城市化进程中失地农民的利益保障
——以经济社会学理论为分析视角

戴悦，肖建敏

城市化进程中失地农民的利益保障
——以经济社会学理论为分析视角

戴悦，肖建敏

随着经济和社会的发展，我国城市化和工业化进程不断加快。在这个过程中，农村集体土地不可避免地被大量征用，导致众多文化素质不高，劳动技能单一的失地农民成为最弱势、最缺乏保障和最边缘化的群体。在经济社会学的视角下，可以从经济资本、社会资本和人力资本三个方面解析造成失地农民贫苦境地的原因，并进一步为该问题的解决提供了一个可行之道，以实现让农民公平地分享城市化发展的社会成果，保证其得到可持续生计。

城市化；失地农民；资本匮乏

随着经济社会发展以及城市化的不断推进，非农用地的需求持续攀升，大量农业土地转化为城市用地，使部分农民不可避免的失去土地成为失地农民，陷于失地、失业、难创业的生存危机。

一、城市化进程中失地农民问题的现状

随着城市化的不断推进，农民的土地被大量征用。由于行政占用的征地制度缺陷和征地补偿分配中监督缺席等问题，失地农民数目越来越多，尽管政府给予了一次性征地补偿，但是九三学社2003年进行的一项调查表明，有稳定经济收入、没有因失地影响基本生活的只占30%［1］，大部分失地农民的生活水平并未得到提高，甚至出现了贫困化现象，中西部地区尤为突出。

据国务院发展研究中心课题组提供的数据表明，目前全国失地农民超过4000万，且以每年300多万人的速度增长。从地区分布看，失地农民问题已从东部沿海发达地区扩散到中西部地区。从1987年到2001年间，全国非农建设占用了3300多万亩耕地，其中约七成是政府用行政方式征占土地。按照《全国土地利用总体规划纲要》，预计2000年至2030年期间占用耕地将超过5450万亩，这意味着失地农民的队伍还将继续扩大。届时，我国的失地农民将超过1亿人，成为贫困人口新的组成部分［2］。在现有体制下，农民失地犹如经历一次经济和生活上的剧烈地震。它不仅使农民损失了收入、资产、权利和地位，摧毁了农民维持生计的生产体系，造成失地农民“种地无田，上班无岗，社保无份，创业无钱”的窘迫境况，同时也违背了农民生活水平得到提高的城市化最终目标。在城市化进程中，失地农民依靠着低微的征地补偿，徘徊在城市的边缘，成为了影响我国社会稳定的动荡因素，不但阻碍着城市化的发展进程，也给社会带来越来越大的压力。

二、失地农民成为弱势群体的原因分析

从经济学的角度分析，资本包括物质资本、人力资本和社会资本三个方面。在目前资本概念的“社会化”趋势中，学者们则提出要将这三者并重。近年来，土地作为一种不可再生的稀缺资源，其价格一路上涨。然而，拥有土地使用权的农民却陷于贫困不能自拔。透过资本结构的这三个基本的维度——物质资本、人力资本、社会资本，可以解读出导致失地农民成为弱势群体原因所在。

（一）物质资本匮乏

物质资本是指现有物质产品上的资本，包括厂房、机器、设备、原材料、土地、货币和其他有价证券等，它深刻影响着失地农民的资源获取，主要通过劳动工具、家庭收入等实体形态表现。

1.补偿标准存在漏洞是主因，农民失地后所得补偿不足。首先，补偿没有考虑土地的外部功能，土地收入因技术提高而出现递增的可能性没能得到体现。随着科学技术的迅猛发展，传统农业逐步转化为集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业。然而，传统经济学对土地价值的认识通常是停留在狭义的经济功能的基础上，因此在计算失地农民的补偿费和补助费时，政府仅按传统的粮经作物比测定前三年的农业产值，这种标准显然忽略了土地潜在的巨大收入。其次，忽视了失地给农民带来的风险成本。土地是农民的依靠，在农民收入多元化的情况下，土地收入依然占其总收入的60%［3］。但仅得到短期利益补偿的农民离开土地后，所需物品都得依赖于存在诸多不确定性因素的市场，拿着低微补偿款的农民面对城市高昂的消费费用，实在是捉襟见肘。再次，征地补偿标准不合理，排除被征土地经济资本增值的机会。目前我国土地征用的补偿标准只有最高限制，这种以土地原有用途作为补偿标准的参考依据，不仅让农民失去基于土地的生存权，还失去了基于土地的交易权、社会福利以及低成本的生活方式等，实际上排除了其经济资本增值的机会。

2.社会保障体制不健全导致失地农民生活存在后顾之忧。农村土地被大量的非农化后，失地农民从农耕向第二产业和第三产业转移的难度较大，难以实现再就业，并且也未真正取得与城市居民一样的地位，更没能享受到应有的基本保障。他们在得到一次性生活补贴后面临失业的危险，却无法像下岗职工、失业职工那样享受到专业的职业培训和健全的社会保险，也无法享受城市特困人员最低生活保障的待遇，大部分人员无力参加社会保险，以后的生活就难有保障。一旦补偿金用完了，基本生活费就没有来源。因此，一旦失地，就意味着农民失去了生存的基本保障。社会保障体制不健全导致失地农民的物质资本进一步匮乏，生活更加贫困。

（二）社会资本不足

社会资本是人们在社会结构中所处的位置给他们带来的资源，是个人通过他们的成员身份在网络中或者在更宽泛的社会结构中获取稀缺资源的能力［4］。人际关系网络在社会生活中扮演极为重要的角色，充分利用社会资本有利于个人发展。

在就业方面，缺乏社会资源是失地农民处于“上班无岗”尴尬局面的重要原因。大多数农民在失去赖以生存的土地后，除少数人能利用城区发展带来的商机经商办企业外，能找到工作的通常都源自于亲朋好友的帮助，而大多数没能顺利就业的农民则是由于没有关系、缺乏社会资本，加之他们的文化素质和劳动技能普遍很低，所能从事的工作专业化程度不高且可替代性很强，要想在竞争激烈的职场中谋得一职实属不易。因此，缺乏社会资本的失地农民在竞争土地以外的工作岗位时均处于劣势，通常陷于一种失地、失业、难创业的境地。

在制度性方面，按照我国《土地管理法》规定：有关部门批准征地要有公告程序，在征地前给予农民知情权与参与权。然而在农地征用和转让的实际操作过程中，却仅由农民集体经济组织、政府和企业三方主体发生关系。这种公告内容由地方政府单方面决定、农民无法参与条件谈判的征地形式的普遍缺乏透明度，没能严格遵循公平、公正和公开的原则。另外，《土地管理法实施条例》中关于“对征地补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”的规定［3］，实际上剥夺了被征地方合法性的救济途径。

可见，残缺的集体产权、排斥农民的主动城市化、剥夺农民的谈判资格导致农民既失地又失利，使之损失全方位、长期的、数额巨大的利益而仅获得单一的、一次性的、低水平的补偿，也正是由于农民土地所有权在制度问题上存在残缺，才导致农民土地利益得不到保障，促使失地农民的社会资本进一步缺失。

（三）人力资本短缺

人力资本是指存在于人体之中的具有经济价值的知识、技能和体力（健康状况）等质量因素之和。它存在于个人所掌握的技能和知识中，其指标均根植于失地农民主体本身，成为他们谋生方式选择中的限定性因素。

目前，一个农村劳动力的平均受教育年限为7.7年，与城市劳动力的平均受教育程度差距为4.5年［5］。可见，微观的人力资本差是造成失地农民经济贫困的关键因素。文化水平低、知识技能缺乏和生活方式的变化等让失地农民在城市中生存明显处于不利地位，原来积累起来的人力资本如农业技术等在城市中无用武之地。并且，失地农民除了自身文化程度不高，成年后接受新知识的难度大以外，教育观呈现短期化倾向以及难以承担高额学费等因素也必然会对其子女人力资本的生产添加阻力，从而使失地农民无法走出世代低文化、恶性循环的怪圈，难以在近期内改善其恶劣的生活状况。

三、解决失地农民贫困问题的对策思考

物质资本能够给予失地农民谋生最直接的支持，社会资本将农民及其谋生行为卷入其中，人力资本则贯穿于农民失地前后谋生的全过程。可见“三种资本”维度是相互关联、相互促进的，它们的协同作用共同导致了失地农民贫困潦倒的现状。因此，政府和社会在这个过程中都应有所作为，据此原因提出相应的解决措施，从而真正有效的帮助解决失地农民脱离贫困，实现可持续生计。

（一）树立“以农民为本”的思想，着眼其长远生计

农民是与土地关系最密切的群体，农民没有富起来，中国的城市化就不可能成功。中国城市化道路最根本的问题在于巩固农业的基础地位以及提高农民的经济地位。因此，在城乡资源融合的城市化进程中，必须明确政府对解决失地农民问题的责任，树立“以农民为本”的思想，以增加农民收入，改善农民生活，促进农民市民化为根本的出发点和落脚点。在土地的交易过程中，一定要尽力缩短农民融入城市文明的时间过程，并着眼于失地农民的长远生计。同时，任何新政策的出台都必须做好宣传，让农民知晓、参与。向农民群众详细解释国家的有关方针政策，做好失地农民的思想工作，并建立补偿标准听证制度和土地征用司法仲裁等制度。通过政府领导、部门联动、社会支持的办法，切实解决群众在征地过程中遇到的实际困难和问题。

（二）改善目前征地补偿标准

首先，要提高补偿安置标准和资金保障能力。承认土地农民集体所有权及其土地承包经营权的财产性质，按照“既确保不影响失地农民原有生活水平，又符合当地经济发展水平和市场经济规律”的原则，把征地补偿改为征地赔偿，双方按照市场机制进行交易，从而体现具有土地所有权和使用权的物化价值。其次，要严格限制征地的范围，制定统一的征地综合补偿标准。明确非农业用地的类型，除“公共利益”用地可采取征用形式以外，其它非公益性用地一律采取“协议出让，政府备案”制。并且，在制定补偿标准时，必须结合土地的基准价、级差价、人均耕地和经济发展水平等情况来划分片区综合地价，以兼顾国家、市场征占主体和农民三方的利益。同时，可考虑推行留地安置、集体土地入股、农用地依法流转等失地农民补偿安置办法，把征地安置的重点放在使失去土地的人重新建立生产力并提高他们的生活水平上。

（三）加快建立和完善社会保障制度

失地农民既是工业化和城市化发展的结果，又是其贡献者。他们应当和城市居民一样，共同分享各种社会保障。

首先，建立健全失地农民最低生活保障制度，将所有符合条件的农转非人员纳入城市社保体系保障的范围，根据具体情况每月给予一定数额的生活补贴，以此解决其基本生活保障问题，做到应保尽保。

其次，建立以大病统筹为主的农村合作医疗制度。在政府的支持和指导下，鼓励仍为农村户口的失地农民积极参与，逐步建立起覆盖农村的合作医疗制度，重点解决农村缺医少药和因病致贫的问题。

再次，尽快建立 “低门槛进入，低标准享受”的养老保险机制，延续土地的社会保障功能。改变农民把土地经营当作“生活保障”和“就业保障”的现状，让失地农民老有所养、老有所依，免除后顾之忧。

第四，建立健全失地农民失业保险机制。按照城镇下岗职工的模式，把失地农民纳入再就业保障体系。让其在失业或就业难的困境下，能够享受到和城镇下岗职工同等的优惠政策和社会援助。

最后，改革户籍制度，统一将城镇和农村人口以社区“居民”相称。建立与居民身份相一致的新法规，实现社会保障全覆盖。同时，取消失地农民子女入学的体制性障碍，让失地农民的子女也得到良好的学校教育，从而提高失地农民身体素质和科学文化素质，为其真正融入城市提供平台。

（四）建立失地农民社会保障基金及管理机构

首先，通过政府一定比例的政策拨款、土地开发中的增值收益、全国社会保障基金投资收益、社会各界捐献以及国有资产变现收入等渠道筹集社会保障资金。其次，为有效降低基金运营中的风险，可以在劳动与社会保障部门或财政部门设立一个专门从事失地农民社会养老保险基金存储和管理的机构，实行收支两条线和财政专户管理［6］，并负责建立以每个村民为所有者的个人账户，单独建帐、专款专用。

（五）鼓励失地农民创业就业

首先，由国家或省市的财政拨出专款，设立失地农民科技培训工程资金，创造各种培训机会，为失地农民提供就业培训、职业指导和介绍服务，从根本上提高失地农民素质，帮助其通过市场实现就业。也可成立各种专业合作社，由政府派出专业人员来增强合作社的服务功能和发展能力，针对失地农民通过创业所生产的各种产品的市场情况，有重点的招商引资，形成一村一品的特色经济，实现先富带动后富，全体失地农民共同致富的最终目标。同时高度关注“零就业”失地农民户，采取特别措施给予就业扶持。

其次，为失地农民创业投资提供资金保障。鼓励有志向有意愿的失地农民到各中小城镇兴办产业，引导他们向第三产业发展，并在税收、信贷、场地等方面给予政策倾斜。

再次，为失地农民进城就业提供系统可行的方案。结合城市建设带来的商机，大力发展社会服务、旅游、餐饮、加工制造等密集型产业，增强吸纳低技能劳动者的能力，让失地农民能摆脱就业难的困境。

综上所述，农民与土地本是血溶于水的关系。对农民而言，土地既是生产资料，又是赖以生存的保障基础。农民在物质资本、社会资本以及人力资本方面本来就显得拥有不足，在失去土地的同时意味着失去了重要的收入来源和生活保障，在以上三个资本方面更是日渐匮乏，成为社会弱势群体。城市化是解决中国三农问题的根本出路，在不断推进农村的城市化进程中，政府需要不断调整自身的决策方式，充分保障农民的合法权益，保证失地农民的可持续生计。

[1]陆迁.关于我国失地农民的安置和补偿问题的思考[J].山东农业大学学报（社会科学版），2005（1）.

[2]林添福.失地农民问题研究述评[J].农业经济，2005（9）.

[3]王慧博.失地农民可持续生计问题分析[J].宁夏社会科学，2008（9）.

[4]王思萌.失地农民谋生方式的经济:社会学分析[J].南方论刊，2007（2）.

[5]聂洪辉.失地农民经济贫困与社区建设[J].河南社会科学，2008（4）.

[6]韩光道.解决失地农民问题的战略思考[J].宏观经济管理，2009（1）.

[7]王艳静.失地农民增收的“帕累托”改进[J].农业经济，2009（1）.

[8]杨继瑞.我国失地农民保障问题研究[J].经济纵横，2004（4）.

C912.82

A

1673-1999（2010）12-0020-03

戴悦（1985-）女，重庆合川人，西南大学（重庆 400715）文化与社会发展学院硕士研究生，研究方向为企业社会学；肖建敏（1986-），女（土家族），湖北恩施人，西南大学硕士研究生，从事企业社会学研究。

2010-03-08

教育部重点课题“统筹城乡发展视角下的中国农村知识化路径研究”（项目编号：DFA090153）。