政治激励机制与乡镇政府:江西LG乡的实证调查*

胡 亮

(河海大学公共管理学院,江苏 南京 21098)

中国乡镇政府的角色向来为学者所关注。一般的观点认为尽管国家权力逐渐从乡村社会中收缩,但国家并没有放松对基层地方政府的控制和监督,并试图通过压力型体制实现对于乡镇政府的政治控制与经济控制。(荣敬本,1998)而近年来乡镇政府所面对的一个新情况是农业税的免除,在此过程中,虽然乡镇政府没有农业税的压力,但是政治激励机制仍旧在对乡镇政府的控制中起着关键作用。

如何来看待国家对乡镇政府的政治控制,这里通过对江西省 YF县 LG乡的实证调查,来揭示其具体的运作过程。并指出通过干部责任制和人事控制权,国家牢牢的掌握了对于乡镇政府的控制,而对于各种经济指标的政治化,也进一步便利了国家利用政治激励机制对乡镇政府的控制。

一、干部责任制

对于乡镇政府的控制,上一级政府利用人事制度来加以控制是一个主要的措施。干部责任制即乡镇的主要领导干部要就他们工作的表现向县级政府负责的一种制度。LG所属的 YF县每年都要利用干部责任制对乡镇一级加以评价,确定优劣。其具体过程如下:首先是乡镇领导干部和县级政府签订合同,合约具体说明这些领导干部个人的责任,包括奖励和实施惩罚的规定;其次,这种责任制也是评核干部的参照。这种制度中乡镇主要的干部 (领导干部)——乡镇党委书记和乡镇长——是由县政府进行评核。“由于乡镇的领导干部为党政机关里比较高层的官员。建立这样的架构,是让乡镇官员在较高层的同时,也成为他们本地社群的代表。”(金山爱,2000)乡镇主要领导干部的这种工作压力,表现到乡镇政府行为上必须按照上级政府制订的任务和政策办事,并接受上级的考核。

根据《国家公务员暂行条例》第二十条的规定,国家行政机关按照管理权限对国家公务员的德、勤、绩、能进行全面考核,重点考核工作实绩。在实际的运作过程当中,对乡镇领导干部的考核则主要由上级根据以上四个标准做出。YF县的做法是每年年末县级组织部门根据这些领导干部的现实表现和任务完成情况对他们做出具体的评价。评价的具体标准比较有系统,LG乡所属的县主要有以下一些内容:(1)财政任务;(2)党建、精神文明建设;(3)计划生育;(4)综合治理;(5)招商引资;(6)特色农业。

可以看出,这些考核标准是比较系统和详细的,并且给每项任务都规定了分数,其中财政任务的完成,在其中占的分值最大占 50%。党建、精神文明建设计划生育和综合治理紧随其后。很明显,这些指标在县级的眼中其重要性是有所区别的。主要分为三类指标:(1)一般指标;(2)硬指标;(3)一票否决指标。一般指标主要指标准比较难以确定,且无关乎政治经济发展的那些指标,比如乡对某项政策的学习情况,工青妇等社会团体的活动开展情况,或者是某项上级卫生检查的材料准备情况等等。硬指标则指与经济和社会发展密切相关的,主要包括财政任务的完成,各乡的所上报的特色农业的推广任务的完成情况。由于财政关乎整个县的财政收支,所以每年都把这一项看作是乡镇领导干部主要政绩所在。一票否决指标主要指一些关系国计民生和政治影响的指标,一旦这些指标没有完成,则不论其他指标完成情况如何,全年考核不合格。一票否决指标主要包括计划生育和社会治安这两项。计划生育是国策,社会治安关乎国家社会的稳定。

此外,对这些指标的分析也可以看出其中不乏经济指标。这里很明确的是这些经济指标也被政治化了,而作为政治表现的一个评价标准。比如即必须按时、按季度完成县级包干下来的全年财政任务,如果不完成就要受到申斥。尽管不用收取农业税,但是每年的国税和地税任务仍旧是LG乡领导的一大心病。另外一个经济指标则是招商引资项目,招商引资成功,晋升的可能性大。这种经济指标政治化的压力,也使各地的乡镇领导们无不以此为主要动向。

由于这些指标也是乡镇领导同县签订的合约内容,在具体的操作过程中,YF县的做法是每年年初签订合同,年底考核。考核主要针对乡镇领导班子个人的德、勤、绩、能,是针对人而言的。考评是由县级政府做出的,考评小组包括县政府组成人员,考评主要是对乡镇政府整个完成情况的评价。县对乡进行考核的重要办法是征询其他普通干部和村干部的意见。2000年的LG乡政府的考核笔者有幸参与,考核的当天,县组织部门将考核表发给每个干部,包括乡镇干部和各村的主任和党支部书记,考核表的填写是采取匿名方式。依据以上提到的德、勤、绩、能四个方面进行评价,分为三档,即优秀,称职,不称职三档。由于采取匿名方式,一些处理不好干部之间关系的主要领导经常被发现。2005年的考核,LG乡一个副乡长由于经常在外面吃喝招致其他干部的不满,而遭到组织部门的训斥。可以看出,这种考核方式是国家企图利用地方社会力量来共同监督和制约乡镇政府的一种努力,并且在多年的实践中发挥了重要作用。

考察的最后一个过程是对这些干部做出最终评价。一般的来说,优秀的获得奖励,不称职的会得到县级政府的训斥和批评,严重得甚至会得到组织部门的降级处分。对于奖励,通常的做法是给予优秀者奖金或者荣誉。这种荣誉称号的获得不但显示出这些干部的政绩,同时也是他们获得的一个重要的政治资本,是他们得以晋升或者脱离乡镇进入县城的一个捷径。

二、人事制度

除了用干部责任制对乡镇政府主要干部进行监督以外,人事组织制度也是上级政府实现对乡镇政府控制的主要手段。县级政府可以通过对乡镇政府主要领导干部的任命,来实现自己的意愿,达到自己的目的。除此之外,上级还可以通过各单位的职位调动,来彰显自己的权力。这种人事任免制度使乡镇政府主要领导要想获得更好的政治前途和获得更多的资源,更多考虑上级的要求。

这种人事制度主要有以下几个特点:(1)县委组织部门控制乡镇主要领导职位的人事任命权,并且向政府推荐这些候选人。(2)县委组织部门根据乡镇推荐的人选进行考察,对于这些人选拥有考察权,考察合格以后将这些人选有向乡镇人大推荐。(3)县人事部门有权在全乡范围内对各个岗位根据情况进行人事轮换。(4)对省属单位的局主要领导人事有重要的建议权,这种建议一般是作为省属单位对这些局领导的任命标准。(5)县政府纪律监察部门和县委组织部门对于不称职或者违法违纪的干部有处分权。(6)县级政府和各职能部门有权向乡镇派出部门分配新进人员。

乡镇政府领导干部具体的任命过程一般可以分为以下几类:(1)党委系统的人事一般是由县委直接任命,尤其是对于党委书记的任命,一般由县委直接发文进行任免。(2)乡镇政府成员即乡镇长、副镇长成员的任免先由乡镇推荐人选,经县委组织系统考核合格以后,推荐至政府人大表决通过,其候选乡镇长一般为等额选举,副乡镇长一般为差额选举。

可以看出这种人事任免中强烈的科层制特征,干部任命制度使得干部把自己的政治和行政生命系于上级。科层制度是一种等级制,在科层制组织中,拥有一大批官员,其中每个人的权威与责任都有明确的规定。这些官员的职位按等级制的原则依次排列。部属必须接受主管的命令与监督,上下级之间的职权关系严格按等级划定。而从人事任命上,县委所推荐的人选都是被上级考察以后认为能力是足以胜任所推荐的岗位的。一般的推荐人选都要经过二年以上的考察和评议,这样足以保证县级组织部门将不合格的人选淘汰。

同时,县还通过对乡镇干部的岗位转任和轮换制度,加强对乡镇政府的控制。按照公务员暂行条例的规定:转任是指国家公务员因工作需要或者其他正当理由在国家行政机关内部的平级调动 (包括跨地区、跨部门调动)。这种制度基本上是属于平级调动,级别不变,但是岗位的艰苦条件和福利待遇则是这些轮换的岗位背后所蕴涵的实际利益所在。一般来说,乡镇工作相对县直部门工作而言艰苦,而且事情繁杂,工作量比较大。而且由于乡镇领导实行回避制度,LG乡主要领导一般不为本乡人担任,比如现任 LG乡党委书记 SLQ为江口乡人,乡长 FAH为恩江镇人。乡干部除人大副主席家在乡里,其余科级干部家都在县城。由于不是本乡人,家庭在县城,所以出现了很多所谓“走读”的领导干部,即早上从县城赶到乡上班,晚上又赶回家去。这同样导致了乡镇领导干部以完成上级的各种软硬指标作为其首要的任务。

由于这些交流是平级调动,乡镇政府和县各局委属于平级单位 (一般为正科级单位,有些单位副科级,比如档案局)。所以如何在届满以后获得一个福利工资待遇较好、不太艰苦、事务轻松的局委领导职位就成为乡镇领导干部们竞相追逐的目标,同时这些职位的获得也会被县级政府作为奖励而成为加强对乡镇领导的控制方式,这在落后地区更是如此。一般来说,YF县工作满一届三年的乡镇党委书记,只要没有大的政治错误,一般能获得提拔或者进城。而要想进城,首先就要完成上级的任务,以上级的意志作为自己的意志,而上级必定服从于国家发展经济的大局,从这种命令链条来看,乡镇干部服从上级只是这个链条的最后一环。

三、政治激励机制对乡镇政府的影响

通过上述的干部责任制和人事制度,可以看出县级政府掌握了乡镇政府干部的政治前途和资本,对乡镇政府产生了如下一些影响:

(1)乡镇政府的行为带有很强的上级“组织意图”。由于各种指标的完成牵涉到年终的干部考核,而这些考核的结果是和乡镇领导干部的政治前途密切相关的,所以乡镇政府往往将完成上级的各项任务指标作为工作的着眼点。乡镇政府的主要活动呈现出国家代理人的特点。这种代理人角色使乡镇政府的行动方向专注与上级政府的沟通,而忽视了同农村社会的沟通。

(2)乡镇政府发展经济的积极性。经济指标的政治化,作为政府目标考核的一个重点内容的经济的发展情况,这种将经济发展工作视为政治指标的完成情况使乡镇政府的主要领导们为了发展经济不得不想尽一切办法。但是由于各地情况不一样,一些条件差的地区为了实现上级的各项经济指标只好在统计数据上做文章。

(3)乡镇政府只对县级负责制使乡镇政府角色行为趋于功利。由于干部责任制和人事制度都是强调对上级负责,所以乡镇政府在行使各项职权的同时,只考虑到指标完成的结果,而忽视完成过程中的具体细节,这导致了两个后果:第一,乡镇的行为中有很多形式主义的行为。第二,同农民的各种冲突增加。在不发达地区,由于各种财政的任务的完成主要依靠向农民征收的各种税费来实现,所以在向农民征收的过程中,不考虑到农民的实际情况,一些家庭条件不太好的农民经常在征收过程中和乡镇政府发生各种形式的冲突。

可以看出来,政治机制对乡镇政府的行为有非常大的影响,是乡镇政府角色的制度化结构背景之一。在这种带有压力性质的制度结构中,由于乡镇政府必须执行上级政府的各项指示和政策,在发展经济的同时,不可避免地充当国家代理人的角色。由于干部责任制和干部人事权力以及各种政治资源都为上级政府所掌控,这种政治压力使乡镇政府行为只能考虑上级的想法和意图,正是这种压力型体制又约束了乡镇政府的主要行为。

[1]金山爱.基层干部的政治激励机制——中国地方政府发展经济的动力[J].香港社会科学学报,2000,(17):45.

[2]荣敬本.从压力型体制向民主合作型体制的转变[M].北京:中央编译出版社,1998.

[3]焦文峰.韦伯科层制理论分析[J].齐齐哈尔师范学院学报:哲社版,1998,(2):5.