我国消费者公益诉讼模式之选择与构建

程子薇

(南京大学法学院,江苏南京210093)

我国消费者公益诉讼模式之选择与构建

程子薇

(南京大学法学院,江苏南京210093)

世界范围内存在民事公诉、团体诉讼、集团诉讼三种制度可为我国消费者公益诉讼模式的构建提供选择。建立由民事公诉制度和团体诉讼制度组成的二元诉讼模式最符合我国国情。

消费者;公益诉讼;民事公诉;团体诉讼;集团诉讼

现阶段,随着商品社会化程度的加强和批量生产幅度的增大,消费品及服务的提供对象是整个消费者群体,因而消费者诉讼往往涉及的人数众多,影响范围广泛,导致消费者诉讼具有很强的社会性。经营者侵害消费者权益的行为,如生产假冒伪劣商品等,不仅直接侵害消费者的合法权益,还会破坏国家的经济秩序,危及社会公共利益。因此,消费者纠纷在许多情形下具有公益诉讼的性质[1]。但是,由于我国立法并没有公益诉讼相关规定,在司法实践中公益诉讼又面临着“屡战屡败”的尴尬境地,加之消费者在面对强势经营者时在经济、时间、精力等诸多方面的弱势地位,消费者公益诉讼难成为一个影响广泛的问题。

一、我国消费者公益诉讼现状

(一)代表人诉讼制度不能满足消费者公益诉讼的要求

我国法律并没有对消费者公益诉讼做出专门规定。但我国民事诉讼法第54条和第55条规定了代表人诉讼作为解决群体纠纷的制度。但是,代表人诉讼在解决群体纠纷的司法实践中发挥的功效并不尽如人意。消费者并不能通过该制度改善自身在诉讼中单打独斗、势单力薄的不利局面。具体原因分析如下。

1.从立法目的的角度。1991年在修改我国民事诉讼法(试行)时,王汉斌先生在对修改草案进行说明,把我国代表人诉讼制度的立法目的归纳为“两便”原则,即,“便利众多当事人进行诉讼,便利人民法院审理这类案件”。从这“两便原则”上我们可以看出,代表人诉讼的立法目的是节约审判成本,提高审判效率,解决简单叠加式的诉讼案件。这与现代公益诉讼为分散的消费者提供集中高效的权利救济,威慑不法经营者的要求大相径庭。

2.从制度设计角度。代表人诉讼制度设计粗糙,在司法实践中可操作性差。例如,代表人产生困难,被代表人对代表人缺乏信任,代表人与被代表人之间关系混乱而造成判决延误甚至激化矛盾的现象时有发生。

3.中国人普遍具有“搭便车”的心理。我国对代表人诉讼的判决效力具有间接扩张性,即没有参加登记的权利人在诉讼时效期间内提起诉讼,法院认定其请求成立的,裁定适用法院已经做出的判决或裁定,这极易助长受害消费者“搭便车”的心态,致使消费者权益代表人诉讼制度的提起困难重重,加之缺乏适当的激励机制,代表人诉讼很容易被瓦解,这又导致律师对代表人诉讼的不信任,因俱于可能发生的与当事人之间的代理费纠纷而不愿意接受代表人诉讼案件,这又进一步恶化了代表人诉讼的适用环境。

(二)消费者协会支持起诉不能满足消费者公益诉讼的要求

我国《消费者权益保护法》第32条规定了消费者协会的职责,第六款明确规定,就损害消费者权益的行为,消费者协会有支持起诉的职责。但在现阶段,消费者协会支持起诉并不能满足消费者公益诉讼中消费者的需要。首先,消费者协会支持起诉具有严格的条件限制。其次,消费者协会支持起诉的方式也是非常有限的。有向消费者提供与案情相关的法律咨询服务,协助消费者调查取证,向消费者推荐诉讼代理律师,组织有关方面专家、志愿者对案件进行研究论证,对经济确有困难的消费者,动用法律支持金,支付部分或者全部诉讼费用五项。再次,寻求得到消费者协会支持起诉面临着繁琐的程序[2]。可见,消费者想要获得消协的支持起诉便已是困难重重,更不要说消协的支持起诉能提供多少实质性帮助了。因此,在消费者协会支持起诉之外建立消费者公益诉讼制度,拓宽消费者维权途径成为时下必须。

二、境外消费者公益诉讼模式介绍

消费者公益诉讼模式在世界其他国家和地区已有了相对成熟的模式可供我们选择与借鉴。

(一)民事公诉

民事公诉是指由法律规定的特定国家机关代表国家行使权利,启动和参与公益诉讼。这样的国家最常见的就是检察机关,世界大多数国家和地区已规定了检察机关的公益诉讼模式。在英国,检察长有权在两种情况下提起民事公诉。一是对于涉及皇室权益的民事案件,二是对于涉及公共利益或者妨害公共权力行使的行为提起民事公诉。检察长有权请求法院予以制止、强制履行公共义务。检察长可以依据当事人的申请,以自己的名义提起公诉,也可以依职权提起公诉。美国1890年的《谢尔曼反托拉斯法案》的出台标志着民事公益诉讼在美国的建立。此后,1914年美国的《克莱顿法》再次规定检察官可以提起民事诉讼[3]。在法国,公诉是由检察机关负责进行的,检察机关是国家和社会公共利益的代表,有权依照《法国民事诉讼法典》第13编“检察院”一章的规定,以原告的身份提起民事诉讼,也可以以“从当事人”的身份参与民事诉讼。在德国和日本,确立了“公共利益代表人”制度,即检察官作为公共利益的代表,有权维护国家和社会公共利益,对于涉及公共利益的民事案件提起公诉。例如,《德国民事诉讼法典》规定,对婚姻无效、雇佣劳动的案件,检察机关有权提起和参加诉讼。《日本民事诉讼法》规定,检察机关有权提起民事诉讼案件的范围是婚姻案件、收养案件和亲子案件[4]。

(二)团体诉讼

团体诉讼是将具有共同利益的众多法律主体提起诉讼的权利“信托”给具有公益性质的社会团体,由该社会团体提起符合其章程、设立目的的诉讼。其理论基础是“诉讼信托”。①团体诉讼形式以德国为代表,多见于大陆法系国家和地区的立法与司法实践。

德国的团体诉讼是指由诉讼权利能力的公益集团及合格组织,依法律的规定,就他人违反特定禁止或者无效的行为,向法院请求命令他人中止或者撤回其行为的一种民事诉讼。[5]德国民事诉讼中并没有规定团体诉讼,团体诉讼是通过特别的经济立法赋予消费者协会等有关的行业自治组织诉权的方式形成的。例如,1908年的《防止不正当竞争法》将制止不正当竞争行为起诉权赋予业主,1965年该法做了修改,将不作为诉讼之起诉权赋予行业外的消费者团体。德国在经济立法中设立团体诉讼制度的目的,是适应自由经济制度的正常发展,维护公平竞争,避免市场中的不法独占,防止经营者以不正当方法为恶意竞争,使工商业者、消费者以及社会均蒙受其害[6]。

(三)集团诉讼

美国的集团诉讼源于英国12、13世纪的衡平法。经过几个世纪的演变,集团诉讼从形式到内容都有了丰富和发展,其概念也逐渐从立法规则和判例中被抽象出来。现在一般把集团诉讼称定义为,当大规模的消费侵权事件发生的时候,具有同一事实或法律关系的当事人被拟制为一个群体,群体中的一人或数人提起诉讼视为代表整个群体所提出,判决效力扩及群体中的每个个体。

集团诉讼是美国处理大量产生于同一事件的类似诉讼请求的一种独特诉讼程序。它分两大类,其中由于涉及的诉讼请求太小而无法比较经济地通过分散诉讼加以处理,因而采用集团诉讼的方式。消费者公益诉讼便可归入此种类型。

三、对我国消费者公益诉讼模式选择的思考

民事公诉制度,团体诉讼制度,集团诉讼制度是在各国不同的政治经济发展、历史文化背景下产生并发展的。笔者试图对着这些制度进行分析和比较,认清不同制度的不同功能,再结合我国具体国情进行借鉴与吸收,建立适合我国国情的消费者公益诉讼模式。

(一)我国应当建立以检察机关为代表的民事公诉制度

1.建立以检察机关为代表的民事公诉制度维护消费者合法权益具有可行性。有学者指出,建立以检察机关为代表的民事公诉制度存在检察机关角色冲突的问题。笔者认为,角色的多元化是社会的一种常见现象,这是由社会生活的复杂性和多面性决定的。虽然角色的多元化可能引起冲突和紊乱,但只要安排妥当,冲突和紊乱时可以避免的,且在刑事诉讼过程中,检察机关同样面临着身份冲突的问题,但这并不妨碍检察机关刑事公诉权的行使。因此,建立检察机关为代表的民事公诉制度在我国现有制度框架下是可行的。

2.建立以检察机关为代表的民事公诉制度是维护消费者合法权益的必要途径。随着现代经济的发展,市场交易不断深化,消费者群体的利益逐渐演化而具有社会公共利益的性质。对于涉及社会公共利益的案件,即使有直接利害关系诉讼也不能解决社会公共利益的保护问题。在我国现有的制度框架下,国家无可争议的成为社会公共利益的代表,这种代表要求国家在社会公共利益受到损害时为利益受损方提供救济和帮助。检察机关是我国法律监督机关,建立以检察机关为代表的民事公诉制度是检察机关行使法律监督职能的有效途径,也是维护消费者合法权益的必要途径。

3.建立以检察机关为代表的民事公诉制度的具体构想。首先,在检察机关提起维护消费者公益诉讼的民事公诉中,检察机关的地位是法律监督者。检察机关提起民事公诉实质上是检察机关实施法律监督的手段。因此在民事公诉过程中,检察机关只是程序意义上的原告人,既不享有胜诉的利益,也不承担败诉的风险。第二,在民事公诉中,检察机关不承担败诉的后果。由于检察机关在民事公诉中的地位是法律监督者,只是程序意义的原告人,因此检察机关不承担实体意义的法律后果。如果被告因检察机关提起民事公诉而被卷入诉讼并造成损失,当事人可以请求国家赔偿。最后,检察机关提起民事公诉的诉权应当被严格的限定在法定范围以内。由于检察机关拥有公权力,其诉讼的过程难免会带来公权力对私权领域的侵犯,若对此不严格控制则易导致公权力不适当的扩张。

(二)我国应当建立团体诉讼制度

在我国消费者公益诉讼领域,是否建立团体诉讼制度的实质是是否将代表消费者起诉的权利赋予消费者协会的问题。笔者认为,我国应当将代表消费者起诉的权利赋予消协。1.将代表消费者起诉的权利赋予消协具有可行性。一方面,当事人适格扩张理论为消协取得诉权提供了理论基础[7],另一方面,消协代表消费者提起公益诉讼在我国台湾地区有着丰富的司法实践。台湾《消费者保护法》规定,消费者团体诉讼是指因为同一事件而使得20人以上的消费者受害,则受害者可将损害赔偿请求权让与消费者保护团体,以消费者保护团体自己的名义提起诉讼,称为“消费团体诉讼”。[5]

2.将代表消费者起诉的权利赋予消协具有必要性。首先,消协获得诉权能够使消协获得制约不法经营者的刚性武器,为消协与政府“脱钩”使消协成为真正意义的社会第三方力量提供可能。其次,公益诉讼的途径不应当被国家垄断,否则可能导致诉讼渠道过窄而使得大量的公共利益得不到及时救济。最后,消协获得诉权可以有效整合消费者的力量,形成诉讼集约效应,降低诉讼成本,从而对经营者形成真正的制约和威慑。

3.消协代表消费者提起团体诉讼的具体构想。我国《公司法》中规定了股东代表诉讼制度,允许符合法定要件的股东在公司合法权益遭受侵害而公司怠于起诉时为公司的利益以自己的名义对侵害人提起诉讼,追究其法律责任。这种诉讼制度的确立有利于切实维护股东利益,扩大股东的维权途径。笔者认为,我国团体诉讼的建立可以借鉴股东代表诉讼制度。当经营者的一项侵害消费者权益的行为未被法律明确纳入由检察机关提起民事公诉的范围时,消协并不能马上代表消费者提起团体诉讼,而只有当超过一定时间没有消费者起诉或者消协有证据证明情况紧急来不及等待单个的消费者提起诉讼时才能够代表消费者提起团体诉讼。这样的制度设计可以避免诉权重叠和冲突,同时防止烂诉的发生。但是,这样的制度设计存在着这样的弊端,即可能强化消费者的“搭便车”心理,变相纵容了“权利上不劳而获”。[8]这就需要与之相配套的激励机制对诉讼利益进行精密的衡量和分配,以对消费者的诉讼行为进行正确的引导。

(三)我国现有制度框架下不适合引入美国集团诉讼制度

是否应当引入美国集团诉讼制度在我国学界有着激烈的争论。有学者认为应当借鉴美国集团诉讼制度以完善我国现有的代表人诉讼制度,而有学者则在分析代表人诉讼制度缺陷根源的基础上批判了“为我所用”的法律移植趋向。有学者在分析集团诉讼优越性的基础上对引入该制度抱有极大的热情和希望,而有的学者则基于集团诉讼在美国本土已经出现的负面影响而对该制度的移植持谨慎和怀疑的态度。

笔者认为,对国外一项制度的吸收和借鉴应当持审慎态度,该制度在国外的卓有成效未必在引入我国后仍然能够发挥理想的功效,在我国现有的制度背景下,集团诉讼不宜被引入。

1.集团诉讼可能产生的广泛的社会影响对法官的职业素养有着较高的要求。美国集团诉讼采取“选择退出”机制,即它要求在集团诉讼中寻求金钱赔偿的个人必须明确表示退出,否则那些被“牵头原告”声称所代表的人将被视为是集团中的一员,这使得集团诉讼可能因为容纳数目巨大的当事人而产生广泛的社会影响,这就要求承担审判职能的法官拥有较高的职业素养,能够对案件涉及的利益做出正确的衡量。然而我国法官的遴选制度使得我国法官年龄偏小,没有从事法律工作的职业经验,审判技术、论理技术等都尚未成熟,因此难以应对集团诉讼所伴随而来的对法官的巨大压力。

2.集团诉讼的公共政策纠正和充实功能可能引发司法权力的扩张。集团诉讼的公共政策纠正和充实功能是伴随着集团诉讼的不断发展而逐步确立的,这使得法院的司法权因侵入行政领域而得到扩张。这一方面强化了司法权对行政权的制约,另一方面也对一国的司法制度提出了更高的要求。然而我国目前处于司法制度的转型时期,司法人员的普遍职业水平尚有待提高,相对于政府公权力的强势,司法权处在弱势地位。在此情形下要求法院应对集团诉讼背后所要求的社会政策形成的复杂问题则显得仓促,并可能因为强迫法院做自己无能为力的事情而丧失司法权威[9]。

3.集团诉讼在美国本土存在着被滥用的情况。在集团诉讼中,律师发挥着重要的作用,拥有较高专业素养的律师团固然对经营者形成监督和制约,但与此同时,诉讼中的集团成员却缺乏对律师及集团代表人的有效制约。这使得律师可能为追求自身利益而操纵当事人,使自己成为集团诉讼的最大获利者,而真正的受害消费者却得不到充分赔偿。在我国,虽然存在着“厌讼”的传统,但在集团诉讼可能带来的巨大利益诱导之下,集团诉讼被律师操纵滥用的可能不能被民族的“厌讼”思想所简单否决。

综上,笔者认为,对境外消费者公益诉讼模式的选择必须基于我国现有的制度框架和具体国情。在现阶段,建立民事公诉制度和团体诉讼制度二元诉讼体系以维护广大消费者利益最为稳妥。

[注 释]

①所谓诉讼信托是指,某一公益团体在法律授权的前提下对某些权益有诉的利益,从而专门在此项公共利益受侵害或可能受到侵害时提起诉讼,而组成该公益团体的成员可以直接引用判决对有关的侵权人主张利益。

[1]梁宏辉.论我国消费纠纷解决机制之完善[J].河北法学,2009(7).

[2]佚 名.消费者协会法律支持办法[EB/OL].2009-11-08,http://china.findlaw.cn/xfwq/xiaofeichangshi/xfzxh/1673_3.html

[3]杨秀清.我国检察机关提起公益诉讼的正当性质疑[J].南京师范大学学报,2006(6).

[4]邓思清.论检察机关的民事诉讼权[J].法商研究,2004(5).

[5]姜世明.选定当事人制度之变革——兼论团体诉讼[J].月旦法学杂志,2003(5).

[6]汤维建,张曙光.论我国消费者权益诉讼机制的建立[J].政法论丛,2008(6).

[7]齐树洁,苏婷婷.公益诉讼与当事人适格之扩张[J].现代法学,2005(6).

[8]耶 林.为权利而斗争[M].北京:中国法制出版社,2004.

[9]吴英姿.代表人诉讼制度设计缺陷[J].法学家.2009(2).

D915

:A

:1673-1794(2010)06-0012-03

程子薇(1986-),女,南京大学法学院硕士研究生。

2010-10-22