个税改革须利于中产阶级成长

文/邓聿文

个税改革须利于中产阶级成长

文/邓聿文

无论是个税改革还是整个国家的税制改革，都应该从有利于培育中产阶级有利于人民幸福和国家发展的角度去认识和推动，切不可依其表面呈现的那样去做

自 4月25日全国人大常委会办公厅公布个人所得税法修正案草案征求意见后，迄今已收到反馈意见20多万条，创下全国人大法律征求意见的新高。民众对个税改革的高度关注和参与，正是公民意识的体现。如何来认识这次个税改革，个税改革的目的是什么，为什么民众最为关注的是个税的免征额问题，现行的个税设计和调整方案有什么缺陷，这些都需要好好研究。

现行个税难以实现税负公平

个税设置除了为国家筹集财政收入外，主要是对收入分配进行调节。正是在这个意义上，国外常把个税称为“罗宾汉税种”，也就是说，个税在体现社会公平的同时，带有更多“劫富济贫”的色彩。

中国恰好相反，中低收入者已成为该项税收的主要负担群体。1994年中国设立个税时，免征额是800元，不过那时实行低工资，800元的免征额是一个相当高的水平，所以可把个税看作是对高收入者的征税。随着经济的发展，城镇职工的收入普遍提高，个税也先后于2006年、2008年两次上调，目前起征点为2000元。2010年，全国城镇单位在岗职工月平均工资大约为2754元左右，个税免征额与劳动报酬的比率为0.72︰1，免征额的提高低于工薪阶层的劳动报酬增长，使得本来应免缴个税的中低收入劳动者被推入了纳税者行列，成为个税的主要来源。统计表明，在我国个税纳税人中，中低收入家庭人数最多，约为3亿人。在全部个税收入中，65%来源于中低收入家庭。这也是为什么人们对此次个税改革反响如此强烈。

个税在中国的变异，没有成为“劫富济贫”的“罗宾汉税种”，反而在某种程度上沦为“劫贫济富”，反映了个税设置的不合理。中国现行个税实行的是分类征收办法，将个人所得分为11个应税项目，并相应规定了每个应税项目的适用税率、费用扣除标准及计税办法。这种税制已难以适应形势发展的需要，除了免征额过低外，亦不能全面、完整地体现纳税人的真实纳税能力，容易造成所得来源多且综合收入高的纳税人反而不用交税或少交税，而所得来源少且收入相对集中的人却要多交税的现象。从而在总体上难以实现税负公平的目的，与个税的主要目标产生冲突。另外，累进税率级数过多，最高边际税率过高，既加重了中低收入者的税收负担，也助长了高收入者的逃税动机。。

从财政部代表国务院向全国人大提交的改革方案看，今次改革主要集中在两点，一是将现行免征额提高到3000元，二是将现在的工薪所得九级累进税率减为7级，取消15%和40%两档税率，扩大5%和10%两个低档税率的适用范围，并扩大最高税率45%的覆盖范围。经测算，调整后月入1.9万元为个税负担增减的临界点，在这以下都能享受到减税的好处，工薪所得纳税人占全部工薪收入人群的比重，也将由目前的28%下降到12%左右。但从民众的反应来看，说明该方案对现行个税的缺陷改进不大。

个税改革必须要有利于促进中产阶级的发展和壮大，要有助于扩大居民的消费比重，促进增长动力从投资转向消费，走出“中等收入国家发展陷阱”。从上述目的出发，个税改革首先要做的是，免征额在现有基础上必须有一个较大提高，笔者的看法是，4000元比较适宜。

客观而言，免征额从2000元提高到3000元，提高的幅度已达50%，再扣除各项保险，一个月薪4000元的人基本不用交个税，月薪5000元的人所交个税也不会超过100元。而现在多数民众对免征额不满，原因就在于对通胀的预期。从世界各国来看，个税一般扣除额应该随工资水平、物价水平以及各种社会保障因素的变化进行适当调整，并允许物价指数和生活水平偏高的地区生计费用适当上浮。以此来看，在高房价、高物价的情况下，3000元的免征额确实有些低。

不过，免征额也不能像一些人主张的那样，提高到8000元甚至10000元。按照财政部门的说法，免征额若上调到5000元，纳税人则只有3%，个税存在的意义就不大。经合组织的资料显示，发达国家个税占国家税收收入总额的平均比重达到51%，而我国这一比例大致在6%-7%之间，虽然近年来个税增长速度很快，但其总额远不能和商品税和增值税相比。从最近10多年看，发达国家对个税的调整，趋势是拓宽所得税税基，即将原先被排除在税基之外的收入重新归入综合所得之中，换言之，个税的免征额是逐步下降的。如发达国家个税起征点一般只为人均国民收入的10%-30%之间。考虑到这些因素，笔者认为，4000元应是一个既能体现个税“罗宾汉税”性质，同时又兼顾各方利益的恰当选择。

其次，征收级数宜从方案的7级进一步调整为5级，税率也要进一步降低。个税级差过多过密，会加重个人收入增加时承担的边际调整，不利于鼓励劳动者增加收入。现在的7级还是有些偏多，特别在取消15%和40%两档税率的同时，扩大5%和10%两个低档税率的适用范围，实际上是扩大了这两档的税基，从而增加了处于这两档的低收入者的负担。从发达国家的实践看，近10年的个税调整也都是减少纳税级别，降低税率。美国在2006年将个税的最高税率从39.6%降到35%。另外，方案对个税的最高税率还保持在45%的边际水平，并扩大它的覆盖范围，表面看起来增加了高收入者的纳税负担，但一来能达到这么高税率的工薪族很少，因而实际意义不大；二来它会产生一种负激励，促使高收入者想方设法逃税或移民。所以，应像多数国家一样，将工薪收入超额累进税率级差减少到5级；同时，工薪收入和经营性收入及财产性收入均实施5%-35%超额累进税率。

第三，启动个税指数化联动机制，将免征额的调整与中产阶级的实际收入挂钩，建立起免征额和纳税档次的自动调节。现在的个税调整还属于压力调整，即在民众的压力下做出被动调整。事实上，税收指数化是发达国家的通行做法。个税指数化主要包括免税额和纳税档次的指数化调整。目前的个税调整方式受人为因素的干扰很大，如果政府的财政收入不好，即使免征额再低，可能也没有动力进行调整；或者看各种力量博弈的结果，哪个利益集团的力量大，个税的调整可能就偏向该利益集团的意见；另外，在调整过程中，一般考量的只是当时的一些具体情况，对未来可能影响个税的因素估计不足，从而可能出现刚调整完就面临再次调整的尴尬。因此，从培育、涵养中产阶级和扩大消费的目的出发，一些学者建议，将纳税额的扣除和纳税档次的调整与中产阶级的实际收入挂钩，这样做的好处，一能充分体现个税“罗宾汉税”特征；二是中产阶级的实际收入增长涵盖了物价上涨因素；三是个税免征额有了确定的标准依据。

第四，将目前以个人为主的分类征收模式变为以家庭为主的综合征收模式，逐步向综合税制过渡。目前我国的个税征收方式还是建立在个人基础上的一种分类征收模式。考虑到中国的情况，在选择综合税制方面，应实现以个人为单位向以家庭为单位转变，以避免家庭人口负担差别或者失业带来税负不公，同时加大对高收入群体的收入监管。当然，以家庭为单位征收个税对监管的要求比较高，比较稳妥的改革是，先将工资薪金所得、劳务报酬所得、经营收益等经常性所得纳入综合征税项目；其他所得，特别是对于一些不具有综合性质的项目仍采用分类征收的办法。也可考虑从现代信息体系比较健全的高收入行业如金融、电力等开始，逐步向其他高收入群体推进。

上述四项改革是针对个税本身而言。要调节收入分配，发展和壮大中产阶级，扩大消费，转变经济发展方式，仅靠个税显然不够，需要尽快形成一个以个税为主体，以财产税和社会保障税为两翼，以其他税种为补充的个人收入综合调节体系。为此，还须对中国的整个税制结构进行大的变动。

与中国相反，欧美发达国家在过去的近百年里，已基本完成了由商品劳务等间接税为主向所得税、社会保障税等直接税为主的转换，直接税占税收总额的比重多在60%-80%之间。

与所得税的累进性质不同，商品税和社保税（中国叫社保费）是一种累退性质的税，也就是税收主要靠中低收入的工薪阶层来支付。比如社保税（费），是收入越低交得相对越多，工薪若超过当地社会平均工资3倍则封顶，不必多交。之所以如此，是因为中低收入的工薪阶层对普通商品和社保的需求更大。而调整税制结构就是大幅降低大众负担的商品税的税率，并降低个人交纳的社保份额，增加政府的保障责任，同时适当增加个税在整个税收中的占比，以真正起到对收入分配的调节作用。

总之，无论是个税改革还是整个国家的税制改革，都应该从有利于培育中产阶级、有利于人民幸福和国家发展的角度去认识和推动，切不可依其表面呈现的那样去做。

个税改革四大举措

（作者为中共中央党校《学习日报》社副编审）