长三角区域合作中的利益格局失衡与利益平衡机制研究

庄士成

（上海理工大学 中国经济问题研究所，上海 200093）

长三角区域合作中的利益格局失衡与利益平衡机制研究

庄士成

（上海理工大学 中国经济问题研究所，上海 200093）

区域合作反映了长三角区域经济中要素自由流动、优势互补、共同发展的内在要求。利益博弈贯穿区域合作始终，利益问题是区域合作的核心问题。在现代市场经济中，区域合作的逻辑起点仍然是“经济人”理性。区域合作面临的现实困境在于利益格局的失衡，推进区域合作的关键在于构建制度化的利益平衡机制，通过利益表达、利益协调和利益补偿的制度安排来实现合作利益的平衡。

长三角；区域合作；利益格局；利益平衡机制

《长江三角洲地区区域规划》现已由国务院正式批准[1]，该规划的实施必将进一步推动长三角区域合作和经济一体化。区域合作作为一种经济运行方式，反映了长三角区域经济中要素自由流动、优势互补、共同发展的内在要求，对于长三角地区经济社会发展起着重要作用。

一、区域合作利益动机的深层思考

把利益最大化作为区域合作的逻辑起点是基本成立的，然而，区域合作中所呈现的利益问题十分复杂，简单的把区域合作的动机归结于利益最大化也是肤浅的。下面就有关区域合作的利益问题作进一步思考。

问题一，区域合作的基础是共同利益还是各合作主体的一己私利？从“经济人”假设出发，区域主体的合作动机是在既定条件的约束下谋取自身利益的最大化，但区域合作的基础并非是区域主体的自利动机，而是多个区域主体博弈后形成的共同利益。这里的共同利益并非区域整体利益，而是指各利益主体相互兼容的利益诉求。

第一，共同利益最大化是区域合作健康发展的基础。“区域合作作为区域主体总的目标行为，它来源于既定条件下局部利益主体最大化目标的有机组合”。[2]共同利益最大化有利于形成区域合作的利益共同体，减少区域合作的阻力和摩擦。因此，促进共同利益最大化，就成为推进区域合作的重要杠杆。第二，区域合作中的利益矛盾和冲突是不可避免的，只要合作各方存在不同的甚至对立的利益诉求，利益矛盾和冲突就是一种常态。区域合作是一个求同存异的竞合过程，通过利益协调的制度安排来促进处于矛盾或对立状态的不同利益向共同利益转化，同时将各种不同利益之间的矛盾限制在良性互动的范围内，是减少利益冲突和恶性竞争的有效途径。第三，政府以行政手段推进区域合作，有可能导致两种结果：其一，政府把自身的利益诉求强加于区域合作，使合作中的利益关系更为复杂，作为合作基础的共同利益因政府利益的加入而变得不确定和多变；其二，政府导演的“拉郎配”式的区域合作，其共同利益可能不存在，这将从根本上动摇合作的正当性。这样的合作，既不公平，也无效率可言。因此，政府推进区域合作，要尽可能屏蔽自身利益，放大公共利益和区域整体利益；切忌不顾实际，急功近利；更不可为了政治目的而把区域合作当作政绩形象工程“制造”出来。

问题二，发生在区域合作中的利益诉求是单一的还是多元的？合作的动因在于利益，这是人们的共识，但利益不应该是单一的经济目标诉求，尤其是发生在区域合作中的利益，更应该是多重目标的组合。这是因为，区域合作的利益主体是多元的。区域合作主要涉及三个层面的利益主体，即企业、地区和地方政府，与此相对应的是三种利益形态，即企业利益、地区利益和政府利益。不同的利益主体具有不同的利益诉求，企业的利益诉求除了利润最大化外，还可能包括获取技术、人才和市场进入；地区利益由于区域发展的不平衡而呈现较大的差异性，从长三角区域的情况看，两省一市以及次级区域除了GDP目标外，在产业分工、资源利用、环境保护、劳动就业和区域经济一体化中的地位等方面存在广泛的利益竞争。如苏州的战略目标是在江苏率先实现现代化；而建设现代化国际港口城市则是宁波持之以恒追求的目标；无锡则把战略性新兴产业作为推动地区发展的新引擎。地方政府是特殊利益主体，在它身上结合着多重利益，如自身政治利益、经济利益和地方利益等。利益诉求的多元化，导致区域合作利益博弈的复杂化，增加了利益整合与平衡的难度，单一的区域合作模式和运行机制也难以与之相适应。

问题三，政府推动区域合作的利益动机是什么？在我国现行体制下，政府在区域合作中的作用是重要的，有时甚至是决定性的。在长三角区域合作的实际进程中，政府作用的成效往往大相径庭，原因在于政府的利益动机存在差异。首先，政府作为地方利益的代表和保护者，维护地方利益是其重要职责。在区域合作中，政府维护地方利益的举措既有阻碍合作、加重地方保护的负效应，也有保护弱小地区和群体的正当利益、促进区域合作利益平衡的正效应。其次，作为一级行政组织的政府，具有自身的政治利益。政府行使行政权力干预区域合作，本身就是政治利益的体现。再次，组成政府的人同样具有自利性，在制度约束不足的情况下，政府官员的“经济人”理性将对政府行为产生一定的影响，政府便成为经济利益主体而左右着区域合作的进程。一个负责任且秉承科学发展理念的政府在区域合作中还应该有更高层次的追求，即通过区域合作，最大限度地节约资源、保护环境，实现人与社会、人与自然的和谐和经济社会可持续发展，达到区域民众福利最大化。

二、区域合作的现实困境：利益冲突与利益格局失衡

在长三角区域经济一体化进程中，区域合作不断向纵深发展，如多层次的行政领导会商机制基本形成，以产业链为特征的经济合作不断深化，两省一市在交通、教育、医疗和科技等方面的合作也取得可喜成就。当然，长三角区域合作也面临着不少困境，首要的问题是利益冲突和利益格局失衡，具体表现在：第一，强势地区（集团）利益与弱势地区（集团）利益的失衡。从一般意义上讲，区域合作是一种正和博弈，表现为合作的所有参与者都能获得正收益。但在现实的合作博弈中，强势地区拥有更大的话语权和资源支配权，合作剩余的分割不可避免地向强势地区和集团倾斜，区域合作进一步放大了“马太效应”，区域贫富差距存在进一步扩大的可能。第二，区域整体利益与地方局部利益、长远利益与短期利益的失衡。区域合作的理想结果是在尊重地方局部利益诉求的前提下实现区域整体利益和长远利益，如资源优化配置和高效利用、产业优化组合等，但地区间的恶性竞争和利益冲突，以及各地区GDP短期目标，使得地方局部利益与区域整体利益处于严重对立状态，长远利益与短期利益也不能很好兼顾。第三，政府利益与市场主体利益的失衡。政府拥有行政资源，处于强势地位，政府与市场主体的博弈是非对称的。结果只能是，区域合作的方式、目标和最终取舍多以政府的意志为转移。第四，经济利益与社会、生态利益的失衡。在多数情况下，经济利益是区域合作的逻辑起点和最后归属，不管是企业、地区，还是地方政府，在合作中都有明确的经济利益诉求，而社会利益和生态利益则往往以经济利益溢出效应的方式表现出来，在二者发生矛盾时，社会和生态利益总是成为牺牲的对象。

利益格局失衡的原因主要在于：（1）区域合作中的重效率轻公平倾向。在区域合作中，产业分工、资源配置、要素流动、区域综合竞争力等目标被不断强化，而人与社会和谐发展、区域民众生活福利最大化等重要目标则成为一种“时髦”的标签而流于形式。加上社会普遍存在的“重富”心态和长期形成的向发达地区倾斜的政策效应，大城市、发达地区和大型企业成为区域合作的主导力量，效率优先自然成为区域合作的首选原则。“效率优先”原则伴随着我国改革开放走过了30多年，尽管效率与公平孰重孰轻的争议一直没有停息，但一个不争的事实是，在“效率优先”的原则下，我国持续了30多年的高增长。然而，“效率优先”原则并不适合区域合作，因为公平分享合作利益是区域合作的前提。区域合作是各利益主体共同的事业，其效率取决于所有合作者能否齐心协力，不公平的利益格局会导致合作链的断裂，一个充满矛盾与冲突的合作是不可能有效率的。（2）区域合作中的信息不对称和机会主义。“合作的基础理论问题可以表述为：在一个给定的环境中，一个当事人至少需要掌握多少有关其它当事人的想法以及需求的信息，才能形成对他人行为的整体概念，并能够利用这种知识与他人沟通？”[3]信息问题是合作理论的核心，信息不对称、不充分，是导致不合作以及合作机会主义的主要原因。信息不对称与利益失衡存在着密切的关联，在现代市场经济条件下，拥有更多的信息，就意味着拥有更多的资源、拥有更大的获利能力。（3）区域合作中的行政过度干预和地方政府间的恶性竞争。周黎安（2004）认为地方政府官员不仅参与地区GDP和利税的竞争，更重要的是他们同时也在进行官场上的晋升竞争，而官场竞争是零和博弈，一个人得到晋升意味着他人晋升机会的降低，这是地方政府不愿合作而热衷于恶性竞争的原因。[4]事实上，地方政府间的晋升竞争，既可能导致不合作或地方保护，也可能造就某种形式的区域合作，因为有些区域合作也能体现政绩，在区域合作中地方政府也能获得一定的政治利益。但可以肯定的是，这种出于政治目的而发生的区域合作，共同利益基础极其脆弱，其生命周期一般不会长久。

三、区域合作的理性选择：构建制度化的利益平衡机制

构建制度化的利益平衡机制，通过利益表达、利益协调和利益补偿实现利益平衡，是推进长三角区域合作并实现其可持续发展的理性选择。利益平衡机制以公平与效率并重为原则，它通过合作起点的利益表达、合作过程的利益协调和合作结局的利益补偿，形成环环相扣的制度安排，在市场、政府、社会和法律的共同作用下，实现区域合作公平与效率的双赢。“利益协调是一种价值取向，它是在承认各区域利益合法性的前提下，通过竞争、回避、体谅、合作、妥协等方式实现契约的制度化，将各利益主体的利益诉求理性地保持在一定的限度内”。[5]在长三角区域合作中，公平与效率并重的价值取向，有助于实现最优目标，即区域合作不是简单地做大长三角这块蛋糕，也不是一般的消弭恶性竞争和地方保护，实现优势互补、资源共享和产业合理布局，而是在利益共享的基础上统筹区域经济的发展，促进区域社会的和谐，提高区域民众的福祉。

1.利益表达机制。在合作博弈过程中，弱势地区和群体利益诉求的充分表达，是实现公平合作和利益平衡的第一步。利益格局失衡的背后是不同地区和群体在利益表达能力上的失衡，由强势地区和集团主导的区域合作，容易忽视弱势群体的利益诉求，各地政府也“嫌贫爱富”，重视大城市、发达地区和大型企业的主导作用，造成利益表达上的权利和机会的不公平。构建利益表达机制的意义在于，在强势地区和群体主导区域合作的态势无法改变的情况下，通过适当的制度安排，保障弱势地区和群体正当利益表达的权利和机会，为合作利益博弈与整合提供较为公正的条件和环境，使区域合作的利益格局相对公平合理，避免区域合作因利益冲突而带病运转。利益表达机制首先要解决的问题是提高弱势地区和群体利益表达的有效性，建立制度化的利益表达渠道、促进表达信息的畅通、实现表达权力的平衡，是利益表达机制需要着力解决的问题。

2.利益协调机制。利益矛盾与冲突贯穿区域合作的始终，利益协调机制的运行有助于区域合作的利益关系保持适度的弹性，使各种矛盾和冲突维持在区域合作能够容纳的范围内。按照其作用领域不同，可以将利益协调机制区分为市场协调、政府协调和社会协调三种方式。（1）市场协调。市场协调说到底就是市场主体按照市场游戏规则自主抉择、相互博弈和竞争而形成的市场选择和淘汰机制，只要市场规则公正、权利和机会均等、信息对称、竞争充分，市场协调就能够带来满意的效果。然而，市场不是万能的，市场协调的公正性更多表现在形式上，当强势地区和集团主宰市场之时，“赢者通吃”、“强者恒强”就成为一种无奈的结局。（2）政府协调。由于政府拥有强势行政权力，政府协调往往事半功倍。但是，对政府协调也不乏质疑之声：首先，地方政府与区域合作存在利益关联，政府协调难免有“既当运动员又当裁判员”的嫌疑，其公正性难以保证；其次，政府协调需要投入更多的人力物力，势必增加行政成本；再次，政府协调过多，会加剧经济运行的政府依赖症，最终伤及市场自调节机能。为做到政府协调的公正，有人提出建立跨区域的行政管理机构，通过更高权力的配置来协调平级地区间的利益关系。曾经的上海经济区坚持了五年便无疾而终，说明那种自上而下的行政协调机制并非都是正当的和有效率的。因此，在长三角区域层面构建统一的政府适度协调制度，实行统一的协调原则和协调程序，是合理且可行的路径选择。（3）社会协调。这里的社会协调主要是指依靠社会力量进行的非市场化和非行政化协调，它借助传统、文化、民俗以及舆论的力量，发挥各种非政府的区域合作组织、行业组织和社会中介的作用，使利益冲突消解于无形中。相对政府协调而言，社会协调具有中立性、及时性和低成本等特点，是市场协调的有益补充。

无论是市场协调，还是政府协调或社会协调，都离不开法律这一基本手段。法律协调的前提是在整个区域内有统一的法律法规，而事实上，在长三角区域内，各地法制存在不同程度的差异。导致这种差异的原因主要在于我国一项基本的制度安排，即省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常务委员会享有地方性法规的制定权，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府享有地方政府规章的制定权。各地在制定地方法规和规章时总是力求从自身实际出发，在政治经济发展不平衡的情况下，各地法制差异就是必然的和合理的。但恰恰是这种存在差异的法律制度体系，阻碍了区域合作和经济一体化进程。《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》要求“抓紧清理和修订阻碍要素合理流动的法规和政策，逐步统一企业创业和经营的地方性法规”；“加强区域立法工作的合作与协调，形成区域相对统一的法制环境”。[6]现在的问题是如何统一区域法制环境，在我国现行的宪法和立法的框架下，较为可行的办法有二：其一，从国家层面制定有关法律（如“区域合作经济促进法”），规范、协调不同区域主体在区域合作中的利益关系。其二，建立三地人大法制委联席会议，协调统一区域地方法制建设，促成区域法律制度逐步趋同，实现一体化。法律制度一体化并非要完全消除法律差异，而是力求在法律制度变迁中形成良性互动态势，实现区域法律制度架构的和谐与统一。

3.利益补偿机制。“补偿原则是指国家或大区域为了某些整体利益的实现，可能要危及某些（小）区域发展机会时，应当给予这些（小）区域应有的机会或利益补偿”。[7]利益补偿机制是对区域合作可能造成的过大利益差距的制度救济，同时也可减少和避免地方政府的机会主义和地方保护主义倾向。[8]利益补偿机制首先要解决的问题是谁补偿谁，即补偿的主体和对象分别是什么。补偿的对象应该包括两类：一类是区域合作中处于弱势地位且受到利益损害的利益主体，另一类是区域合作中为了区域整体利益做出牺牲的利益主体。补偿主体，一是政府，二是区域合作中的获利丰厚的群体。政府承担一定的利益补偿责任，用以化解区域合作中的利益矛盾与冲突，是政府推进区域合作和维护区域稳定的正当举措。问题在于，这种补偿是由平级政府实施还是由上一级政府实施？长三角作为全国最发达区域之一，由中央财政解决利益补偿，其正当性是令人质疑的；而平级政府的补偿则可能遇到诸如地方财政政策的制约。笔者建议，由三地政府牵头，共同建立长三角区域合作发展基金，用于区域合作的基础投入和利益补偿。基金来源可按长三角各地区国内生产总值的比例筹集，也可以针对区域合作产生的合作剩余征收特别税（这样做可能存在一定的制度障碍）。另外，补偿方式也可以多种多样，如教育支援、人才培训、技术转让、资源共享、政策优惠等。通过建立长期战略合作关系，形成稳定的利益共享合作链，实现长远的发展目标，也具有利益补偿的实质意义。

[1]新华社.国务院批准实施长三角地区区域规划，2020年力争率先基本实现现代化[N].文汇报，2010-05-25.

[2]陈泽明.区域合作通论 理论·战略·行动[M].上海：复旦大学出版社，2005.

[3]道格拉斯·C.诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：格致出版社·上海三联书店·上海人民出版社，2008.

[4]踪家峰.中国地方保护的研究进展[J].上海经济研究，2006，(6).

[5]陶希东.跨界区域协调：内容、机制与政策研究[J].上海经济研究，2010，(1).

[6]中央政府门户网站，2008-09-16.

[7]李小建.中国区域经济研究的新思考[J].经济学动态，2009，(3).

[8]黄溶冰.府际治理、合作博弈与制度创新[J].经济学动态，2009，(1).

A Study of the Interest Imbalance of and the Interest Balancing Mechanism for the Regional Cooperation at Yangtze River Delta

ZHUANG Shi-cheng
（University of Shanghai for Science and Technology，Shanghai 200093，China）

The regional cooperation at Yangtze River Delta reflects the internal requirements for the free movement of economic elements,mutual complement and common development.The interest is a core problem in the regional cooperation and the game of interests runs throughout the regional cooperation.In the modern market economy,the logical starting point for regional cooperation is still the rational“economic man”.The real difficulty in the regional cooperation lies in the imbalance of the interest structure;the key to promote regional cooperation is to construct an institutionalized interest balancing mechanism.The balance of interests in the cooperation can be achieved through the institutional arrangements of interest expression,interest coordination and interest compensation.

Yangtze River Delta;regionalcooperation;intereststructure;interestbalancing mechanism

责任编校：史言信

F061.5

A

1005－0892(2010)09－0065－05

2010-06-03

庄士成，上海理工大学中国经济问题研究所副所长、副教授，主要从事社会主义市场经济研究。