加快水利改革发展的十点建议

王亚华，胡鞍钢

（清华大学国情研究中心，100084，北京）

2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》的出台，标志着中国水利发展步入了一个新的历史时期。中央一号文件对新形势下水利给予很高的战略定位，强调水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统，明确水利具有很强的公益性、基础性、战略性，不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全和国家安全。中央一号文件的出台，是新时期全面推进水利改革发展的重大战略机遇。

随着中央一号文件的出台，我国水利建设迎来新一轮的建设高潮，预示着水利进入黄金发展期。通过未来5年到10年的努力，水利建设明显滞后的局面将从根本上扭转。到2020年，将基本建成防洪抗旱减灾体系及水资源合理配置和高效利用体系，饮水安全问题得到全面解决，水环境得到明显改善，水生态恶化趋势基本被遏制。2011年中央一号文件及水利部“十二五”规划总体思路，准确把握了新时期中国国情和水情的阶段性特征，明确提出了新形势下加快水利改革发展的指导方针，全面部署了新阶段水利发展的主要任务。分析研究中央一号文件精神，笔者对当前和未来一段时期加快水利改革发展提出进一步的思路和建议，供有关方面参考。

一、加强实施保障机制建设，切实形成贯彻落实中央一号文件的长效机制

加快水利改革发展是党中央、国务院作出的重大战略部署。中央一号文件的重要作用不仅体现在当前，而且科学规划了未来十年的水利改革发展方向。中央一号文件在“建立水利投入稳定增长机制”“实行最严格的水资源管理制度”“不断创新水利发展体制机制”“切实加强对水利工作的领导”等方面作出明确的政策和制度安排，包含财政、投资、金融、税收、土地、价格、政绩考核等各个领域。如何切实落实这些政策和制度安排，是加快水利改革发展的关键所在。以“土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”为例，这项政策含金量极高，但是落实起来难度很大。必须加强实施保障机制的建设，切实落实促使各级党委和政府责任，建议引入三类实施保障机制：一是考核机制，将重要政策和制度实施指标（如水利投入指标）连同“三条红线”的水资源管理指标，纳入县级以上地方党政领导班子政绩考核体系；二是评估机制，对于不便于列入干部政绩考核体系的指标，实施年度评估制度，将评估结果送上级组织部门和同级政府参考；三是信息披露机制，每年向社会公布各地区重要水利指标的进展情况及排名，通过社会舆论压力督促地方政府切实加强水利工作。

二、探索有中国特色的水利现代化之路，前瞻规划中国水利现代化布局

中央一号文件提出 “要努力走出一条中国特色水利现代化道路”，但是并未规划中国特色水利现代化的整体布局，也没有提出具体的时间表。笔者提出中国水利现代化 “三步走”的战略构想：第一步，新世纪之初的第一个十年是开篇阶段，为水利现代化奠定基础；第二步，从2011年到2020年是攻坚阶段，东部地区率先基本实现水利现代化；第三步，2020年之后是收官阶段，到2030年或更早时间全国基本实现水利现代化。从中国国情和水情的阶段性演变分析来看，这一战略设想是有条件实现的，也是经济社会发展的全局所需要的。建议就中国水利现代化战略做进一步研究，在深入论证的基础上，考虑编制“国家水利现代化建设规划纲要”，为各个省 （自治区）的水利现代化建设布局提供指引。

三、切实保障水利投资高增长，合理高效用好水利投资

确保水利投入高增长是加快水利发展的基础保障，从2011年至2020年水利投入年均增长率应不低于11.5%（扣除物价变动因素）。未来10年4万亿元的水利总投资，大约70%需要依靠公共财政投入，必须发挥政府在水利建设中的主导作用。要建立水利投入稳定增长机制，完善政府投资机制，包括：提高水利建设在固定资产投资中的比例，大幅度增加财政专项资金的规模，认真落实从土地出让收益中提取10%用于水利建设的政策，用好水利建设基金、水资源费、城市建设维护费等融资途径。2009年水利建设基金投入105亿元，占当年水利投资的5.6%，要延长征收年限，拓宽来源渠道，扩大基金规模。

同时，还要加强对水利建设的金融支持，广泛吸引社会资金投资水利。目前含信贷资金在内的水利社会投入约为600亿元，未来10年年均需要增加至少500亿元，需要建立各种机制吸引社会投入，这包括：增加信贷融资，综合运用财政和货币政策，引导金融机构增加水利信贷资金，鼓励政策性银行和商业银行增加水利建设的信贷资金（目前信贷资金占水利投资的比例尚不到10%，有较大的提升空间）；鼓励符合条件的地方政府融资平台公司通过直接、间接融资方式，拓宽水利投融资渠道，吸引社会资金参与水利建设，积极利用外资；鼓励农民自筹和投工投劳，按照多筹多补、多干多补原则，加大一事一议财政奖补力度，充分调动农民兴修农田水利的积极性；积极利用市场手段融资，可以更多利用水价收益、经营权转让、水权流转投资等融资形式。

在中国百年水利建设史上，未来10年很可能是水利投资增长最快、投资强度最高的一个时期。建议水利部做好水利投资规划，统筹安排国家水利投资，加强资金使用的监督管理，同时积极引导地方政府增加水利投入，提高水利投资使用效益。建议引入水利投资信息公开制度、重大水利投资绩效评估制度等现代管理制度，增加水利投资支出的透明度，引导全社会参与监督，促进水利投资效益的提高。在加强水利工程基础设施硬件投资的同时，应高度重视水利相关软件的投资，包括法规建设、组织建设、能力建设、机构建设、信息保障、人才培养、科学研究和国际合作，促进工程建设与制度建设协调发展。

四、建立适应气候变化的水政策体系，提高综合防灾减灾能力

在全球气候变化的背景下，中国的水危机会进一步加剧，水资源与水灾害的格局将发生重大变化，不仅频度和强度都可能加大，而且不确定性和风险也将进一步增加。水利部门在适应气候变化方面发挥着十分重要的作用，其突出作用是如何保障水安全，增强中国应对气候变化的适应能力，进而支撑经济社会的可持续发展。在新形势下，建议在未来10年，逐步建立健全适应气候变化的水政策体系，重视水政策与气候变化政策的结合，全面提高水治理能力，保障气候变化条件下的水安全，特别是要提高水旱灾综合防灾减灾能力。气候变化将导致极端天气事件更为频发，水旱等自然灾害加重。要重点防范和应对强台风、暴雨、洪涝、流域性大洪水、极端低温特大雪灾和持续性干旱等气候变化灾害。旱灾是影响中国农业产量的最主要的自然灾害。过去30年，旱灾发生的频率及导致的农田成灾面积和经济损失不断上升，旱灾危机管理能力亟待提高，建议将旱灾管理置于更加优先的位置。

五、建立健全最严格的水资源管理制度，促进中国的用水增长与人口经济增长尽早脱钩

中央一号文件明确提出实行最严格水资源管理制度，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措。这标志着水资源成为新的资源环境“抓手”被纳入国家约束性指标，参与宏观经济调控，具体体现为“三条红线”：水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线。在国家“十二五”规划纲要中，“三条红线”的相关控制指标尚未纳入规划纲要的主要约束性指标，这不利于最严格水资源管理制度的实施。要通过建立水资源管理责任和考核制度，加大宣传力度，营造社会氛围，将用水总量、用水效率、水功能区达标等控制指标，上升到与耕地保有、节能减排等约束性指标同等的高度，使其真正成为促进经济发展方式转型的“抓手”。

实施最严格的水资源管理制度，应成为“十二五”时期水资源管理的中心工作。未来5年通过开展大规模的制度建设，建立健全用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度和水资源管理责任和考核制度。尽快建立健全与最严格水资源管理制度的匹配制度及机制，包括国家水权制度、水市场制度、水价制度，以及应急管理制度、监控机制、信息机制、利益整合机制等，促进用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”的全面落实。

六、克服水环境管理的体制机制障碍，将水资源保护工作作为今后一段时期水利工作的重中之重

中国目前仍然处于水环境恶化的高峰平台期，是中国当前最为紧迫的环境问题和水利问题之一。从发展阶段来看，城乡居民对良好水环境的需求十分迫切，是当前水利发展阶段最应当加大力度供给的新增需求。由于主要污染物排放总量将于2015年达到最高峰，相应也要求进一步加大水环境整治力度。因此，今后一段时期，应将水资源保护工作作为民生水利工作的重中之重，促成中国水环境形势在“十二五”期间发生历史性的逆转。

目前水环境管理的体制机制问题尚未理顺，已经成为阻碍水环境改善的重要制约。水环境管理涉及的部门众多，其中水利部门作为水行政主管部门，环保部门作为水污染防治的行政主管部门，是对水管理负主要职责的两个部门。目前水利、环保两个部门在水环境治理的协调配合方面存在很多障碍，包括相关法规的不协调，职责分工不明确，流域管理体制冲突，相关规划不匹配，监测数据不统一等诸多问题。“十二五”期间，水环境管理体制机制改革必须取得突破性进展。建议通过加强立法工作，协调水环境管理有关法规；利用新一轮国务院机构改革的机会，厘清相关部门职责；推进流域管理体制改革，建立新型的流域水环境管理体制；形成“部门职责明确、多龙合力治污、社会公众参与”的新水环境管理体制。

七、坚持人水和谐和绿色发展的治水理念，将生态优先的原则贯彻在水利工作的各个环节

生态环境是未来中国经济社会现代化的最大制约。随着人民收入水平的提高，当前对良好水生态的需求不断增长，未来会成为最重要的水利发展需求。目前水生态持续恶化的趋势尚未从根本上扭转，要不断加大水生态保护和治理力度，促进生态保护和修复。要坚持保护优先和自然修复为主，加大生态保护和建设力度，从源头上扭转生态环境恶化趋势。

中国最难以实现的不是经济现代化，而是绿色现代化，中国经济社会现代化的高级追求是实现真正的绿色现代化。水利部门早在10年前就提出“人与自然和谐相处”，并将其作为向现代水利转型的核心理念。水利部门过去几年提出的“维系河湖健康生命”等新思想，也是绿色发展的现代治水理念。中国要实现人与自然和谐，就必须坚持生态环境优先，把人水和谐和绿色发展的理念贯彻到水利工作的各个环节。为此，必须建立体制保障，规范决策机制，促进公众参与、专家论证、社会监督，实现依法决策、民主决策、科学决策。对于水电开发、水资源利用、水资源调配等水利工程项目的论证，要提高决策的科学化、民主化和程序化，从体制机制上保障生态优先的原则能够贯彻落实。

八、加大水系景观治理和建设力度，努力满足城乡居民快速增长的高品质用水需求

20世纪90年代以来，中国部分发达地区和城市已经显示出居民对舒适性需求的快速增长。随着中国步入上中等收入水平，可以预见，未来10～20年，相当多地区和城市居民对水系景观建设、水休闲娱乐、高品质用水的需求将会爆发式增长。水利发展应当及时适应和满足居民的这种新兴需求，并作为水利建设的新增长点。建议在强化城市节水管理、加大再生水利用力度的基础上，逐步提高城市景观用水比重，由目前用水总量的2%提高到2020年的5%、2030年的10%；加大对省市水系景观建设的指导力度，逐步规范地方政府的水系景观建设行为；加强国家水利风景区建设和管理，鼓励各省（自治区）开展省级水利风景区建设；逐步提高城乡居民饮用水标准，在有条件的城市试点推广社区直饮水工程。

九、加快农田水利体制改革，加强农民用水合作组织建设

中央一号文件已经对大兴农田水利作出总动员。要保障大规模农田水利建设的顺利实施，必须要在构建农村水利建设新机制上寻求新突破。水利部正在部署未来一段时期的农田水利工作，包括加大农田水利投入，深化水利工程管理体制改革，健全基层水利服务体系，健全合理的水价形成机制，加快农民用水合作组织建设。建议进一步加大农民参与式灌溉管理改革的力度，进一步加大对农民用水合作组织的扶持力度，这包括：加大公共财政的投入，特别是要加大农田水利设施建设和维护的补贴力度；加大政策法规支持力度，要为农户参与用水管理提供更明确的配套法规和政策，为用水户协会的发展创造良好的制度环境；加大能力建设的力度，提高对用水户协会的专项补贴；加大培训和宣传力度，增强协会的自主管理能力。

十、大力推进开放和创新，凝聚全社会治水兴水合力

面对新形势和战略机遇，水利部门需要继续解放思想，大力开放搞活，不断推出创新举措，加强部门的配合，吸引社会的参与，争取公众的支持，广泛凝聚全社会治水力量，增强治水兴水的合力。

建议水利部有关机构编制“中国水利蓝皮书”，每年向社会公众发布，作为连接政府与公众的一个新桥梁。“中国水利蓝皮书”不同于专业性较强的《中国水资源公报》及理论性较强的 《中国水利发展报告》，其对象是社会各行各业和广大民众，主要内容是动态反映中国国情水情、水利建设重大进展与回应社会关注热点，其目的是告民以实情，晓众以大义，凝聚社会共识，增强水利工作公信力。

建议加强水利战略和管理政策研究，设立一批新型研究机构。新时期世情国情水情更为复杂，做好水利工作更加需要 “跳出水利看水利”，需要吸引更多的政府部门、社会行业和学术机构关注水利和研究水利。建议水利部联合有关机构设立一批新型水战略研究中心，作为战略咨询、人才培养和社会参与的新型平台，充分利用全社会的优质资源为水利工作提供高水平的智力支撑。

[1]中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定 [J].中国水利,2011(4).

[2]新华社.奏响全面加快水利改革发展新号角——水利部部长陈雷解析2011年中央一号文件[OL].2011-1-29.

[3]王亚华，胡鞍钢.中国国情与水利现代化构想[J].中国水利,2011(6).

[4]王亚华.4万亿水利投资哪里来[J].新理财(政府理财),2011(4).

[5]水利部.中国水利统计年鉴2010[M].北京：中国水利水电出版社,2010.

[6]胡鞍钢.提高水治理能力应对气候变化挑战[J].中国水利,2010(1).

[7]李云生.“十二五”水环境保护基本思路[J].水工业市场,2010(1).

[8]姬鹏程,孙长学.流域水污染防治体制机制研究[M].北京：知识产权出版社,2010.

[9]汪恕诚.资源水利：人与自然和谐相处 [M].北京：中国水利水电出版社,2002.

[10]陈雷.关于水利发展与改革若干问题的思考[J].中国水利,2007(22).

[11]王亚华.中国灌溉管理面临的困境及出路[J].绿叶,2009(12).