中国新型城市化条件下的规划与房地产发展

刘维新

中国新型城市化条件下的规划与房地产发展

刘维新

中国的城市化政策,经历了“城市化(24个字方针)”,“城镇化(放开限制大城市)”,“特色城镇化”,“到城乡一体化”的政策演变,每个提法都隐含着不同的背景和不相同的内涵。新中国成立之后,城市化进程得到较快发展,改革开放前的30年城市化率年平均增长0.8%，改革开放后30年城市化率年均增长1.2%,工业化推动了城市化,城市化给人民带来生产生活条件和居住环境的改善,以及生活水平的提高。总结城市化的经验,正确认识存在的问题,对正确理解“新型城市化”，以及发展趋势是非常必要的。

什么是新型城市化

胡锦涛总书记在十七大报告中指出:“走中国特色的城镇化道路,按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇的协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托,形成辐射作用大的城市群,培育新的经济增长极” 。依据十七大精神，十七大三中全会又提出“三个作为”和土地政策的“一允许”和“三个不得”的精神,这是中国城镇化必须遵循的原则和方向。“三个作为”之一是把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。

中国特色城镇化的内涵与城乡一体化新格局,构成了“新型城市化”的基本概念与内涵,这就是人们称的“新型城市化”，今后中国城市化必沿着这一方向迈进。

新型城市化就是在科学发展观的基础上，以大城市为依托,大中小城市和城镇协调发展，并从区域角度实现城乡经济社会协调发展的新格局，实现区域协调发展的局面。在中国的各大区域间都应有新的经济增长极。房地产业的新发展必须适应这种新格局发展的需要。

城市化过程中出现的矛盾与问题

改革开放以后,中国工业化和现代化建设推动了城市化进程，使中国的城市得到快速发展，但在快速发展中，也暴露出很多矛盾和问题，有待在新型城市化发展中加以解决。

对城市化认识上的几个误区

一是简单地等同于农民进城，少数地区简单地把农民户籍转变为城市居民，以增加城市化率。城市还是要一部分农民进城，但不仅仅是进城，更重要的是通过进城农民的就业和收入结构的改变，使他们有尊严地参与和分享城市化成果，分享城市城镇中的现代生活。二是城市化不等于城市建设和城市的无限扩张、企图在本任期内由小城市变为大城市和国际性城市，而忽视产业结构的优化，自然资源配置的优化及城市协调发展,更不是脱离实际地大力发展房地产，盖起几座大楼就是城市化了。三是城市化不是越快越好，而是一个渐进的自然历史过程和社会转型的过程。城市化要建立在工业和农业发展的基础上,而且要以市场为主导，二者有机结合是城市化健康发展的保证。四是城市化率不是越高越好。中国自古以来就是一个农业大国，当然随着工业化进程的加快和第三产业的发展，城市人口将要超过农村人口，但农村永远不会消灭，农业永远是人类生存的基础，这一点任何时候都不能动摇。

土地利用规划与城市发展规划不衔接导致大量耕地被占用

中国的国情是人多地少，人地矛盾突出。由于土地利用规划与城市发展规划不衔接，导致城市无限制的外延和扩张，据统计，1986~1995年的十年间,全国城市平均扩张50.2%，大都是摊煎饼式的向四周扩张,有的城市扩张两倍。1996~2005年的后十年扩张超过60%。城市用地与人口增长之比，国际上合理的数值为1.12:1,而我国却达到2.29:1,比正常值高出一倍多。党的十七大指出: “严格保护耕地，增加农业投入，确保国家粮食安全”是历史使命。2007年中央又提出“确保18亿亩耕地”不被侵犯的底线。这是从全民利益和国家安全出发的，城镇化的出路主要靠合理利用和节约集约利用每一寸土地。只注重城市规模的扩张，而不遵循投入产出的规律，不注重耕地的保护，是违背中央精神的。

大市场、宽马路等形象工程和房地产的无序开发,破坏了规划的实施

一些城市，尤其是县级市，近些年来刮起一股形象工程风，大广场、宽马路及形象公园成为体现“政绩”的标准。既不考虑原有城市规划的定位，也不考虑投入产出规律，更不考虑农民利益，导致大量土地资源和资金的浪费，没有给城市百姓带来实惠。例如北方的一个城市花几十亿投资,占地几千亩搞所谓的亚洲雕塑公园、人工喷泉湖，而这个公园离城区30公里，无论从经济效益还是社会效益上讲都是不合算的。又如一些城市搞所谓“生态饮食城”，占地上千亩，根本不考虑耕地保护的责任和国情现状，一味满足开发商追求“个性、特色”的需要，实际上这些所谓“生态饮食城”只是满足少数富人的虚荣心和少数公款消费的需要,与普通百姓的需要不沾边。这些工程的建设，多数脱离原有的城市规划，更不符合土地利用规划的要求。

应当指出，上述这些不良风气，虽然批评之声不断，中央也三令五申不让搞，但久禁不止。真正原因是执法不严，追责不利，惩罚不清。因为这些问题的出现与当地领导相关。

城市化的动力，从本质上讲，是农业的发展机械化和现代化后，所能富余下来的劳动力，能够向外转移，并通过国内工业化和第三产业的发展，推动城市化进程.它是多种因素综合作用的结果，人为的推动都是不可取的。

在城市化快速推进中，城市人口的二元结构和贫富差距问题

改革开放30年来,随着经济的快速增长,占用一些耕地是避免不了的(但有些是不应该的)，导致大量农民失去土地，失去土地的农民流入城市是城市化的必然结果，但实际上“农民工”未融入城市，南方一些城市，城市人口与“农民工”的比例达到1：8之多，而这些“农民工”的住房问题、子女上学及医疗保险问题都未得到很好的解决，“农民工”在城市得不到应有的社会保障，导致矛盾突出，为和谐社会的建立设置了障碍。

另外城市内部的贫富差距不断扩大，不仅行业之间的差距拉大，还体现在高房价的背景下,使一些炒房者一夜之间成为百万富翁，而我们的税收杠杆对这些暴富者没有起到调节作用。应该说，在城市化快速发展中，注意解决和处理好效率和公平的关系，在分配中注意公平是今后的方向，也是缩小城市贫富差距的重要手段，不可忽视。从本质上讲，没有公平就难以构成和谐。

应当指出：由于房地产业的暴利，吸引了各行各业都来开发房地产。在一些城市把房地产摆到一个非常不切实际的地位，认为只要上房地产项目就会快速拉动GDP的增长，因此导致不少城市房地产的无序开发，既不考虑与区域经济发展的协调，也不考虑人口规模及实际购买力，使高楼空置率很高。应该认识到：一个国家，一个城市单靠房地产业拉动GDP的增长是不能富强的，那是虚假的“繁荣”，还会给宏观经济稳定发展埋下隐患。国家真正富强还要靠国家决定扶持的十大产业，离开这点就会犯战略错误。

新型城市化的发展趋势与解决矛盾的对策

中国新型城市化的目标、要求和措施，在胡锦涛总书记十七大报告和十七大三中全会的文件中都已经明确。城市化过程中存在的矛盾和问题，也要在提高认识的基础上，通过深化改革体制、机制过程中逐步加以解决。

以大城市为依托发展城市群，促进城市协调发展是城市化的基本方向。为了实现这一设想，国家先后批准浦东新区、滨海新区、重庆两江新区的发展规划。近些年来，以这些新区为龙头带动区域协调发展十分迅猛。目前我国已形成国家级的四大城市群。即珠三角城市群、长三角城市群、京津唐城市群和成渝城市群，这四大城市群是国家经济的四大增长极。在此同时，国家又批准长珠潭、武汉1+8两型实验区，以及若干个区域性规划，无疑都是朝着这个方向迈进。

通过这些区域规划的实施与改革机制、体制逐步解决城市间的平衡，实现资源的合理配置和利用，改变过去的高投入、低产出的经济运行模式，通过创新提高经济效益。

加快形成城乡经济一体化新格局,是推动城镇化的一种创新。城乡一体化的模式，我国已有实例，江苏江阴市的华西村是一种典型的城乡一体化模式，笔者在华西村调查，留下的印象非常深刻。华西村的山北是一片望不到边的农田，实行机械化现代化的耕作，南山集中工业、办公和服务业，是一座现代化的小城镇，前几年产值就近500亿元，这里没有压迫、没有剥削，发展了生产力，社会安定、和谐、生老病死全由组织负责，这里的人过着共同富裕的生活。从幼教、小学到高中都由集体负责，住房、医疗不用自己发愁，生活比大中城市还好。你说它是农村它比城市还美丽；你说它是城市它还保持农业基础的大片良田。可以说，华西村是社会主义制度的具体典型。经过改革开放的30年的实践证明，这种城乡一体化的模式是正确的，它代表着中国特色社会主义的方向。

房地产开发要与城市化进程相协调。房地产是一种先导性产业，对城市化的推进有不可替代的作用，但它的开发建设要与城市规模、区域经济水平相协调，超前会导致大量房屋闲置，造成土地资源和资金的浪费，还会产生泡沫，带来危机；迟后会影响人口的聚集和产业发展进度，只有与经济发展水平、人口规模相协调才能健康发展，这是必须掌握的尺度。房地产的开发必须按城市规划去进行，不能单纯追求高额利润乱开发。

新型城市的规划，要实行城乡统筹规划，并以土地利用规划为龙头。在土地总体规划、土地利用规划的基础上，再搞城市发展建设规划，也就是说，要在确保18亿亩耕地红线的前提下，搞城市建设和房地产开发，这是中国人多、地少的国情所决定的，否则就会产生“顾此失彼”的后果。

应当指出，规划是严肃的，必须经过科学的论证，一旦确定，就不能随着个别领导人的“意愿”和“兴趣”随意改变。我国一些城市出现的“形象工程”不少是按领导意图，违背规划兴建的。这是一个深刻的教训，必须汲取。

城市化的动力，从本质上讲，是农业的发展机械化和现代化后，所能富余下来的劳动力，能够向外转移，并通过国内工业化和第三产业的发展，推动城市化进程。它是多种因素综合作用的结果，人为的推动都是不可取的。（本文作者系中国城市经济学会副会长）设计、施工、验收、审查等阶段的监督检查。在今年空调系统正常运行期间，市县一级住房城乡建设主管部门要采用随机抽查和重点督查相结合的方式，对辖区内的政府办公建筑和公共建筑执行空调温度控制情况至少进行一次专项检查，对不符合《公共建筑节能设计标准》和《公共建筑空调温度控制管理办法》规定的要责令其整改，并向社会公布检查结果。省住房城乡建设主管部门要加强对所辖市县执行情况的监督检查，并于今年10月底前，将本年度本省（自治区、直辖市）公共建筑空调温度控制情况进行总结报住房城乡建设部。在建筑节能专项检查工作中，要把国家机关办公建筑和大型公共建筑能耗分项计量装置的安装、监测平台建设和功能定位作为重点内容，检查当地推进国家机关办公建筑和大型公共建筑节能监管体系建设的目标、任务是否明确。

《通知》对加强制度建设和创新机制提出了新的要求。《通知》指出，第一批和第二批国家机关办公建筑和大型公共建筑能耗监测平台建设试点省市，应综合分析能耗监测平台数据，提出公共建筑年度能耗分析报告。要根据关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的有关规定，积极探索合同能源管理等节能服务机制，并开展试点，推进公共建筑节能改造。第一批国家机关办公建筑和大型公共建筑能耗监测平台建设试点城市，应研究提出推动合同能源管理的实施方案，明确合同能源管理在建筑节能领域的模式、内容。同时，在能耗动态监测的基础上，各地要结合本地实际，研究制定当地国家机关办公建筑和大型公共建筑的用能标准、能耗定额，逐步建立超定额加价制度。

《通知》要求，各地要定期开展节能运行管理技术培训，提高国家机关办公建筑和大型公共建筑的节能运行管理能力和技术水平；深入开展公共建筑节能运行宣传，树立节能意识，营造良好的社会氛围，促进全社会的节能行动健康有序发展。(记者 凤鸣)

全国城市轨道交通工程质量安全管理经验交流会召开

本刊讯 7月21日，全国城市轨道交通工程质量安全管理经验交流会在深圳市召开。会议总结了近年来城市轨道交通工程质量安全管理工作，分析了当前质量安全形势，交流了各地的经验教训，同时，研究部署了今后一个时期城市轨道交通工程质量安全管理重点工作。住房和城乡建设部副部长郭允冲出席会议并讲话。

郭允冲说，近年来，随着经济社会的快速发展，人民群众对城市公共交通的需求日益增加，我国城市轨道交通进入快速发展时期，建设规模和速度在国际上尚无先例，特别是2009年以来，城市轨道交通建设进一步加快。据初步统计，目前全国10个城市已建成轨道交通线路37条，总里程1000多公里，对改善城市出行条件、缓解交通拥堵、提升城市功能发挥了重要作用。国务院已经批复25个城市的轨道交通近期建设规划，还有一些城市正在开展规划研究工作。全国25个城市共有在建线路60余条、1600多公里。

郭允冲指出，近年来，在各参建单位和有关部门的共同努力下，多个城市多条城市轨道交通线路顺利建成，在建工程稳步推进，质量安全管理工作取得积极进展。但是，城市轨道交通工程重大质量安全事故仍时有发生，质量安全形势依然很严峻。当前城市轨道交通工程质量安全管理还存在以下主要问题：一是质量安全责任不落实，二是工期造价不合理，三是技术力量不足，四是监督管理不到位，五是法规标准不完善。

针对上述问题，郭允冲强调，今后一段时期，要深入贯彻落实科学发展观，牢固树立安全发展理念，强化工程质量安全意识，以责任落实为核心、合理工期造价为基础、风险管理为抓手、法规标准为保障，切实加强监督检查，从6方面入手，全面加强城市轨道交通工程质量安全管理工作，为城市轨道交通快速发展提供有力的质量安全保障。

第一，要健全责任体系，强化责任约束机制。

第二，要保障合理工期造价，夯实质量安全基础。

第三，要推进风险管理，有效地防范质量安全事故。

第四，要加强培训交流，充实技术力量。

第五，要加大监管力度，确保责任落实到位。

第六，要完善法规标准，推动技术进步。要继续推进立法工作，抓紧完善标准体系。

会议由住房和城乡建设部工程质量安全监管司司长吴慧娟主持。有关省住房城乡建设厅，直辖市建委、建交委、规划委，城市建设主管部门，城市轨道交通建设单位，中央企业的代表近200人出席了会议。（记者 凤鸣）管理。要完善合同管理，实行动态管理，强化日常服务，健全退出机制。三是建立健全监管机制。要加强内部监督,实行办事公开,强化社会监督，建立诚信档案。

齐骥强调，住房保障工作关系群众切身利益，政策性强、涉及面广、管理难度大，各地必须加强组织领导，落实工作责任；完善政策措施，健全制度体系；加强队伍建设，提高职工素质；强化管理创新，推进规范化管理，努力促进住房保障工作持续健康发展。

齐骥还就近期住房保障重点工作进行了强调。一是抓好今年保障性安居工程的开工建设，确保全年工作任务顺利完成。二是加快保障性住房建设规划编制工作。三是抓紧制定公共租赁住房政策措施。四是强化保障性住房工程质量监管。五是组织开展对保障性住房准入对象和入住之后使用情况的核查。

座谈会上，杜鹃就纪检监察机构如何加强监督、为住房保障工作提供保证作了讲话。杜鹃强调，纪检监察机构要与住房保障部门密切配合，从三个方面共同推进住房保障工作目标任务的顺利实施。一是加强项目建设监督检查，确保目标任务的完成。要建立责任考核机制，落实目标责任；严格资金管理，保障资金安全；强化建设项目监督，确保工程顺利实施。二是加强分配使用管理监督，发挥保障性住房的应有作用。要明确监督重点，针对各类保障性住房的特点，抓住重点环节加强监督；注重廉政风险防范，协助住房保障部门排查保障性住房分配使用管理过程中的廉政风险点，从源头上预防腐败问题的发生；切实纠正损害群众利益的行为，严格执行纪律，严肃查处违纪违法案件。三是加强政风行风建设，促进住房保障事业健康发展。要抓好党风廉政责任制的落实；坚持执政为民，加强作风建设；推行政务公开，开展行风评议。

广州、重庆、青岛、成都、盐城、郴州等6个城市的代表作了会议发言。各省、自治区住房城乡建设厅，北京市住房城乡建设委，上海市住房保障房屋管理局，天津市、重庆市国土房屋管理局，新疆生产建设兵团建设局以及各省会城市、计划单列市、部分地级市住房保障部门的代表出席了会议。座谈会期间，还举行了广州市2010年第一批经济适用住房销售评分排序仪式。（记者 凤鸣）

住建部确定利用住房公积金贷款支持保障房建设试点城市

本刊讯 为拓宽保障性住房建设资金来源，发挥住房公积金对保障性住房建设的支持作用，加快解决包括缴存职工在内的城镇中低收入家庭基本住房问题，推动实现住有所居目标，经国务院同意，住房城乡建设部、财政部、发展改革委、人民银行、监察部、审计署、银监会于去年年底，联合印发《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》。

今年上半年，部分省、自治区、直辖市人民政府将申请试点城市名单及实施方案送住房城乡建设部、财政部等相关主管部门。住房城乡建设部、财政部、发展改革委、人民银行、监察部、审计署、银监会联合对申请试点城市进行了实地调查，在此基础上，研究确定了北京、天津、重庆、唐山、运城、包头、大连、长春、哈尔滨、无锡、杭州、宁波、淮南、青岛、济南、福州、厦门、洛阳、武汉、长沙、儋州、攀枝花、昆明、西安、兰州、西宁、银川、乌鲁木齐28个城市为利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点城市，133个经济适用住房、棚户区改造安置用房、公共租赁住房建设项目为申请利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点项目，贷款额度约493亿元。

近日，住房城乡建设部、财政部、发展改革委、人民银行、审计署、银监会印发《关于做好利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的通知》，对做好试点工作提出明确要求。首先，要明确试点城市人民政府责任。试点城市人民政府要采取有效措施，加强组织领导，周密部署试点工作，确保试点工作有序推进，贷款本息按时回收。其次，要加强项目贷款管理。项目贷款必须定向用于试点项目，严禁挪作他用。经济适用住房和列入保障性住房规划的城市棚户区改造项目安置用房建设贷款，贷款期限最长不超过3年；政府投资的公共租赁住房建设贷款，贷款期限最长不超过5年。项目贷款到期后，贷款本息必须全额收回。再次，要强化项目建设和住房租售管理。试点项目建设必须严格遵守法律法规和工程建设强制性标准，保证工程质量安全。经济适用住房建设应严格执行单套建筑面积控制在60平方米左右的规定，成套建设的公共租赁住房单套建筑面积应严格控制在60平方米以下。利用项目贷款建设的保障性住房必须严格控制供应对象。同等条件下，住房公积金缴存职工优先购买或租赁。最后，要对试点工作加强监督检查。部省两级相关主管部门和单位要根据职责和分工，采取有效措施，加强对试点工作的监督管理，保证建设合规的保障性住房给合适的保障对象。

确保资金安全、维护缴存职工合法权益是做好利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的重中之重。为此，住房城乡建设部、财政部等七部门做了周密部署：一是编制了项目贷款管理办法、财务管理办法、项目贷款业务规范，还将出台会计核算管理办法。二是建设了项目贷款业务运行平台和运行监管系统，对试点工作进行全程实时监管和异常干预。三是住房城乡建设部会同财政部、发展改革委、人民银行、审计署、银监会联合试行住房公积金督察员制度，目前将重点对试点城市住房公积金管理和试点项目建设开展督察。（记者凤鸣）

住房和城乡建设部下发通知要求加强大型公共建筑节能管理

本刊讯 为贯彻落实《国务院关于进一步加大工作力度确保实现“十一五”节能减排目标的通知》要求，切实加强公共建筑节能管理，确保完成公共建筑“十一五”节能减排任务，住房城乡建设部日前下发《关于切实加强政府办公和大型公共建筑节能管理工作的通知》（以下简称《通知》），要求各地住房城乡建设行政主管部门要严格按照相关要求，会同有关部门切实做好公共建筑的节能管理工作。根据《通知》要求，各地住房城乡建设行政主管部门必须将公共建筑节能管理工作和2010年公共机构能源消耗指标在去年基础上降低5%的目标，纳入本部门“十一五”节能减排工作目标。

《通知》指出，各地要结合本地区实际情况，深入推进国家机关办公建筑和大型公共建筑能耗监测体系建设，抓紧建立健全政府办公建筑和公共建筑室温监控及空调系统节能运行管理体系，积极探索建立公共建筑节能运行管理激励制度。各地住房城乡建设主管部门应会同有关部门，加强对辖区内政府办公建筑和公共建筑空调温度控制执行情况的管理，督促建筑所有权人或使用人，严格执行空调温度控制规定，合理设置空调温度，建立相应的工作制度并切实实行。各地要选择重点建筑安装用能分项计量装置，推进能耗监测平台建设，为既有建筑节能改造，建立能耗定额和超定额加价制度奠定基础。北京、天津、深圳等第一批国家机关办公建筑和大型公共建筑能耗监测平台建设试点城市，要进一步完善监测平台功能，在现有基础上，扩大监测范围，增加动态监测建筑数量。其中北京、天津、深圳今年分别新增动态监测315栋、165栋和250栋国家机关办公建筑和大型公共建筑。江苏、重庆、内蒙古等第二批国家机关办公建筑和大型公共建筑能耗监测平台建设试点城市，2010年内应完成监测平台的建设，并通过验收。第三批试点城市要深化实施方案，尽快组织落实，启动平台建设。

《通知》强调，各地住房城乡建设主管部门要加强对新建公共建筑空调系统