公共部门人力资源管理现状与改革探讨

王杰生

（义乌工商学院，浙江 义乌 322000）

21世纪，人力资源在经济和各项事业发展中的重要地位已毋庸置疑，但是有关职能部门却没有充分发挥应有的职能，特别是公共部门人力资源管理存在不少问题，各种陈旧观念仍然存在，缺乏合适的方法和途径合理地利用这一重要资源，改革迫在眉睫。公共部门在国家生活中处于极其重要的地位，如何科学地开发和管理好人力资源，不仅对自身工作质量与效率的提高有着举足轻重的作用，而且对全社会人力资源的开发和利用也起着重要的表率作用。

一、公共部门的界定

人类社会是一个整体，然而这个整体又是由若干个部分组成。当代一些社会科学家将整个社会部门分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门。第二部门是工商企业，这是非公共部门，西方一些学者称之为私人部门。第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，那些具有工商企业特点，但又不同于工商企业的称为公共企业，那些更类似于或依赖于政府组织的部门被称为非政府公共机构。第三个部门也属于公共部门，因为这些部门也是从事公益事业的组织，市场化程度较低，提供的产品一般是公共物品或准公共物品，并以公共利益为价值取向。从这个意义上说第三部门和政府组织都是公共部门。因此我们可以给公共部门进行一个界定：拥有公共权力，依法管理社会公共资源与公共事务，以谋取社会公共利益为目的的组织体系，以及由政府投资开办国有制形式运作的公营企业、学校、医院等公共事业部门在内的组织体系。

二、公共部门人力资源管理的基本内涵及特殊性

人类的活动只要是以组织的形式存在，就必然需要对组织成员进行协调与管理。在现代社会，人力资源管理已经成为组织管理活动中一项基本的管理职能，也是组织实现其目标的基本前提。从一般意义上说，人力资源管理就是指组织为实现管理目标而对其内部人力资源进行的规划、获取、维持、开发、激励、评估等一系列的管理行为。因此，公共部门人力资源管理就是指公共部门为了履行公共管理职能、实现公共利益，而根据国家相关法律、政策的规定，对公共部门人力资源进行的规划、获取、维持、开发、激励、评估等一系列的管理活动和过程。

公共部门人力资源管理具有一般人力资源管理的共性，但由于公共部门自身的特性，决定了公共部门人力资源管理有其特殊性。这种特殊性主要表现在以下几个方面：（1）利益取向的公共性。公共部门应当服务于社会公众，追求社会公共利益。因此，公共管理包括公共部门人力资源管理，必须以公共利益为其最基本的价值取向。（2）管理行为的政治性。以政府为核心主体的公共部门掌握社会公共权力，在社会价值的权威性分配中起关键性作用，所以公共部门人力资源管理不可避免地具有强烈的政治性色彩。（3）管理层级的复杂性。以政府为核心主体的公共部门，是一个纵横交错、层级节制的庞大的组织结构体系，其上下级部门之间、同级部门之间关系错综复杂，这就决定了公共部门在人事管理权限的划分、人力资源的获取配置使用等方面都具有私人部门不可比拟的复杂性。（4）绩效评估的困难性。公共部门的产出具有不同于私人部门产出的特点，私人部门的产出、服务可以在市场上通过金钱、价格加以衡量，但公共部门的产出是公共物品，大多数公共物品具有非竞争性、非排他性的特点，难以量化，难以确定个人在其中的贡献份额，对公共部门的人力资源进行绩效评估就存在某些技术上的困难。（5）法律规制的严格性。公共权力具有两重性，既可以用来实现公共利益，也可以用来谋取个人私利。为了防止公权私用或权力滥用而损害公共利益，必须以专门的法律、法规对公共部门人力资源管理加以严格的规范，在各个环节上以法律形式予以约束，依法进行管理。

三、我国公共部门人力资源管理现状

1.我国公共部门缺乏对现代人力资源管理理论的系统认识

现代人力资源管理是从传统人事管理转化而来的，但与传统人事行政差别很大，其本质的区别在于所对应的经济形态不同。传统人事行政是适应工业文明的产物，它以严格的规制对员工进行管理为主要特征，着眼于提高组织的整体效能，是为完成组织的目标而实行的战术性、技术性的管理工作。人力资源管理是适应后工业文明的产物，它是将工作人员作为一种主动的资源进行管理，是通过放松规制、开发心智等新措施，激发员工的工作主动性和创造性，着眼于提高个体智能，进而增强组织适应外部环境的能力，因而人力资源管理是具有战略与决策意义的管理活动。人力资源管理注重把开发人的潜能与实现公共组织的目标紧紧地联系在一起。目前，我国许多公共部门仍旧习惯于把人事管理过程归纳为“进、管、出”三个环节，把人看作是完成组织目标的工具，强化对人的控制，视人力为成本，没有树立为人服务的观念，这与现代先进的人力资源思想背道而驰。

2.公共部门的人事管理体制和运行机制面临挑战

改革开放以来，我国传统干部人事制度如：干部终身制、论资排辈、管理无法制等都得到了改革，取得了一定的成效。但是，现行的公务员管理体制和运行机制还不能适应社会发展的要求：公务员分类制度设计不够科学合理，有待于进一步完善；竞争上岗的用人机制尚不健全，竞争未做到法治化和制度化；激励机制不能充分发挥作用；业绩评估、考核的标准难以确定，缺乏现代化的绩效评估方法及技术，同时统一的工资管理体制和工资标准缺乏灵活性和激励功能；新陈代谢机制仍然不够畅通，导致我国每次不得不通过大规模的人员分流达到机构和人员精简的目的；廉政约束机制和民主监督机制有待于进一步完善；公务员法律法规体系有待于进一步健全。

3.职位分类制度尚未科学化

《国家公务员暂行条例》明确规定国家行政机关实行职位分类制度，要求在确定职能、机构编制的基础上，进行职位设置，制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职资格条件。但目前公务员的分类系统仍以领导职务和非领导职务的划分为主，而且在实际操作中行政机关缺乏具体的工作分析、职位评价和工作说明书等实质性的内容。此外，不同类型的干部管理新体制尚未出台，对于国家权力机关和党群团体的工作人员，目前参照国家公务员制度进行管理，仍旧是“不同类型干部，同一模式管理”。

4.人力资源开发培训不足

我国公共部门的人力资源管理部门对组织成员的培训没有统筹考虑，缺乏学习氛围。我国当前公务人员的学历、知识和技能结构还存在很大的欠缺，公共部门教育培训内容、方法远远落后于时代的要求。深化公共部门人力资源教育培训机制改革，创建学习型组织，提高公务人员的能力和水平已成为一项刻不容缓的任务。

四、改进我国公共部门人力资源管理的对策

1.加强对现代人力资源理论的系统认识

未来的竞争是人才的竞争，人才对于一个组织的生存与发展至关重要。公共部门为外界公众提供优质的服务和管理，必须依靠人力资源。公共部门特别是政府组织要树立与市场经济相匹配的人力资源管理思想，重视人的作用，把行政管理人才看作是能带来直接效益的资本，给公共部门人事管理理论和实践工作带来全面更新。由于多种原因，我国公共部门对现代人力资源理论的认识还十分有限，“人力资源是第一资源”的观念还未树立，因此加强对现代人力资源理论的学习与认识十分重要。

2.建立人力资源管理体系，引入规划管理

现代管理理论认为，人力资源管理是取得更好效率和更高业绩的最强有力的管理工具之一。在诸如工作设计与分析、绩效考核与管理、薪酬激励等方面，现代的人力资源管理技术和方法将有助于建立更富有成效的公共管理组织。公共管理组织在进行工作设计时，应以效率最大化为目标，可以通过机械型工作设计法来降低工作的复杂程度，也可采用激励型工作设计法鼓励成员的创新。通过强调工作扩大化、工作丰富化等方式来提高工作的复杂性，增加工作内在的吸引力，使得成员更有兴趣来完成工作，必要时在组织内部实行工作轮换制，为成员提供交叉在职培训，从而了解更多不同的工作，减少成员的不满，增加成就感。我国目前当务之急是借鉴先进国家的经验和做法，结合我国的实际情况，通过完善政策和立法使我国公共部门绩效管理走上制度化、规范化和经常化的道路。人力资源规划要解决公共组织不断提出的更高的要求，既要为组织选择和提供适当的人才及储备，发展和提升组织和个人的创新能力，还要及时发现人才方面存在的问题，提供综合解决问题的方案，对有关人力资源特定问题建立专家“会诊”制度，以及传递专家的咨询意见的渠道等等。

3.建立科学的、适合国情的职位分类制度

职位分类是以职位为基础，通过职位分析来确定职责、权限、任职者资格等要素，形成职位描述和职位规范，建立组织结构和人力资源管理系统。这种分类制度的优点在于对各项职位要素都有明晰的规定，不足之处在于静态的职位描述缺乏灵活性，只强调人适应职位要求，而忽视人的能动性创造力，不利于个人的职业发展。目前的趋势是以“概括性的工作描述代替了详细的工作描述”，不强调职位分类的细化。如加拿大政府对公务员制定的“通用分类标准”，该标准按照责任、技能、努力程度、工作条件等四个因素，对职位进行衡量，将所有的公务员职位分为八大类，这种标准具有简单、通用、公平的特点，使管理更为有效，并为公务员创造了更多的流动机会。我国应借鉴国外的先进方法，结合本国国情，制定一套适合我国公共部门的科学的职位分类制度。

4.加强教育培训，实现知识管理，努力塑造学习型组织

21世纪的公共部门必须拥有学习精神，实施文化创新，建立一个不断突破自我的学习型组织，才能适应新的环境。以往人事管理把组织中的人视为一种成本，因此只注重人员的使用，而不注重人员的知识技能的进一步开发。教育培训是公共部门人力资源管理和开发的重要方式和内容，要摒弃早先的单纯依靠延长工作时间、提高工作强度和增加人员数量的做法，而把着眼点放在智力开发和提高工作人员素质上面。公共部门应加强教育培训，提高人员政治和业务素质，改善公共部门从业人员的专业结构，使其合理化、科学化。通过教育培训，使公共部门的工作人员更新知识、提高技能，在挖掘潜能的同时，有效地提高其政治觉悟、道德品德、法律观念，有效地开发创造性能力，培养创造精神，树立创新意识，更好地为公众服务。

［1］陈富荣.公共管理学前沿问题研究［M］.哈尔滨：黑龙江人民出版社，2002.

［2］（美）派恩斯.公共和非营利组织的人力资源管理［M］.北京：清华大学出版社，2002.

［3］徐颂陶，徐理明，迟耀春.中国人才资源开发全书［M］.北京：中国人事出版，1998.

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