每笔收入和支出的审查和资产处置、重大投资行为的审查、督促,公开上墙公布等工作。由此,村务监督由过去的事后监督转变为全程性监督。再次,开创全方位的民主监督局面。根据《后陈村村务监督制度》的规定,村务监督委员会不但拥有倍受村民关注的村级财务监督职责,还拥有多方面的监督职责,其实施的村务监督是全方位的。从制度执行到村务会议,从村务决策到村务公开,从财务运行到重大村务活动,从干部评议到干部罢免等,都在其监督范围内。村务监督由过去的民主理财转变为以财务监督为重点的全面监督。

二、村务监督委员会制度的治理绩效

五年多来的实践表明,村务监督委员会制度的导入和运作,有力地促进了村庄治理的良政化和社区的和谐发展,显现出明显的治理绩效。

1.推动了社区的和谐发展

村务监督委员会架起了村两委与村民群众之间的沟通桥梁。一方面,村务监督委员会支持村两委正常工作,向村民宣传解释村庄事务、财务运行的情况,及时消除村民对村两委工作的误解;另一方面,及时向村两委反映村民对村务管理的意见、建议,尤其是村级财务管理方面的意见。这种沟通促进了村务管理的良性运行,也有利于村庄秩序的重建。推行村务监督委员会制度以来,后陈村因财务管理混乱引发的村民上访事件基本消失。从一定意义上说,后陈村的村务监督委员会制度已成为农村一种自我化解矛盾、协调干群关系的自主运行机制。此外,由于村务监督委员会作为常设性的专门监督机构对村务特别是财务管理实行全程监督,可以及时发现差错和启动纠错程序,在一定程度上消除了影响农村社会和谐发展的隐患。

2.增强了村公共权力组织和村干部的权威

权威是被民众认同的、具有合法性的权力。德国著名思想家韦伯根据对历史上存在过的政治统治秩序事实的考察,指出任何现实的政治统治秩序的有效性均以两个方面的有效性为基础：一是外在的客观的有效性,如：服从的习惯或习俗以及强制性的法律。二是内在的主观的有效性,即被统治者发自内心地认为统治者有权指挥他们,而自己则有义务服从统治者。①在他看来,任何形式的统治和管理,只有在它被人们认为其统治和管理具有“正当”性时,才会为人们所服从,从而具有合法性。后陈村推行村务监督委员会制度后,村务监督委员会在对村干部行为实施有力约束的同时,采取的一系列民情沟通工作,使得村级公共权力组织和村干部的管理行为得到了村民群众更多的理解与支持,增进了村干部与村民之间的信任关系。在此基础上,村级公共权力组织及其管理活动也得到了更多的民意认同,具有了更好的合法性基础。访谈中,村主任反复表示：“以前村干部怕干事,村民总怀疑你从中得了多少好处。有了村务监督委员会,村里一切事都在监督下进行,就没有这种情况。我们干事放心了,听到的赞扬也多了。一些过去上访告状的村民如今还主动提出要为村干部加工资,我们心里感到很温暖。”“没这个组织和制度以前,村干部怕干事;有了之后,村干部怕没事干。”

3.地方政府、村庄精英、普通村民之间形成了良性互动的关系

村务监督委员会制度为地方政府、村庄精英以及普通村民的良性互动提供了平台。从一定意义上说,村务监督委员会是一个吸纳潜在上访组织者这样的体制外精英的机构,促成了制度化的参与渠道,普通村民可以借此有效地监督村干部。在村务监督委员会制度的创设与实践中,政府顺应村庄治理的需求,进行了相应的制度供给;村庄精英及所属组织借助制度设置实现了村务管理中“权力对权力的制衡”;普通民众则借助组织及制度平台实现了对村庄精英“权利对权力的制衡”。正是在这种相互制衡的互动中,村务管理更符合民意,更规范化、制度化了。

4.养成了依制治村、民主管理的行为习惯

村务监督委员会制度的形成与发展都是建立在村务管理制度化基础之上的。后陈村村务监督委员会制度的最主要标志就是：一个机构——村务监督委员会,两项制度——《后陈村村务管理制度》和《后陈村村务监督制度》。正是这一个机构和两项制度的建设逐渐建构起一个能自主运行、自我化解矛盾的村级民主管理闭合系统。经过五年多的实践,后陈村的村务管理逐渐走上了依制治村、民主管理的轨道。以党员、村民代表为主体的村庄非治理精英的公共参与能力有了很大的提高,公共参与的效能感也日益显著;村干部也逐渐养成“依法办事”、“民主办事”的习惯。调查中,村民们指出：“现在村里有监委会和两项制度这些‘土政策’,别人上台不遵守‘土政策’的话,党员和村民代表是不会答应的。”

三、村务监督委员会制度及其运作中的主要问题

任何一项制度的创新与实践都不可能是完美无缺的。根据对后陈村村务监督委员会制度及其实际运作过程的考察,我们发现存在着以下问题和缺陷：

1.村务监督委员会制度的设计有待进一步完善

“后陈经验”的一个突出贡献,在于建立了常设性的村务监督机构。但是,针对这一新生组织,尚未制定系统化的组织制度。目前,村务监督委员会赖以运作的制度依据,主要是《后陈村村务监督制度》。该项制度创制于村务监督委员会制度创新之际,主要为村务监督工作配套服务,应当说具有一定意义上的针对性。但是,仔细分析发现,这项制度出台匆忙,内容粗糙,存在着不少有待完善的地方。最为突出的是：(1)这项制度包括村务监督组织机构及职责、村民代表会议制度、村务公示制度、听证制度、村干部述职考核制度等许多条例,内容庞杂,不是村务监督的专门性规章。(2)未能根据村务监督的原则与要求,梳理和建构村务监督制度的逻辑框架和内容体系。只是几项制度的凑合,逻辑上显得有些杂乱。(3)缺乏村务监督委员会监督工作的程序性制度和惩戒性制度。只规定了村务监督委员会可以做、应当做什么,而没有明确规定如何做,以及做或不做将会得到何种奖励或处罚等内容。致使村务监督委员会的实际监督工作具有较大的自主空间和弹性,难免造成村务监督活动的主观随意性。虽然制度规定村务监督委员会不作为时,可以通过启动罢免程序或者换届选举来达到制约目的,但是启动罢免程序客观上存在着种种困难,换届选举又要受到期限限制。因此,仅仅依靠这些,可能会导致制约功效的滞后。

村务监督委员会的工作成效在相当程度上依赖于监督委员会成员的个人素质。第一届村务监督委员会选举时,村民们之所以推选张某,正是因为看中了他的责任心和爱挑刺的性格。然而,基于个人品性上的制度运作具有不确定性。事实上,后陈村第二届与第三届村务监督委员会的工作绩效,在村民群众看来没有第一届那样突出。这固然有多方面原因,但与监督委员会成员的个人素质存在着一定的关联。

2.村务监督委员会的工作存在越位、缺位现象

根据分权制衡原则建构的村务监督委员会制度,旨在通过设立常设性监督机构,实现村务管理权与监督权的分离,加大村务工作的监督力度。但是,实际运作中的村务监督委员会呈现出与村两委“一体化”的新趋向,导致了一定程度的越位。首先,村务监督委员会不再只是依据制度规定列席重要村务会议,而是直接参加所有的村务管理会议,与村支委、村委会成员一样,参与讨论和表决,并在会议记录和表决决议上签名。有意思的是,后陈村的村民和干部已经习惯地将村庄领导集体统称为“村三委”(村支委、村委会、村监委的合称)。其次,村务监督委员会成员直接参与村务管理活动,特别是与其他村干部一起参与物资采购等工作。这样,意在作为“第三权力”分离出来的监督机构并没有置身于决策、管理活动之外,而是在所谓全程监督的名义下重新置身具体村务决策、管理之中,形成了独特的管理者自监现象。

在当前的农村基层政治生活中,派系和派系竞争已经是一个较为普遍存在的事实。[3]后陈村也无例外地存在着派系和派系竞争。在派系化背景下,村务监督委员会的选举和运作势必受到派系因素的影响。2005年春举行的后陈村第二届村务监督委员会选举,出现了激烈的派系竞争。当村务监督委员会成为派系博弈的结果时,其运作难免会因派系因素影响而呈现派系化的行为倾向。一些村民按其朴素的逻辑推论：“村两委与村务监督委员会都是同一绳上的蜢蚱。”

村民自治是由村民群众依据国家法律规定自主管理村务,民主监督的目的是为了保障村庄公共权力的运作上合国家法律,下合村情民意。在《后陈村村务监督制度》中,明确规定村务监督委员会要“坚持党的领导,对执行党的路线、方针、政策及村级各项管理制度情况实行监督”。但是,在实践中,后陈村的村务监督委员会主要是从村情民意出发履行其监督职能,对党的路线方针政策和国家法律的落实情况存在着监督上的缺位。比如,2008年 7月 11日通过的《后陈村村务管理制度》关于后陈村户口变动的管理规定,明显存在着一些违背男女平等法律原则的内容,村务监督委员会并没有及时作出必要的督查与纠正。

3.民主监督主要局限于精英层面

随着村务监督委员会制度的推行,村民增加了一个制度化的公共参与渠道,拓宽了村民参与民主监督途径。然而,“村民因在村庄治理中所饰演的角色不同,其政治人特征出现了阶层分化的趋势”。[4]村务监督委员会成员成为比较稳定的政治参与阶层,积极介入村务监督。但普通村民的监督参与热情依然不高,基本置身于民主监督活动之外。从制度原则上讲,“村民自治是广大农民群众参与基层社会事务管理的一种直接民主形式”,[5]村级民主监督的深化和发展有赖于村民普遍、有效的参与。然而,在现阶段的后陈村,村庄治理的状况在相当程度上取决于村庄精英阶层之间的博弈,即便是在村务监督委员会制度下,村民群众也主要通过村务监督委员会成员的“在场”来行使民主监督权。于是,一旦出现村务监督委员会成员与村两委干部的合谋现象,普通村民将处于非常被动的地位。

四、完善村务监督委员会制度的建议

为进一步完善村务监督委员会制度,笔者提出以下建议：

1.理顺和完善村务监督委员会组织制度

经过五年多的实践后,有关部门应当以村民自治原则为指导,深入研究有关法律,系统梳理已有的村务监督制度建设成果,认真总结“后陈经验”。在此基础上,积极指导农村干部和群众制定一套较为完善的村务监督委员会组织制度。对村务监督委员会成员的构成、任职条件、任职期限、待遇、撤换与罢免,村务监督委员会的产生、职能、义务,村务监督委员会的运行程序、工作规程、奖惩办法、权利救济等,作出具体明确的规定。为村务监督委员会的村务监督工作提供具有较强可操作性的制度依据,减少和避免村务监督工作中的随意性和弹性空间。

2.提升村务监督委员会成员的素质

任何一项制度均需要由人去运作,掌握和运用制度的人员素质在相当程度上决定着制度实施的绩效。调查中,不少访谈对象共同指出了村务监督委员会成员的素质对于村务监督工作的重要性。他们认为：“不同的人担任监委会主任和成员,监委会的工作会不一样。”“村务监督委员会制度的实施,关键还是依靠人的素质。”因此,必须把提高村务监督委员会成员的素质作为完善村务监督委员会制度的重要举措。具体地说：

第一,重视村务监督委员会成员的职位分析。村务监督工作是一项具有一定专业性的民主自治活动,需要有较强责任性和一定专业素养的人来担任。因此,应在认真调查研究的基础上,科学分析村务监督委员会主任、成员的任职资格和条件。在此基础上,在村民中选聘合格的人选担任村务监督委员会主任和成员。

第二,加强村务监督委员会成员的教育与培训。一方面,应当对当选的村务监督委员会成员进行必要的法律和制度教育;另一方面,还需要不定期地对村务监督委员会成员进行多种形式的业务培训。通过教育与培训,提升村务监督委员会成员的素质,促进村务监督的规范化、有序化、专业化。

第三,实施村务监督委员会工作的绩效考核。从村庄治理与社区和谐发展的实际出发,制定具有针对性的考核办法。一方面,从组织工作层面,定期地对村务监督委员会的工作绩效进行考核;另一方面,从个人工作层面,对村务监督委员会主任、委员的工作业绩进行定期考核。根据考核结果,确定相应的奖励与惩罚。

3.扩大村务监督中的民意基础和民众参与

应当肯定,推行村务监督委员会制度以来,后陈村治理的民主化有了实质性的进步。但是,也应当理性地认识到,后陈村的村务监督迄今依然主要局限于精英层面。有关部门应当从村民自治的发展要求和当前农村社会的实际出发,逐步扩大村民群众的监督参与。根据调查,笔者提出以下值得尝试的建议：

第一,扩大村务监督委员会成员的选择范围。村民代表会议是在村民大会难以召集的特定背景下设计的一种民主形式。村民代表会议受村民大会委托代行部分村民大会的职权,具有一定意义上的间接民主性质。在村民自治制度中,从来没有规定民主监督的职权归于村民代表会议,因此未必一定需要由村民代表担任村务监督委员会成员。根据村民自治的原则和精神,完全可以像村民委员会一样,将村务监督委员会成员的选择范围扩大到全体村民。这样,一方面,可以在更广泛的范围内选择更高素质的合适村民担任村务监督委员会成员,提高村务监督委员会成员的素质;另一方面,允许普通村民进入村务监督委员会,可以调动普通民众的参与积极性,进一步扩大民主监督的群众基础。

第二,改革村务监督委员会选举办法。变村民代表选举村务监督委员会为村民直接选举村务监督委员会。这意味着村务监督委员会由原来的接受村民代表会议委托转变为直接受村民大会委托,进一步扩大了村务监督的民意基础。只有这样,村务监督委员会才能成为真正意义上的与村委会并列的“第三权力”,同时对村民大会或村民代表会议负责。

注释：

①Max Web.Economy and Society,vol.1,University of California Press,1978,p.213,p.80.

[1]卢福营 .农民分化过程中的村治[M].海口：南方出版社, 2000：178.

[2]卢福营,孙琼欢 .村务监督的制度创新及其绩效——浙江省武义县后陈村村务监督委员会制度调查[J].社会科学,2006 (2)：98-107.

[3]孙琼欢,卢福营 .中国农村基层政治生活中的派系竞争[J].中国农村观察,2000(3)：69-72.

[4]吴毅 .村治中的政治人——一个村庄村民公共参与和公共意识的分析[J].战略与管理,1998(2)：96-102.

[5]徐勇 .中国农村村民自治[M].武汉：华中师范大学出版社, 1997：100.

(责任编辑 吴月芽)

Innovation of Village Affairs Supervisory Committee System with the Orientation of Separation of Powers：An Investigation into Houchen Village,Wuyi County,Zhejiang Province

L I Li

(Shaoxing University,Shangyu B ranch,Shangyu312300,China)

As a village-level democratic supervision system with the orientation of separation of powers, the village affairs supervisory committee system initiated by Houchen Village has realized the reconstruction of village-level organizations and the innovation of village-level democratic supervision.The implementation of this system has effectively promoted the village governance and the harmonious development of the community, showing a clear governance perfor mance.But there are also some problems in the system,such as the imperfection of the supervision system,the offside and absence of supervision,and the inadequate breadth of participation.Thus,further innovation is needed to enhance the development of the democratic supervision.

village affairs supervisory committee;democratic supervision;separation of powers

C912.82

A

1001-5035(2010)03-0082-06

2010-01-10

李 莉(1973-),女,浙江上虞人,绍兴文理学院上虞分院讲师。

2009年度教育部人文社会科学研究项目“村民自治发展中的地方创新机制研究——基于浙江经验的分析”(09YJA810024);浙江基层民主的实践与创新专项调研重点课题“农村民主监督制度的创新与实践——武义县后陈村村务监督委员会制度调查”(2009XZ40)