如何健全我国社会保障性住房制度

唐黎标

住房问题一直是世界各国政府非常关注的重要问题，住房问题解决得如何关系到社会的稳定、经济的繁荣。近几年，大中城市商品住宅价格涨幅较快，已经超过居民可支配收入的增幅，中低收入阶层在商品住宅市场逐步被边缘化了。伴随着住房制度货币化改革，我国政府为了解决中低收入阶层住房困难问题，在借鉴发达国家住房保障政策的基础上，根据我国居民的居住状况和收入水平，制定了相应的住房保障政策，即政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准的，具有社会保障性质的住房。因此社会保障性住房政策的执行问题备受关注，需要有效和严格的政策评价。

社会保障性住房政策评价的必要性

基于住房问题的重要性和特殊性，国际上把政府介入住房问题作为衡量建立现代住房制度的决定性环节。因此，需要对社会保障性住房政策的预期目的是否明确，对政策执行中可能发生的问题是否有充分估计并准备应对措施，对政策进行成本的收益进行分析。还要对社会保障性住房政策的执行结果进行监督、评价，比较与预期目的之间的差异，为政策调整准备事实依据。

当然，社会保障性住房政策的评价包括政府评价和公众评价。政府要充分收集意见，协调各方面利益，为政策执行做好准备；在政策出台后，应定期进行评估，分析政策有无矛盾冲突之处，是否符合公众和社会需要，是否需要修正。由于社会保障性住房制度是社会保障体系建设的重大举措，是惠及广大市民尤其是中低收入家庭的制度建设，因此，需要建立公众与政府有效互动的公众评价体系。

社会保障性住房政策的评价指标体系

1、适度原则

受一定时期经济社会发展水平的限制，尤其是政府公共财政能力的限制，城市住房社会保障总是有限度的。城市住房社会保障的度的问题，不仅关系着这一政策本身在当前和今后的社会效果，而且还触及了政府、市场、个人之间的责任界限这一根本问题。它既关系着一个城市房地产业的健康稳定发展，也关系着一个城市发展活力和内在动力的持续保持，更考验着政府公共财政的承受能力。具体有三个方面：

——城市住房保障对象的范围

对于城市住房保障对象范围的确定，直接取决于三个因素：

房价收入比。目前，国际上公认的合理的房价收入比为3-6倍，如果房价收入比高于此标准，一般就不具有直接从房地产市场购买商品房的能力。如果以此为标准，则凡是房价收入比高于此标准的都应纳入到城市住房社会保障的范围。

政府的公共财政能力。政府提供城市住房社会保障，还要受限于自身的财力状况。如果政府财力薄弱，那政府能够投入到城市住房社会保障上的财力也就非常有限。因此，政府的公共财政能力决定着城市住房社会保障对象的可能范围。

城市土地、基础设施等资源的稀缺状况。政府提供城市住房社会保障必须耗费一定的社会资源，不但要减少来自土地、基础设施上的收入，而且还要增加公共财政支出（用在其他资源耗费），从而影响城市住房社会保障的可能范围和对象。

——城市住房社会保障的程度

城市住房保障的程度和标准是在城市住房保障的范围和对象确定之后紧接着要解决的次一层次的度的问题。城市住房保障的程度通常和保障对象的收入水平呈反比关系，保障对象的收入水平愈高，其自我解决住房的能力就愈强，相应地政府提供的城市住房社会保障的程度就应降低，反之则应提高。

——城市住房社会保障的标准和水平

在确定的城市住房社会保障范围内，影响住房社会保障标准和水平的因素有两个：一是保障对象的房价收入比；二是政府的财政能力。由于不同地方的政府财政能力差别是很大的，如果各地据此来确定各自的城市住房社会保障标准和水平，那会间接扩大并加剧地区间的经济社会发展差距。因此，国家一般要统一城市的住房社会保障标准和水平以供各地遵循，具体表现为规定保障住房的基本户型和面积控制标准。在不违反国家统一标准的前提下，各地可根据保障对象的住房实际需求、政府的财政能力以及特殊的政策需要，对不同的保障对象给予有差别的保障待遇。

2.公平原则

城市住房社会保障的公平原则具体有两个方面：

——实质公平

在城市住房社会保障中，实质公平的内在要求有两个：一是应保尽保，即经申请受理，凡符合城市住房社会保障条件的，就应按规定给予保障，否则就不予保障。二是同类对象相同对待，即对保障范围内的同类对象，在城市住房社会保障政策上要给予公平对待，不应有任何的歧视性对待。

——程序公平

要在城市住房社会保障的申请、受理、审核、审批程序上尽量做到公平，让符合城市住房社会保障条件的每一个城市住房困难家庭都能按照规定平等地享受到城市住房社会保障政策的阳光。另外，对那些不再符合城市住房社会保障条件的居民家庭，在进行社会保障性住房清退时，也要规范条件设置和清退程序，尽量做到程序上的公平。不管是实质公平，还是程序公平，其核心是对城市住房社会保障的运作过程相应要有一个健全有效的监督管理机制。

城市住房社会保障的基本目的是确保城市住房困难家庭都能“住有所居”，以满足其基本的生存和发展需要。因而，政府提供的社会保障性住房能否公平地落实到城市住房困难家庭就显得非常关键。城市住房社会保障公平应包括两方面含义：一是社会保障性住房必须真正用于保障符合条件的城市住房困难家庭，而不是其他类型家庭；二是在社会保障性住房政策的执行上应公平对待纳入城市住房社会保障的每一个住房困难家庭。只要做到了公平，才能确保社会保障性住房真正落实到城市住房困难家庭头上，城市住房社会保障政策才不会偏离其既定的方向，否则就会冲击到房地产市场，加剧城市住房分配的不公，影响城市社会的安定和谐。

3、效率原则

城市住房社会保障运作中的政府效率包括两个方面：

——社会保障性住房供应效率

社会保障性住房供应效率建设、收购、回购，主要是建设效率。因为社会保障性住房总量的增加最终还要靠新建来解决。社会保障性住房建设需要耗费各种社会资源，资源耗费可通过具体的建设成本费用反映出来。政府为城市中低收入住房困难家庭提供住房社会保障，基本目的不是要获取利润，而是着眼于城市住房分配公平，平抑过高房价，确保城市居民均能“住有所居”。但是，在社会保障性住房的供应上，无论是建设，还是收购、回购，均要发生相应的成本费用。这些成本费用必须依靠政府有关税费的减免和一定公共财力的投入。因此，社会保障性住房的供应必须要考虑投资、建设、分配、管理过程中资金运作的良性循环，并且要尽量减少不必要的成本费用，用最小的成本费用（或资源）耗费，实现社会保障性住房效益的最大化。也就是说，社会保障性住房的供应必须是有效率的，否则城市住房社会保障就会难以为继。

——社会保障性住房管理效率

社会保障性住房管理效率包括分配、使用管理、清退、日常物业管理。建成后的社会保障性住房，最后要具体落实到城市中低收入的住房困难家庭之中，而且分配到具体的住房困难家庭之后，还要有完善的物业管理，并要及时发现和清退不再符合城市住房社会保障条件的家庭的社会保障性住房。在这个过程中也有一个管理的问题，而且同样要发生相应的成本费用（耗费一定的社会资源）。如果对社会保障性住房的管理不仅是有效的，而且是高效的，那就能将管理上发生的成本费用降到最小，从而在管理上确保社会保障性住房效益的最大化。

政府向符合条件的城市住房困难家庭提供社会保障性住房必定要占用一定的社会资源，不仅建设社会保障性住房要占用一定的资源（如土地、基础设施等）和成本，而且城市住房社会保障政策的制定和执行也需要耗费一定的人力、物力和财力。因此，在城市住房社会保障运作过程中，政府效率就变得极其重要。如果城市住房社会保障的资源、成本、费用耗费要远高于市场的平均水平，那就说明政府运作是失败的，或至少说运作是有问题的。对城市住房社会保障的运作，不管是社会保障性住房的建设（或收购），还是具体政策的制定和执行，都必须考虑政府在资源、成本、费用上的耗费，必须尽量降低和减少不必要的耗费，以实现城市住房社会保障政策各方面效益的最大化，使之真正造福于城市住房困难家庭。

公共政策治理工作的最高境界，不是由法规管理部门对公共政策进行定期修正，而是建立一套完善和严格的公共政策评价机制，让公共政策自动升级。如何建立体现公共利益、更具民主与公开、更具效率和效能的社会保障性住房政策，从政策和制度创新的角度看，将产生深远的影响。■